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III. UN RECENTRAGE DES POLITIQUES D'ALLÉGEMENT DE CHARGES ET D'ACCOMPAGNEMENT DES RESTRUCTURATIONS

Au-delà des crédits consacrés aux publics prioritaires, le budget du travail comporte deux autres types de crédits :

- les crédits permettant de financer le développement de l'emploi dans le secteur marchand au travers des mesures d'allégement du coût du travail et de la création d'activités ;

- les crédits destinés à permettre l'accompagnement des restructurations économiques, qu'il s'agisse de prévenir ou d'accompagner les licenciements économiques, de favoriser le retrait anticipé d'activité ou d'indemniser les demandeurs d'emplois.

A. UN AJUSTEMENT DU RÉGIME D'ALLÉGEMENT DE CHARGES SUR LES BAS SALAIRES

Depuis une dizaine d'années, la politique d'allégement de charges sociales est un axe majeur de la politique française en matière d'emploi. Elle occasionne une perte de recettes pour la sécurité sociale, qui est compensée par l'État. Comme l'an dernier, les crédits inscrits à ce titre en loi de finances représentent plus de la moitié du budget alloué au travail et à l'emploi (ils étaient auparavant débudgétisés et regroupés au sein du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, FOREC). Si l'on additionne les allégements généraux de cotisations sociales et les allégements spécifiques, on obtient une dépense totale supérieure à 18 milliards d'euros en 2005.

Les évaluations de l'impact de cette politique sur le nombre de créations d'emploi sont positives, même si les estimations varient de 250.0005(*) à 460.0006(*).

1. Les allégements généraux de cotisations

Les crédits compensant les exonérations générales de cotisations sociales augmentent de 40 millions d'euros en 2005, par rapport à 2004, en dépit de la mesure proposée à l'article 74 du projet de loi de finances, qui restreint le bénéfice de « l'allégement Fillon » aux salaires inférieurs à 1,6 SMIC, au lieu de 1,7 SMIC actuellement.

L'allégement dit « Fillon » absorbe désormais la majeure partie des crédits consacrés aux allégements de charges : 16,7 milliards sur un total de 17,14. Il a été mis en place par la loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi en remplacement du dispositif précédent dit « Aubry II », prévu par la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail.

Cet allégement « Fillon » constitue une forme de compensation de la hausse du salaire minimum décidée, dans le même texte, pour mettre fin à l'existence de SMIC « multiples »7(*). L'année 2005 verra l'aboutissement du processus de convergence des minima salariaux : après une nouvelle augmentation de 5 %, le SMIC horaire aura, en trois ans, progressé de 18 %. L'allégement « Fillon » permet d'atténuer de 60 % le choc salarial provoqué par cette politique d'augmentation du SMIC.

Il équivaut, pour un salaire égal au SMIC, à 26 points de cotisations sociales patronales (sur un total de 30,2 points). Il est versé, de manière dégressive, jusqu'à un niveau de salaire équivalant à 1,7 fois le SMIC, sauf pour les entreprises restées à 39 heures, pour lesquelles le plafond est fixé à 1,6 SMIC depuis le 1er juillet 2004.

L'article 74 du projet de loi de finances propose de ramener, pour l'ensemble des entreprises, ce plafond de 1,7 à 1,6 SMIC. Cette mesure de recentrage permettra à l'État d'économiser 1,2 milliard d'euros, qui peuvent ainsi être affectés à d'autres priorités, et notamment au financement des mesures nouvelles contenues dans le plan de cohésion sociale. Elle se justifie par le constat que la politique d'allégement de charges produit les effets les plus importants en matière d'emploi lorsqu'elle se concentre sur les plus bas salaires. Elle ne devrait donc pas avoir d'effet négatif significatif sur le niveau de l'emploi. Le Gouvernement n'a cependant pas été en mesure de fournir de chiffre précis sur ce point.

Certes, cette mesure fait peser une charge supplémentaire sur les entreprises, mais il importe de rappeler qu'elle est contrebalancée par d'autres dispositions contenues dans le projet de loi de finances, notamment la suppression, en deux ans, de la surtaxe à l'impôt sur les sociétés, établie en 1995.

L'augmentation de la dotation budgétaire correspondant à « l'allégement Fillon » est ainsi ramenée de 2,1 milliards à 938 millions d'euros.

Compensation des exonérations générales de cotisations sociales patronales
(chapitre 44-77)

 

LFI 2004

PLF 2005

Exonération de cotisations sociales au titre de l'incitation à la réduction du temps de travail (loi du 13 juin 1998, « Aubry I »)

890

300

Exonération de cotisations sociales au titre de l'incitation à l'aménagement et à la réduction du temps de travail (loi du 11 juin 1996, « de Robien »)

408

100

Réduction dégressive des cotisations sociales patronales sur les bas salaires (loi du 4 août 1995, « Juppé »)

0

0

Réduction dégressive des cotisations sociales patronales sur les bas salaires (loi du 17 janvier 2003, « Fillon »)

15.792

16.730

Exonération de cotisations d'allocations familiales (a)

10

10

Exonération de cotisations sociales des travailleurs indépendants créant ou reprenant une activité (loi du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle)

0

0

TOTAL

17.100

17.140

(a) Ces exonérations de cotisations d'allocations familiales s'adressent, depuis 2001, aux salariés des exploitants agricoles, aux entreprises agricoles en zone de revitalisation rurale et aux entreprises relevant de certains régimes spéciaux.

Source : projet de loi de finances pour 2005

2. Les allégements spécifiques de cotisations sociales

De nombreux dispositifs ciblés coexistent avec les allégements généraux de cotisations sociales. Ils concernent un nombre croissant de salariés, particulièrement dans les départements d'outre mer (DOM) et dans le secteur de l'hôtellerie -cafés - restauration.

Effectifs moyens annuels de salariés ouvrant droit
à une exonération spécifique de cotisations

(en millions d'euros)

 

1999

2000

2001

2002

2003

Zones de revitalisation rurale

12.734

14.927

11.920

6.874

6.057

Zones de redynamisation urbaine

3.684

4.353

4.240

3.026

2.513

Zones franches urbaines

49.000

54.000

64.992

60.626

58.844

Corse

16.956

22.966

23.042

14.485

6.872

DOM

43.245

43.245

139.721

177.763

186.152

Hôtels - cafés - restaurants

289.545

265.000

395.491

383.979

440.144

Total

415.164

404.491

639.406

646.753

700.582

Source : projet de loi de finances pour 2005

Les établissements de moins de cinquante salariés dans les zones franches urbaines (ZFU) bénéficient d'exonérations de cotisations patronales sur les salaires n'excédant pas 1,5 SMIC. Les exonérations s'appliquent à taux plein pendant une durée qui ne peut excéder cinq ans, puis à taux dégressif pour une durée comprise entre trois et neuf ans, selon que l'entreprise emploie plus ou moins de cinq salariés.

La loi n° 2003-710 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a créé quarante et une zones franches supplémentaires. En conséquence, les crédits consacrés à ce dispositif passent de 295 à 363 millions d'euros entre 2004 et 2005.

Les entreprises installées dans une zone de revitalisation urbaine ou rurale (ZRU) ou (ZRR) qui emploient moins de cinquante salariés ont également droit à une exonération pour chaque salarié embauché en CDI ou en CDD pour une durée supérieure à douze mois. L'exonération porte sur les salaires inférieurs à 1,5 SMIC et s'applique pendant une durée de douze mois. Les crédits affectés à cette mesure sont modestes : 27 millions d'euros.

Dans les DOM, la loi d'orientation n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 et la loi de programme n° 2003-660 du 21 juillet 2003 ont introduit des allégements de cotisations patronales au profit des secteurs de production. Ils sont désormais inscrits au budget de l'outre-mer, pour un montant de 678 millions d'euros en 2005.

La loi n° 96-1143 du 26 décembre 1996 relative à la zone franche de Corse a institué, pour les entreprises commerciales et artisanales de moins de cinquante salariés, des exonérations s'appliquant aux salaires d'un niveau inférieur au double du SMIC, dans la limite de 228,7 euros par mois. Les crédits pour 2005 sont en baisse (7 millions d'euros contre 10 en 2004), en raison du basculement programmé d'un nombre croissant d'entreprises bénéficiaires vers le régime d'allégement de droit commun.

Enfin, la loi de finances pour 1998 a créé une exonération spécifique au profit des hôtels, cafés et restaurants. Elle porte sur la part de rémunération versée sous forme d'avantage en nature au titre de la nourriture des salariés. Les crédits pour 2005 sont en hausse de 5,8 % et s'élèvent à 110 millions d'euros.

Compensation des exonérations spécifiques de cotisations sociales patronales
(chapitre 44-77)

(en millions d'euros)

 

LFI 2004

PLF 2005

Exonération de cotisations sociales pour l'embauche du deuxième au cinquantième salarié dans les entreprises situées en zone de revitalisation rurale ou de redynamisation urbaine (ZRR et ZRU)

27

27

Exonération de cotisations sociales en faveur des cinquante premiers salariés des entreprises situées dans les zones franches (ZFU)

295

363

Exonération de cotisations sociales au titre de la zone franche en Corse

10

7

Exonération de cotisations sociales des correspondants locaux de la presse régionale ou départementale

0,09

0,09

Exonération de cotisations sociales au profit des secteurs de production dans les DOM

669

0(a)

Exonération de cotisations sociales au titre de l'article L. 241-14 du code de la sécurité sociale (hôtels, cafés et restaurants)

104

110

TOTAL

1.105

507

(a) Les exonérations de cotisations sociales dans les DOM sont désormais transférées vers le budget de l'outre-mer.

Source : projet de loi de finances 2005

3. L'aide à l'emploi dans l'hôtellerie, les cafés et la restauration

Le Gouvernement s'est donné comme objectif de ramener de 19,6 à 5,5 % le taux de TVA applicable dans ces trois secteurs, afin que la baisse des prix stimule la consommation et donc l'emploi. Toutefois, comme la fixation des taux de TVA est encadrée par une directive européenne8(*), cette mesure requiert l'accord unanime de nos partenaires européens.

Cet accord n'étant pas encore acquis, le Parlement a adopté, dans la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement, un dispositif transitoire d'aide à l'emploi à destination des entreprises du secteur des hôtels, cafés et restaurants.

Il prévoit le versement aux employeurs d'une prime de 114,4 euros par salarié et par mois, pour ceux dont le salaire est égal au SMIC, et de 143 euros au-delà. L'aide est cependant diminuée à proportion de la part du chiffre d'affaires qui n'est pas réalisée dans le secteur de la restauration sur place et à proportion de la part du chiffre d'affaires réalisée dans la vente de boissons alcoolisées.

La loi prévoit également le versement d'une aide pour inciter les travailleurs ayant le statut de conjoint collaborateur à adhérer au régime de retraite des indépendants (ORGANIC).

549,5 millions d'euros de crédits sont affectés, dans le projet de budget pour 2005, au financement de ces mesures.

En contrepartie de cette aide de l'État, un accord de branche signé cet été accorde aux salariés de ce secteur une sixième semaine de congés payés et la suppression du « SMIC hôtelier », qui permettait aux employeurs de rémunérer leurs salariés 5 % de moins que le SMIC légal, en contrepartie de la fourniture de logement et de nourriture.

Votre commission approuve cette logique qui vise à lier l'aide versée aux entreprises à des avancées sociales pour les salariés. Elle considère que cette orientation est la seule de nature à résoudre le problème rencontré par les professionnels de ces secteurs en matière de recrutement. La revalorisation de ces emplois est, en effet, nécessaire pour les rendre plus attrayants auprès des jeunes.

4. Le soutien au développement d'activités nouvelles

Les pouvoirs publics ne peuvent se désintéresser de la création d'activités nouvelles. Dans le budget travail, quatre mesures sont destinées à favoriser l'émergence d'activités nouvelles.

a) L'encouragement au développement d'entreprises nouvelles (EDEN)

L'encouragement au développement d'entreprises nouvelles (EDEN) a été créé par la loi du 16 octobre 1997 et aménagé par la loi du 29 juillet 1998.

EDEN vise, d'une part, à faciliter l'accès des créateurs ou repreneurs d'entreprise au crédit bancaire par le biais d'une aide financière de l'État susceptible de faire « effet de levier », d'autre part, à pallier leur inexpérience grâce à un accompagnement post-création et ainsi à favoriser les chances de pérennité des entreprises créées ou reprises.

Les publics éligibles sont les suivants :

- jeunes âgés de moins de vingt-six ans et, sous certaines conditions, âgés de moins de trente ans ;

- personnes salariées ou licenciées d'une entreprise soumise à l'une des procédures de la loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaire.

L'aide de l'État prend plusieurs formes :

- une aide financière dont le montant est proportionnel au besoin de financement initial de l'entreprise et plafonné à 6.098 euros pour un projet individuel (9.145 euros pour un projet de plusieurs demandeurs et jusqu'à 76.225 euros pour un projet de reprise de leur entreprise par les salariés). Elle est assortie de l'exigence d'un prêt par un organisme de crédit ;

- un accompagnement post-création sous la forme d'un suivi personnalisé d'une durée moyenne de 35 heures, à mettre en oeuvre pendant les trois premières années suivant la création pour un coût moyen à la charge de l'État de 2.170 euros ;

- les bénéficiaires d'allocations sociales (allocation spécifique de solidarité, allocation d'insertion, allocation parent isolé, RMI et allocation veuvage) peuvent, en outre, continuer à les percevoir si l'examen de leur dossier en fait apparaître le besoin.

L'article 37 de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique a de nouveau réformé EDEN : les chômeurs de plus de cinquante ans y ont désormais accès ; la prime versée par l'État est remplacée par une avance remboursable ; le maintien des prestations sociales est accordé pour une durée qui peut atteindre un an, au lieu de six mois auparavant.

Le retard dans la parution du décret d'application de cet article a cependant empêché de mettre en oeuvre le dispositif avant le second semestre 2004. Au cours du premier semestre, le nombre de bénéficiaires d'EDEN a, en conséquence, chuté brutalement (- 53 %), passant de 3.998 à 1.897 personnes.

Votre commission juge regrettable ce retard dans la mis en place du dispositif EDEN rénové et souhaite qu'il connaisse un nouvel essor à partir de l'an prochain. Elle constate que les crédits prévus pour 2005 sont de seulement 44,7 millions d'euros, contre 68,12 millions d'euros inscrits dans la loi de finances initiale pour 2004. Cette diminution suggère que la chute des entrées dans le dispositif constatée au premier semestre 2004 fera encore sentir ses effets l'an prochain.

b) L'aide aux chômeurs créateurs et repreneurs d'entreprise (ACCRE)

L'aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprises (ACCRE) permet de disposer d'une exonération de cotisations sociales pendant douze mois avec le maintien des revenus sociaux à taux plein pendant les six premiers mois au moins.

Le projet de loi de finances pour 2005 propose de doter l'ACCRE de 95 millions d'euros de moyens nouveaux. Le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale prévoit, dans son article 34, que les créateurs ou repreneurs d'entreprise qui optent pour le statut de la « micro-entreprise » pourront bénéficier de l'ACCRE pour une durée plus longue que celle actuellement prévue.

c) Les chèques conseil

Les chèques conseil, dont peuvent bénéficier toutes les personnes répondant aux conditions fixées par l'article R. 351-42 du code du travail, permettent d'obtenir une aide, avant ou après la création de l'entreprise, sous forme de conseils de nature financière, technique, juridique, comptable ou commerciale. Les organismes habilités s'engagent à respecter des principes déontologiques propres à leur profession, à facturer leurs interventions selon le prix fixé et à offrir des prestations individualisées.

Le chéquier conseil comporte six chèques d'une valeur nominale de 45,74 euros correspondant chacun à une heure de conseil. Le coût de l'heure de conseil est fixé à 60,98 euros, le créateur d'entreprise versant donc 15,24 euros par heure. Pour les bénéficiaires du RMI et de l'ASS, l'État prend en charge la totalité des 60,98 euros de l'heure pour le premier chéquier.

En 2003, 183.477 chèques conseil ont été délivrés, contre 276.144 en 2002 (soit - 33,56 %). Cette baisse est due à la diminution du volume des crédits consacrés à cette mesure et aux mesures de régulation budgétaire ayant nui à la consommation des crédits au second semestre.

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilité locales prévoit un transfert de ce dispositif aux collectivités locales, par la voie d'un conventionnement État-régions. Les crédits nécessaires, en forte hausse par rapport à 2004, s'établissent à 16,13 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005.

Crédits alloués aux chèques conseil

(en euros)

 

2003

2004

2005

Crédits ouverts

6.045.000

6.045.000

13.132.631

Crédits consommés

8.209.738

2.667.714
(premier semestre)

--

Source : Ministère du travail, de l'emploi et de la cohésion sociale

d) Le Fonds de garantie pour l'insertion économique

Ce nouveau fonds doit faciliter l'accès au crédit en garantissant les prêts consentis par les guichets bancaires à vocation sociale à des personnes physiques (chômeurs, titulaires du RMI, travailleurs en reconversion) ou morales (associations, très petites entreprises, structures d'insertion). Il est doté de 4 millions d'euros en 2005. Le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale prévoit d'y consacrer 12 millions d'euros en 2006, puis 19 millions d'euros à partir de 2007.

* 5 Audition de Jean-Louis Borloo, ministre du travail, de l'emploi et de la cohésion sociale, du 23 novembre 2004, cf. rapport p. 56.

* 6 Etude INSEE : « Une nouvelle évaluation des effets des allégements de charges sociales sur les bas salaires », Bruno Crépon et Rozenn Desplatz, Economie et statistique, n°348, 2001-8.

* 7 En vertu de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail, les salariés bénéficient, lors du passage aux 35 heures, d'une garantie mensuelle de rémunération (GMR) dont le niveau est égal à leur salaire avant la RTT et donc, par construction, d'un salaire horaire plus élevé que le SMIC. Les différentes revalorisations du SMIC intervenues à partir de l'année 2000 ont conduit à l'apparition de différents niveaux de GMR, échelonnés selon la date de mise en oeuvre de la RTT.

* 8 Directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - Système commun de taxe sur la valeur ajoutée : assiette uniforme.

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