Projet de loi de finances pour 2005 : Intérieur - Décentralisation

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Qu'il soit permis à votre rapporteur pour avis de rendre hommage à son prédécesseur, notre ancien collègue M. Daniel Hoeffel, dont chacun connaît le sens de l'intérêt général et l'immense travail accompli en faveur des collectivités territoriales.

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, complétée par la loi organique du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, a tracé le nouveau cadre des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales.

Tout transfert de compétences doit désormais être accompagné de l'attribution des ressources qui étaient consacrées à leur exercice. Celles-ci doivent être essentiellement fiscales, puisque la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivité ne peut désormais être inférieure au niveau constaté en 2003. Enfin, la loi doit prévoir des dispositifs de péréquation afin de renforcer l'égalité entre collectivités.

Le projet de loi de finances pour 2005 s'inscrit pleinement dans ce cadre.

Les départements recevront deux fractions non modulables du taux de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance, l'une pour compenser les charges nouvelles induites par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, l'autre au titre du financement des services départementaux d'incendie et de secours. Les régions bénéficieront quant à elles d'une fraction non modulable de la taxe intérieure sur les produits pétroliers et d'une taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage.

Les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales s'élèveront, hors fiscalité transférée, à 61,4 milliards d'euros, en hausse de 3 % par rapport à 2004, alors que l'ensemble des dépenses de l'Etat subira un gel en euros constants.

Cette évolution globale, marquée par la reconduction pour un an du contrat de croissance et de solidarité, facilitera la poursuite de la réforme de la dotation globale de fonctionnement engagée en 2004. Les critères de répartition des dotations versées aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale et aux départements seront revus afin de renforcer la péréquation.

Enfin, l'augmentation des crédits relatifs à l'administration territoriale permettra de financer la poursuite de la déconcentration, corollaire indispensable de la décentralisation.

I. LE FINANCEMENT DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

Le projet de loi de finances pour 2005 prévoit l'attribution aux départements et aux régions de ressources fiscales non modulables pour compenser les charges induites par leurs nouvelles compétences.

A. DES CHARGES NOUVELLES

En dépit d'une augmentation de leurs charges, les collectivités territoriales ont su conserver la maîtrise de leurs budgets. Elles se préparent donc, non sans inquiétude mais dans une situation financière saine, à exercer les nouvelles compétences qui leur seront transférées à compter de 2005.

1. Des budgets locaux maîtrisés

Dans son rapport au nom de l'Observatoire des finances locales sur les finances des collectivités locales en 2004, publié au mois de juin de cette année, notre collègue M. Joël Bourdin souligne que les collectivités locales « abordent les nouvelles étapes de la décentralisation avec des fondements financiers solides qui leur permettent de prendre en charge dans de bonnes conditions de nouvelles compétences . »

L'évolution récente des budgets locaux a ainsi été marquée par l'impact des transferts de compétences réalisés entre 2002 et 2004, la poursuite du développement de l'intercommunalité, le dynamisme de la fiscalité, le ralentissement de la croissance des dépenses de personnel et la relance de l'investissement.

• L'impact des récents transferts de compétences

Les compétences dévolues aux départements et aux régions se sont étoffées entre 2002 et 2004 : pour les départements, avec la création de l'allocation personnalisée d'autonomie (2002), la prise en charge exclusive de l'augmentation des budgets des services d'incendie et de secours (2002) et la décentralisation de la gestion du revenu minimum d'insertion et du revenu minimum d'activité (2004) ; pour les régions, avec le transfert de la responsabilité du transport ferroviaire régional de voyageurs (2002) et la prise en charge progressive de la prime d'apprentissage, dont les effets se sont fait sentir dès 2004.

Ces transferts ont contribué à la hausse des budgets des départements , qui ont progressé d'environ 25 % de 2001 à 2004, la part des dépenses d'aide sociale dans leurs dépenses de fonctionnement étant passée de 56 % à près de 64 %. Quant aux régions , leurs budgets ont progressé d'environ 16 % sur la même période, principalement en raison de la place prise par le poste « transports ».

• La poursuite du développement de l'intercommunalité

Le développement de l'intercommunalité s'est poursuivi, même si le rythme de progression s'est infléchi par rapport aux années précédentes.

101 nouveaux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre , dont 12 communautés d'agglomération, ont ainsi vu le jour en 2003, portant à 2.461 le nombre d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, et à 50,7 millions d'habitants la population concernée. Parmi les 141 aires urbaines de plus de 50.000 habitants, près de 120 disposent déjà d'une communauté d'agglomération autour de la ville centre.

Plusieurs régions sont pratiquement totalement couvertes : Pays de la Loire (98,2 % des communes), Haute-Normandie (98,2 %), Basse-Normandie (97,2 %), Nord-Pas-de-Calais (99 %). La région Rhône-Alpes compte le plus grand nombre d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (219), qui réunissent plus de 5 millions d'habitants. La Corse en compte le moins (15), pour 38 % des communes et 185.000 habitants. L'Ile-de-France en compte 79, pour 3,5 millions d'habitants. Elle rattrape donc rapidement son retard puisque 53 % des communes et 37 % de la population sont désormais concernées, contre respectivement 33 % et 24 % en 2002.

La taxe professionnelle unique concerne désormais 1.028 établissements publics de coopération intercommunale, près de 38 millions d'habitants et 62 % des bases de taxe professionnelle. En 1999, elle ne concernait que 4 millions d'habitants et 7 % des bases de taxe professionnelle.

Enfin, les budgets des établissements publics de coopération intercommunale ont progressé de 18,5 % en 2002 . Parallèlement, les budgets des communes n'appartenant pas à une structure intercommunale sont, à taille égale, inférieurs de 20 à 40 % à ceux des communes en intercommunalité.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui autorise les fusions entre établissements publics de coopération intercommunale et assouplit les dispositions régissant les relations qu'ils entretiennent avec leurs communes membres, devrait permettre à ce mouvement de se consolider.

Dans ce contexte, et avant l'entrée en vigueur de nouveaux transferts de compétences, les collectivités locales ont préservé leur marge de manoeuvre financière afin de relancer l'investissement.

• Le ralentissement de la croissance des dépenses de personnel

Les collectivités locales sont parvenues à freiner la croissance des dépenses de personnel (+ 3,5% en 2003, contre un rythme moyen d'environ 4,5 % sur les 10 années précédentes) qui, avec un montant total de près de 35 milliards d'euros, représentent une part importante de leurs dépenses courantes (37 % en moyenne et près de la moitié pour les communes).

La croissance des autres dépenses de gestion a ralenti après un exercice 2002 marqué par les transferts de compétences. Au total, et exception faite des établissements publics de coopération intercommunale, l'ensemble des dépenses de gestion a augmenté de 4,5 % en 2003 contre 8,7 % en 2002 .

• Des recettes soutenues par le dynamisme de la fiscalité

Pour financer ces charges, les collectivités locales ont été contraintes de recourir à une hausse de la fiscalité directe . L'augmentation des produits votés (4,1 %) résulte pour moitié de la croissance des bases (1,9 %) et pour moitié de la croissance des taux d'imposition (2,2 %). 2003 et 2002, qui amorçait la reprise de la fiscalité, ont succédé à plusieurs exercices marqués par une relative stabilité des taux. Sur la période 1999-2003, les taux ont toutefois nettement moins progressé qu'au cours des cinq années précédentes.

• Une reprise de l'investissement

Du fait du dynamisme des recettes et du ralentissement des dépenses de gestion, auxquels s'est ajouté la poursuite de la baisse des frais financiers, le niveau de l'épargne a progressé en 2003, contrastant avec le tassement relevé les deux années précédentes.

Aussi a-t-on assisté à une reprise de l'investissement , aussi bien de la part des communes, en phase avec leur cycle électoral, que des régions et des départements, notre collègue M. Joël Bourdin y voyant le « signe que l'intégration des nouvelles compétences a pu être absorbée sans déséquilibrer leur budget ni pénaliser l'investissement . »

Bien qu'en très légère augmentation en 2003, la dette des collectivités locales est restée à un niveau très bas . Les taux d'intérêt étant très faibles, ces dernières conservent des marges de manoeuvre en termes d'endettement.

L'analyse des budgets des départements et des régions, ainsi que les taux de fiscalité votés en 2004 , apportent la confirmation de ces tendances :

- progression des recettes et des dépenses courantes entraînée par les nouvelles compétences transférées, en particulier le revenu minimum d'insertion pour les départements,

- croissance plus modérée des frais de personnel,

- poursuite de l'investissement direct.

Ainsi, le secteur des administrations publiques locales , plus large que celui des seules collectivités locales, a dégagé en 2003 , pour la huitième année consécutive, une capacité de financement positive , contribuant ainsi à l'effort de réduction des déficits publics au sens du traité de Maastricht.

2. Une entrée en vigueur progressive des transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit d' importants transferts de compétences aux collectivités territoriales dans les domaines du développement économique, de la formation professionnelle, des infrastructures, de l'aide sociale, de la santé, de l'environnement, de l'éducation et de la culture.

Le nombre des personnels concernés, qui inclut 96.000 personnels techniciens et ouvriers de service et 33.000 agents des directions départementales de l'équipement , et l'ampleur des compensations financières prévues, dont le montant total est provisoirement estimé à 4,548 milliards d'euros , en témoignent.

La mise en oeuvre de ces transferts de compétences sera toutefois progressive et devrait s'achever en 2008 comme en témoigne le tableau ci-après.

LOI RELATIVE AUX LIBERTÉS ET RESPONSABILITÉS LOCALES Calendrier de mise en oeuvre des transferts de compétences accompagnés d'une compensation financière, par catégorie de collectivités territoriales
Articles de loi	Compétences	Ministère décentralisateur		Collectivités territoriales bénéficiaires du transfert
				Région	Département	EPCI	Commune	Autre
A. --  Transferts de compétences
Titre I. --  Le développement économique, le tourisme et la formation professionnelle
Chapitre I. --  Le développement économique
Chapitre II. --  Le tourisme
Chapitre III. --  La formation professionnelle

- 12 -

Art. 13		AFPA	Cohésion sociale		Montée en charge jusqu'au 31 décembre 2008
Art. 15		Rémunération des stagiaires (liée à l'AFPA)	Cohésion sociale		Montée en charge jusqu'au 31 décembre 2008
Titre II. --  Dispositions relatives au développement des infrastructures, aux fonds structurels et à la protection de l'environnement
Chapitre I. --  La voirie
Art. 17		Gestion des routes nationales en métropole	Équipement			1 ^er janvier 2008 au plus tard
Art. 19		Gestion des routes nationales ultramarines	Équipement		9 mois au plus tard après l'entrée en vigueur de la loi
Art. 25		Voirie de Paris (décrets impériaux)	Équipement					1 ^er janvier 2005
Chapitre II. --  Les grands équipements
Art. 28		Aérodromes civils	Équipement		1 ^er janvier 2007 au plus tard	1 ^er janvier 2007 au plus tard	1 ^er janvier 2007 au plus tard	1 ^er janvier 2007 au plus tard	Syndicats mixtes 1 ^er janvier 2007 au plus tard
Art. 30		Ports maritimes de commerce	Équipement		1 ^er janvier 2007 au plus tard
Art. 30		Ports maritimes de pêche	Équipement			1 ^er janvier 2007 au plus tard
Art. 30		Ports maritimes : possibilité d'être bénéficiaires sur demande	Équipement				1 ^er janvier 2007 au plus tard	1 ^er janvier 2007 au plus tard
Art. 32		Ports intérieurs	Équipement		Aucun délai	Aucun délai	Aucun délai	Aucun délai

- 13 -

Art. 33	Infrastructures de transports non urbains de personnes, ferrés ou guidés d'intérêt local	Équipement			1 ^er janvier 2005
Art. 36	Biens dont l'exploitation est concédée aux sociétés d'aménagement régional.	Équipement		1 ^er janvier 2005
Chapitre III. --  Les transports dans la région Île-de-France
Art. 37 et 38	Syndicat des transports d'Île-de-France	Équipement		1 ^er janvier 2005	1 ^er janvier 2005		1 ^er janvier 2005
Art. 41	Transports scolaires et des personnes handicapées	Éducation nationale						STIF janvier 2005
Chapitre V. --  Les plans d'élimination des déchets
Art. 45	Élaboration des plans départementaux d'élimination des déchets				1 ^er janvier 2005
Art. 45	Élaboration du plan d'élimination des déchets de la région Île-de-France			1 ^er janvier 2005
Titre III. --  La solidarité et la santé
Chapitre I. --  L'action sociale et médico-sociale
La lutte contre les exclusions
Art. 51	Aides aux jeunes en difficultés - Fonds d'aide aux jeunes (FAJ)	Cohésion sociale			1 ^er janvier 2005
Art. 53	Formation des travailleurs sociaux	Cohésion sociale		1 ^er janvier 2005
Art. 55	Aides aux étudiants des instituts de formation des travailleurs sociaux	Cohésion sociale		1 ^er janvier 2005
Les personnes âgées
Art. 56	Mise en oeuvre de la politique en faveur des personnes âgées (CLIC)	Santé			1 ^er janvier 2005

- 14 -

La gestion du logement social
Art. 65	Fonds de solidarité pour le logement (FSL)	Équipement			1 ^er janvier 2005
Art. 66	Logement social étudiant	Éducation nationale				1 ^er janvier 2005	1 ^er janvier 2005
Art. 66	Logement social étudiant en Île-de-France	Éducation nationale		1 ^er janvier 2005		1 ^er janvier 2005	1 ^er janvier 2005
Chapitre IV. --  La santé
Art. 71	Prévention sanitaire	Santé			1 ^er janvier 2005
Art. 72	Lutte antivectorielle (moustique)	Santé			1 ^er janvier 2005
Art. 73	Financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes	Santé		1 ^er janvier 2005
Source : Direction générale des collectivités locales.

Le transfert des personnels sera étalé au moins sur trois ans . En effet, les agents de l'Etat seront mis à disposition des collectivités territoriales à compter du 1 ^er janvier 2005 et jusqu'à la partition définitive des services, qui devrait être réalisée au cours de l'année 2006. A cette date, les agents disposeront d'un délai de deux ans pour faire connaître leur option.

A cet égard, votre rapporteur tient à souligner combien le cadre juridique de la fonction publique territoriale reste inadapté aux besoins des collectivités. La compétence, le dévouement et l'efficacité des fonctionnaires territoriaux doivent être soulignés et ne sont nullement en cause. Toutefois, les procédures de recrutement et de formation sont trop lourdes. Les statuts particuliers n'offrent pas aux collectivités territoriales les qualifications nouvelles qui leur seraient nécessaires. Les quotas et les seuils entravent le déroulement des carrières. Le bon équilibre n'a pas encore été trouvé entre le besoin de souplesse des collectivités employeurs et les rigidités inhérentes au statut protecteur des fonctionnaires.

Votre rapporteur se félicite donc que M. Renaud Dutreil, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, ait indiqué, lors de son audition devant votre commission des Lois le 16 novembre 2004, qu'un projet de loi sur la fonction publique territoriale, inspiré des travaux de plusieurs de nos collègues, était en cours d'élaboration et serait bientôt présenté en premier lieu devant le Sénat.

L'attribution des moyens financiers correspondant aux ressources consacrées par l'Etat à l'exercice des compétences transférées sera opérée progressivement, par chaque loi de finances, entre 2005 et 2008. Elle est désormais très encadrée.

3. Une compensation financière encadrée

L'article 72-2 de la Constitution garantit que les transferts de compétences aux collectivités territoriales s'accompagnent du transfert des ressources que l'Etat consacrait à leur exercice.

En application de cette garantie, la loi relative aux libertés et responsabilités locales a posé quatre principes pour la compensation financière des transferts de compétences qu'elle a prévus.

La compensation financière doit être intégrale : toutes les dépenses, directes et indirectes, liées à l'exercice de la compétence seront prises en compte ; l'évaluation sera effectuée sur la base des trois années précédant le transfert pour les dépenses de fonctionnement, et des cinq années précédant le transfert pour les dépenses d'investissement.

La compensation financière doit être concomitante : l'année précédant le transfert de compétences, les ministères concernés procéderont à l'évaluation provisoire des dépenses qu'ils consacraient jusqu'alors à l'exercice des compétences transférées. Le montant correspondant permettra d'adopter, en loi de finances, les dispositions nécessaires à la compensation provisoire des charges nouvelles. Dès que les données définitives seront connues, il sera procédé aux régularisations nécessaires.

La compensation financière sera contrôlée : le montant des accroissements de charges résultant des transferts de compétences sera constaté par arrêté interministériel, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges .

A l'initiative du Sénat, cette dernière constitue désormais une formation restreinte du Comité des finances locales, présidée par un élu et composée à parité de représentants de la catégorie de collectivités territoriales et des ministères concernés , compétente pour donner un avis non seulement sur le montant mais également sur les modalités d'évaluation des charges. Le bilan qu'elle établira à l'intention du Parlement, à l'occasion de l'examen des projets de loi de finances successifs, présentera l'évolution des transferts de compétences les plus récents, les modalités de leur compensation mais également l'évolution des recettes provenant des impositions de toutes natures.

Le 26 octobre 2004, le Comité des finances locales a donné un avis favorable au projet de décret précisant ces dispositions.

Pour l'année 2005, les ressources consacrées par l'Etat à l'exercice des compétences transférées sont provisoirement estimées à 150 millions d'euros pour les régions et 156 millions d'euros pour les départements .

ÉVALUATION FINANCIÈRE DES TRANSFERTS DE CHARGES PAR MINISTÈRE ET PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES TRANSFERT 2005 (en euros)
Articles de loi		Compétences	Ministère décentralisateur		Région	Département	EPCI	Commune	Autre	Total	Modalités de compensation
A - Transferts de compétences					449 489 007	156 560 000	--	14 317 003	113 600 000	733 966 010
Titre II - Dispositions relatives au développement des infrastructures, aux fonds structurels et à la protection de l'environnement					45 000 000	30 000 000	--	14 317 003	113 600 000	202 917 003
		Chapitre I - La voirie			--	--	--	14 317 003	--	14 317 003
Art 25		Voirie de Paris (décrets impériaux)	Équipement		--	--	--	14 317 003	--	14 317 003	DGD
		Chapitre III - Les transports dans la région Île-de-France			45 000 000	30 000 000	--		113 600 000	188 600 000
Art 37+38		Syndicat des transports d'Île-de-France	Équipement		45 000 000	30 000 000	--	--	--	75 000 000	Budget Équipement

- 17 -

Budget
Éducation
nationale

Titre III - La solidarité et la santé					390 250 000	121 110 000	--	--	--	511 360 000
	Chapitre I - L'action sociale et médico-sociale				140 250 000	44 630 000	--	--	--	184 880 000
	La lutte contre les exclusions
Art 51	Aides aux jeunes en difficultés - Fonds d'aide aux jeunes (FAJ)	Cohésion sociale			--	25 550 000	--	--	--	25 550 000	TCA
Art 53	Formation des travailleurs sociaux	Cohésion sociale			122 560 000	--	--	--	--	122 560 000	TIPP
Art 55	Aides aux étudiants des instituts de formations des travailleurs sociaux	Cohésion sociale			17 690 000	--	--	--	--	17 690 000	TIPP
	Les personnes âgées
Art 56	Mise en oeuvre de la politique en faveur des personnes âgées (CLIC)	Cohésion sociale			--	19 080 000	--	--	--	19 080 000	TCA
	Chapitre III - Le logement social et la construction				--	76 480 000	--	--	--	76 480 000
	La gestion du logement social
Art 65	Fonds de solidarité pour le logement (FSL)	Équipement			--	76 480 000	--	--	--	76 480 000	TCA
	Chapitre IV - La santé				250 000 000	--	--	--	--	250 000 000
Art 73	Financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes	Santé			250 000 000	--	--	--	--	250 000 000	TIPP
Titre IV - L'éducation, la culture et le sport					14 239 007	5 450 000	--	--	--	19 689 007
	Chapitre I - Les enseignements				12 309 007	--	--	--	--	12 309 007
Art 82	Convention de restauration		Éducation nationale		5 380 000	--	--	--	--	5 380 000	TIPP
Art 84	Lycées à section binationales ou internationales, lycée d'État de Font-Romeu et établissements publics nationaux d'enseignement agricole		Éducation nationale		6 929 007	--	--	--	--	6 929 007	DGD
	Chapitre II - Le patrimoine				^(1) 1 930 000	5 450 000	--	--	--	7 380 000
Art 95	Inventaire général du patrimoine culturel		Culture		^(1) 1 930 000	--	--	--	--	1 930 000	TIPP
Art 99	Transfert des crédits de l'État consacrés à la conservation du patrimoine rural non protégé		Culture		--	5 450 000	--	--	--	5 450 000	TCA
^(1) Provisions non ventilées entre régions et départements

- 18 -

Mode de compensation retenu

En euros	Région	Département	Commune	STIF	Total
TIPP	397 560 000	____	____	____	397 560 000
TCA	____	126 560 000	____	____	126 560 000
DGD	6 929 007	____	14 317 003	____	21 246 010
Crédits budgétaires	45 000 000	30 000 000	____	113 6000 000	188 600 000
Total	449 489 007	156 560 000	14 317 003	113 600 000	733 966 010