Projet de loi de finances pour 2005 : Fonction publique

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est comme chaque année appelé à examiner les crédits de la fonction publique dont la commission des Lois se saisit pour avis pour la seconde fois.

Le montant des crédits affectés au ministère de la fonction publique s'élève à un peu moins de 155 millions d'euros , représentant une diminution de 30,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 ^{1 ( * )} . Cette baisse s'explique principalement par le transfert, à compter du 1 ^er janvier 2005, de la gestion des prestations familiales des fonctionnaires aux caisses d'allocations familiales. A structure constante, la diminution du budget serait d'environ 8 %, reflet des diverses restrictions effectuées sur la quasi totalité des lignes budgétaires.

L'ensemble des dépenses de personnel de l'Etat devrait représenter plus de 117 milliards d'euros en 2005, soit près de 41 % des dépenses du budget général.

La loi organique  n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances qui entrera en vigueur le 1 ^er janvier 2005 et sera par conséquent applicable pour l'examen du projet de loi de finances pour 2006 va modifier la présentation du budget de l'Etat et devrait engendrer d'importantes évolutions dans la gestion de l'emploi public.

Dès cette année, le projet de loi de finances pour 2005 s'accompagne d'un document offrant une présentation, à titre indicatif, des crédits du budget général selon les principes retenus par la loi organique relative aux lois de finances ainsi qu'un avant-projet annuel de performances pour chaque mission.

Le budget de la fonction publique est analysé par votre commission des Lois dans un contexte un peu particulier.

Tout d'abord, M. Renaud Dutreil, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, a engagé depuis le 8 novembre dernier une discussion avec les organisations syndicales représentatives de la fonction publique s'agissant de la rémunération des fonctionnaires. Lors de son audition devant votre commission des Lois ^{2 ( * )} , il a indiqué que la rémunération moyenne des fonctionnaires avait progressé de 4 % et que la satisfaction des revendications des organisations syndicales requerrait 10 milliards d'euros supplémentaires, ce qui paraissait incompatible avec la situation des finances publiques. Il a en outre annoncé qu'il présenterait des propositions aux organisations syndicales le 8 décembre prochain. Toutefois, les syndicats ont refusé de se rendre à la réunion du 23 novembre dernier, ce qui pourrait peut-être remettre en cause la poursuite des discussions.

Ensuite, un projet de loi de modernisation de la fonction publique est attendu depuis plusieurs mois maintenant. Le Sénat avait particulièrement attiré l'attention du Gouvernement sur la nécessité de réformer le statut de la fonction publique territoriale lors de l'examen de la loi n° 2004-809 du 13 Août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Considérant que la présentation d'un texte unique relatif aux trois fonctions publiques dans un délai raisonnable s'avérait difficile, le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat a annoncé lors de son audition devant la commission des Lois ^{3 ( * )} qu'un projet de loi relatif à la fonction publique territoriale était actuellement en cours d'élaboration et serait examiné par le Sénat en premier lieu. Il n'a toutefois pas exclu que soit également inclues dans ce texte des dispositions s'appliquant aux trois fonctions publiques.

A l'occasion de l'élaboration de cet avis, votre rapporteur a entendu M. Bernard Derosier, président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, ainsi que les organisations syndicales représentatives qui ont pu être présentes lors de deux tables rondes respectivement relatives à la fonction publique de l'Etat et à la fonction publique territoriale.

I. LES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE

Les crédits du ministère de la fonction publique sont, pour la dernière fois, présentés dans le projet de loi de finances pour 2005 au sein de l'agrégat 21 du « bleu budgétaire » consacré aux services généraux du Premier ministre. Toutefois, les crédits de personnel de la direction générale de l'administration et de la fonction publique sont globalisés avec l'ensemble des dépenses de personnel des services généraux du Premier ministre au chapitre 37-30 « Dépenses de personnel et action sociale ». De plus, les prestations sociales versées par l'Etat pour cette direction sont prévues à l'article 22 du chapitre 33-91 (agrégat 31 relatif à l'administration générale).

Comme pour le projet de loi de finances pour 2004, même si le présent avis se limite à l'examen des crédits relatifs à la fonction publique, le fonds pour la réforme de l'Etat et de la modernisation de l'administration électronique, qui représente un peu plus de 20 millions d'euros soit moins de 13 % des crédits de l'agrégat 21, n'a pas été exclu de la présentation.

A. L'EXÉCUTION DU BUDGET 2003

Les crédits du ministère de la fonction publique s'élevaient en 2004 à 223 millions d'euros, ce qui représente une hausse de 5,59 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003. Cette augmentation s'expliquait toutefois principalement par le fait que le Gouvernement ne comptait pas recourir aux reports de crédit cette année-là.

Les crédits pour 2004 étaient répartis entre les dépenses ordinaires (223 millions d'euros) et les dépenses d'investissement (5 millions d'euros), auxquels doivent être ajoutés les éventuels reports de crédits. Au 1 ^er septembre 2004, les crédits de fonctionnement étaient, comme l'an dernier, nettement mieux consommés que les crédits d'investissement. En effet, les premiers étaient consommés à hauteur de 60,72 % des crédits disponibles (soit 135.424.613 millions d'euros), tandis que les seconds ne l'ont été que pour 32 % (soit 5.388.983 millions d'euros).

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AGRÉGAT 21 - EXÉCUTION DU BUDGET 2004

Chapitre	LFI 2004	Reports de crédits	Crédits disponibles (hors mouvements, annulations)	Consommation (ordonnancés cumulés) au 01/09/04	Taux de consommation des crédits
33.94 Action sociale interministérielle	117.301.238	-	117.301.238	70.107.280	59,77 %
Article 20 Dépenses déconcentrées	1.824.490	-	1.824.490	1.694.895
Article 30 Prestations interministérielles	113.647.360	-	113.647.360	66.582.997
Article 60 Participation au FFAPA	1.829.388	-	1.829.388	1.829.388
34.94 Formation, perfectionnement personnels	8.347.563	1.935.290	10.282.853	5.424.556	52,75 %
Article 10 Formation, perfectionnement personnels	228.674	41.029	269.703	49.258
Article 30 Opé. interministérielles non déconcentrées	208.982	91.320	300.302	29.923
Article 40 Opé. interministérielles déconcentrées	2.379.907	1.780.379	4.160.286	1.903.902
Article 50 Insertion handicapés	5.530.000	22.262	5.552.562	3.441.474
36.10 Etablissements publics	65.455.604	-	65.455.604	49.478.563	75,59 %
Article 11 ENA	32.006.777	-	32.006.777	24.005.082
Article 13 IRA de Lille	7.781.352	-	7.781.352	5.913.386
Article 14 IRA de Lyon	6.620.993	-	6.620.993	5.043.116
Article 15 IRA de Nantes	6.115.598	-	6.115.598	4.664.072
Article 16 IRA de Metz	6.136.928	-	6.136.928	4.680.068
Article 17 IRA de Bastia	6.793.956	-	6.793.956	5.172.839
37.04 Etudes et communication sur la gestion publique	2.357.572	1.145.905	3.503.477	1.217.229	34,74 %
Article 10 DGAFP	2.157.572	1.145.905	3.303.477	1.168.026
Article 20 DMGPSE	100.000	-	100.000	49.203
Article 30 DUSA	100.000	-	100.000	-
37.08 Fonds pour la réforme de l'Etat	20.561.429	1.906.884	22.468.313	6.730.902	29,96 %
Article 10 Opérations à caractère national	6.000.000	-	6.000.000	-
Article 20 Opérations à caractère territorial	12.000.000	1.906.884	13.906.884	6.730.902
Article 30 Informatique-Télécom, actions de modernisation	2.561.429	-	2.561.429	-
43.02 Subv. étab. de formation, GIP et organisations syndicales	3.988.025	-	3.988.025	2.466.083	61,84 %
Article 10 CEES Strasbourg	304.898	-	304.898	304.898
Article 20 Organisations syndicales	2.012.327	-	2.012.327	2.012.327
Article 30 GIP BIFP	45.800	-	45.800	45.800
Article 40 Fonds insertion handicapés	1.110.000	-	1.110.000	-
Article 50 Etablissements de formation	515.000	-	515.000	103.058
57.04 CP FRE-Equipements	-	30.928	30.928	-
57.06 CP Equipement - actions interministérielles	5.000.000	11.788.140	16.788.140	5.388.982	32,10 %
article 10 Action sociale interministérielle	4.000.000	4.580.954	8.580.954	4.888.982
article 20 Logements Ile de France	-	7.207.186	7.207.186	-
article 30 Fonds insertion handicapés	1.000.000	-	1.000.000	500.000
Total général	223.011.431	16.807.147	239.818.578	140.813.595	58,72 %

Sources : données du Ministère de la Fonction publique.

* ¹ Hors crédits de la direction générale de l'administration et de la fonction publique, dans la mesure où ceux-ci ne sont pas présentés dans l'agrégat 21 mais avec l'ensemble des dépenses de personnel des services du Premier ministre.

* ² Bulletin des Commissions n °7 de la semaine du 15 novembre 2004, p.1571-1582.

* ³ Bulletin des Commissions précité de la semaine du 15 novembre 2004.