II. L'APPLICATION DE DEUX GRANDES RÉFORMES CONCERNANT LA FONCTION PUBLIQUE
La réforme des retraites et l'acte II de la décentralisation ont conduit à d'importants changements pour beaucoup de fonctionnaires. Il convient d'en faire le point à l'occasion du présent avis budgétaire.
A. LA RÉFORME DES RETRAITES : L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOI DU 21 AOÛT 2003
La réforme du système de retraites des fonctionnaires, issue de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites est entrée en vigueur le 1 er janvier 2004 pour l'essentiel de ses mesures. En effet, seules quelques dispositions ne doivent être mises en oeuvre qu'à compter du 1 er janvier 2006.
Il convient de rappeler que, tout en maintenant le taux de liquidation d'un fonctionnaire ayant exercé une carrière complète, la loi du 21 août 2003 a en contrepartie allongé, de façon progressive, la durée de cotisation des fonctionnaires, passant de 150 à 160 trimestres d'ici 2009. Le nombre de trimestres nécessaires pour obtenir le pourcentage maximum de pension augmente de deux trimestres par an. A compter de 2009, la durée de cotisation sera ajustée dans le cadre d'un partage des gains d'espérance de vie et sera portée en 2012 à 164 trimestres (41 ans). Au regard des projections actuelles, l'évolution progressive de la durée de cotisation devrait aboutir à 167 trimestres en 2020. Le nombre de trimestres de cotisation est par conséquent fixé à 152 pour 2004.
Si le mécanisme de décote instauré pour la fonction publique n'est pas applicable avant le 1 er janvier 2006, en revanche celui de la surcote est entré en vigueur, mesure incitative pour les fonctionnaires à prolonger ou à reprendre leur activité professionnelle.
Afin de permettre une mise en place progressive de la réforme, la loi a prévu que l'allongement de la durée d'activité serait mis en oeuvre en fonction, d'une part, de l'âge d'ouverture des droits à la retraite pour les fonctionnaires civils et, d'autre part, soit de la durée de services effectifs nécessaire pour obtenir une pension, soit de la limite d'âge pour les militaires.
En outre, les règles de liquidation applicables sont celles de l'année où l'agent atteint l'âge d'ouverture des droits, même s'il part plus tard.
Plusieurs décrets ont été adoptés afin de rendre la loi applicable. Seul l'article 77 qui vise à favoriser la mobilité professionnelle des enseignants en leur offrant la possibilité de commencer une seconde carrière demeure inapplicable au 1 er octobre 2004 au sein du titre III relatif aux régimes de retraite de la fonction publique.
Le décret n° 2004-569 du 18 juin 2004 a notamment institué , conformément à l'article 76 de la loi précitée du 23 août 2003, un « régime additionnel de la fonction publique » afin d'améliorer le niveau de pensions des fonctionnaires en tenant compte des primes et des indemnités qui leurs sont versées.
Les ressources de ce régime émanent par conséquent d'une cotisation dont l'assiette repose sur les primes et indemnités des fonctionnaires, à hauteur de 10 % répartie à parts égales entre l'employeur et le bénéficiaire et dans la limite de 20 % du traitement indiciaire brut total perçu au cours de l'année considérée.
Les droits s'acquièrent alors sous forme de points, en fonction de l'assiette cotisée.
Conformément aux exigences de la loi, ce régime est géré par un établissement public dénommé « établissement de retraite additionnelle de la fonction publique », placé sous la tutelle conjointe du ministre chargé de la fonction publique, du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la sécurité sociale. Il a pour fonction de centraliser les recettes et les dépenses du régime et d'assurer le versement des prestations aux bénéficiaires.
Obligatoire pour tous les fonctionnaires, ce régime additionnel entrera en vigueur le 1 er janvier 2005.
Enfin, l' article 73 du projet de loi de finances pour 2005 , pour la fonction publique de l'Etat, et l' article 29 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 , pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière, prévoient l'extension aux fonctionnaires de la mesure de départ anticipé à la retraite jusqu'à présent uniquement ouverte aux salariés du secteur privé par l'article 23 de la loi précitée du 21 août 2003.
Au vu des conclusions rendues par un groupe de travail réuni dès juin 2003 et la concertation conduite auprès des organisations syndicales représentatives, il est proposé que les fonctionnaires justifiant d'une durée d'assurance ou de périodes reconnues équivalentes au moins égale à 168 trimestres puissent bénéficier d'un départ anticipé :
- à compter du 1 er janvier 2005, à cinquante-neuf ans pour les fonctionnaires justifiant d'une durée d'activité ayant donné lieu à cotisations à leur charge au moins égale à 160 trimestres et ayant débuté leur activité avant l'âge de dix-sept ans ;
- à compter du 1 er juillet 2006, à cinquante-huit ans pour les fonctionnaires justifiant d'une durée d'activité ayant donné lieu à cotisations à leur charge au moins égale à 164 trimestres et ayant débuté leur activité avant l'âge de seize ans ;
- à compter du 1 er janvier 2008, à cinquante-six ans pour les fonctionnaires qui justifient d'une durée d'activité ayant donné lieu à cotisations à leur charge au moins égale à 168 trimestres et ayant débuté leur activité avant l'âge de seize ans.
Selon l'exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2005, le coût budgétaire de la mesure est estimé à 70 millions d'euros en 2005 , et à 140 millions d'euros en année pleine pour la seule fonction publique de l'Etat . Elle entrera en vigueur le 1 er janvier 2005. En revanche, les dépenses supplémentaires créées par cette mesure pour la fonction publique territoriale devraient uniquement être supportées par la CNRACL dont le financement est assuré par les seules cotisations des fonctionnaires territoriaux et de leurs employeurs.
Dans le tome V du rapport de la commission des Affaires sociales sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 21 ( * ) , notre collègue Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, indique que d'après les informations qui lui ont été fournies et sur la base des travaux réalisés par l'INSEE, le nombre de bénéficiaires potentiels de la mesure devrait s'élever à 14.900 fonctionnaires en 2005, 25.700 en 2006, 31.900 en 2007 et 28.800 en 2008, les trois fonctions publiques confondues.
* 21 Rapport n° 57 - tome I de M. Alain Vasselle fait au nom de la commission des Affaires sociales sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005.