2. Quelles responsabilités pour les élus locaux ?
a) La coexistence des PPRI et des « atlas de zones inondables » : une instabilité juridique préjudiciable aux élus locaux
Votre rapporteur s'inquiète de la coexistence de deux types de zones classées au titre de la prévention du risque d'inondation et des conséquences de ces deux classements sur la responsabilité des élus.
Le 28 janvier dernier 21 ( * ) , il a interrogé le ministre de l'écologie et du développement durable à ce sujet.
Il existe en effet à l'heure actuelle deux types de classification des zones inondables :
- le premier, le « plan de prévention des risques d'inondation » (PPRI), doit être mis en place, aux termes de la loi du 2 février 1995, à l'issue d'une concertation, trop souvent symbolique, entre les services de la DDE et les collectivités locales. Cette classification interdit aux maires et aux services d'urbanisme d'accorder un permis de construire ou tout autre certificat d'urbanisme au sein de ces zones, sauf à les assortir des conditions particulières prévues à l'article R. 421-38-14 du code de l'urbanisme.
La délivrance d'un permis de construire en méconnaissance des PPRI entraîne la responsabilité pénale des élus , sur le fondement des articles 121-3 alinéa 3 et 223-1 du code pénal qui sanctionnent les manquements à une obligation de sécurité mettant en danger la sécurité d'autrui.
- un second type de zones soumis à un risque d'inondation est classifié au sein des « atlas de zones inondables », établis par les services déconcentrés de l'État Diren (directions régionales de l'environnement) dans le cadre de ses obligations en matière de prévention des risques naturels majeurs prévus par le décret du 11 octobre 1990. Ces documents portent à la connaissance des collectivités locales et du public, les informations disponibles sur les risques d'inondation, sous forme de textes et de cartes . Ils sont établis à partir des relevés des événements historiques et d'études de modélisation.
Ces documents, établis sans concertation avec les élus locaux, font parfois l'objet de modifications importantes sans qu'aucun événement nouveau ne justifie l'extension des périmètres concernés et l'aggravation de l'aléa du risque.
Votre rapporteur peut témoigner pour son département : dans le Calvados, l'atlas des zones inondables mis à jour en juin 2003, vient de connaître une nouvelle mise à jour en novembre 2004, étendant les zones inondables bien au-delà du périmètre des plus hautes eaux et remplaçant, pour de nombreux secteurs, le classement en « zone alluviale à risque mal identifié » par celui de « zone inondable ».
Les atlas de zones inondables recouvrent donc des zones très larges dans lesquelles les risques d'inondation ne sont souvent pas avérés, voire tout à fait improbables. Pourtant, il est difficile pour les maires d'en tenir compte notamment pour refuser un permis de construire, sans entraîner un fort mécontentement des pétitionnaires.
Pour votre rapporteur, cette double classification crée une instabilité dans les informations portées à la connaissance des élus locaux et du public , qui risque de décrédibiliser la politique générale en matière de prévention des risques majeurs. Surtout, il semble qu'aux termes du décret du 11 octobre 1990, les seules obligations des maires découlant de ces atlas de zones inondables consistent en une information du public sur les risques encourus, mais qu'il ne leur incombe nullement de les prendre en compte lors de la délivrance des documents d'urbanisme.
Il s'agit donc de savoir si les élus locaux, en particulier les maires, qui ne tiennent pas compte des atlas de zones inondables, notamment lors de l'élaboration des documents d'urbanisme et de la délivrance des permis de construire, engagent leur responsabilité administrative, civile, et surtout pénale, de la même manière qu'en cas de méconnaissance des plans de prévention du risque d'inondation.
Votre rapporteur ne peut se satisfaire de la réponse apportée par le ministre, en effet, si les services de la direction générale de l'eau insistent sur le caractère purement indicatif des atlas de zones inondables, le ministre a indiqué que « bien que dépourvus de valeur réglementaire et ayant vocation à être actualisés avec le temps, ils représentent au moment de leur transmission un état des connaissances sur les risques d'inondation et doivent orienter la réflexion des collectivités territoriales sur l'aménagement de leur territoire » et que, par conséquent, « ils doivent également inciter ces collectivités à apprécier les conditions de délivrance des autorisations en droit des sols au regard des impératifs de sécurité publique, en application notamment de l'article R. 112-2 du code de l'urbanisme ».
Votre rapporteur s'inquiète particulièrement de la précision apportée par le ministre s'agissant de la responsabilité pénale encourue par les élus locaux : « sur ce même plan pénal (a-t-il indiqué) et en application du même article 121-3, le juge pénal pourrait qualifier de faute caractérisée ayant exposé la vie d'autrui à un risque d'une particulière gravité qui ne pouvait être ignorée, la délivrance d'un permis de construire dans une zone identifiée comme soumise à un risque d'inondation important ».
On aboutit donc à cette situation ubuesque dans laquelle des documents indicatifs élaborés par l'État sans concertation avec les maires sont susceptibles d'engager la responsabilité pénale de ces derniers, sans qu'ils soient informés des éventuelles modifications que les services de l'Etat sont amenés à apporter !
Cette situation est d'autant plus préoccupante que, interrogé par votre rapporteur, le responsable du programme « prévention des risques naturels » du ministère a indiqué souhaiter étendre au maximum la couverture du territoire des communes par les atlas des zones inondables.
Soulignant que les directions départementales de l'équipement (DDE) bloquent purement et simplement toute construction située dans une zone figurant dans un atlas, votre rapporteur estime que, si les services de l'État n'ont pas de lecture commune, les maires ne pourront plus assumer leurs responsabilités.
b) L'élaboration des PPRI : pour le rétablissement d'une véritable concertation entre les élus et l'administration.
Votre rapporteur regrette que les mesures d'un PPRI se résument, dans la majorité des cas, à l'établissement de servitudes restrictives en matière d'usage de sol qui conduisent à des diminutions conséquentes des zones constructibles. En effet, elles ne traitent souvent « ni de protection, ni de prévention ou de sauvegarde, contrairement aux voeux du législateur ».
Il déplore surtout que l'élaboration de ces plans se fasse sans véritable concertation entre élus et administration : par exemple, des études techniques sont effectuées sur les communes par des bureaux d'études mandatés par les administrations de l'Etat, « sans que les maires en soient même informés ».
Le rétablissement effectif de la concertation entre élus et administration permettrait, selon votre rapporteur, d'améliorer les conditions de sécurité pour les personnes et les biens exposés au risque d'inondation. En cas de conflit, la décision doit revenir au juge administratif.
C'est la raison pour laquelle il se réjouit que son collègue, le sénateur Alain Dufaut, ait déposé une proposition de loi tendant à modifier les conditions d'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles relatifs aux inondations.
Cette proposition de loi recommande en particulier que les dispositions des PPRI soient établies dans le cadre d'une compétence partagée et que les collectivités ne soient plus consultées pour avis simple mais pour avis conforme.
Le projet de plan et ses annexes doivent, selon les termes de la proposition de loi, être soumis à une enquête publique qui a pour objet d'informer le public et de recueillir ses appréciations, suggestions et contre-propositions. Au cours de cette enquête, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer, qui ont reçu l'aval de leur conseil municipal, seraient entendus.
Selon l'auteur de la proposition de loi, une réunion de concertation entre le préfet et les élus doit ensuite être organisée pour débattre sur les suites à donner au rapport et aux conclusions motivées du commissaire enquêteur. Il précise : « doivent être considérés le caractère réaliste des mesures envisagées et leur proportionnalité par rapport à la gravité et l'intensité du risque ainsi que les modalités et conditions de révision du plan de prévention des risques ».
A l'issue de cette enquête et de cette réunion de concertation, le plan de prévention des risques naturels prévisibles doit être approuvé par arrêté préfectoral.
Dans le même temps, la responsabilité des décisions relatives à ces plans de prévention serait elle aussi partagée entre les élus et le préfet. Pour votre rapporteur, cette responsabilité paraît légitime, dans la mesure où les élus sont prêts à l'assumer, si cela stabilise les règles en la matière.
* 21 Question orale sans débat n° 0649S de M. Ambroise Dupont (JO du 09/03/2005 p. 1344).