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Projet de loi de finances pour 2006 : Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

 

C. LA RARÉFACTION DE LA RESSOURCE HALIEUTIQUE ET SA GESTION

La question de la ressource halieutique et de son évaluation est devenue centrale dans la politique commune de la pêche (PCP), et plus précisément dans les négociations préalables à l'adoption de mesures de gestion par les autorités compétentes, celles-ci se fondant de plus en plus scrupuleusement sur des estimations scientifiques considérées par les professionnels comme excessivement alarmistes.

1. Une baisse tendancielle de la ressource sujette à des différences d'appréciation

a) La complexité des structures et des instruments d'évaluation

L'évaluation de la situation biologique des ressources halieutiques est prise en charge par une pluralité d'organismes utilisant des instruments de mesure différents, bien que pouvant être harmonisés ou comparés.

 S'agissant des structures, un des principaux acteurs de l'évaluation des stocks dans les eaux communautaires et, plus largement, dans l'ensemble de l'Atlantique nord, est le Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM). Régulièrement sollicitée par la Commission européenne pour délivrer des diagnostics et des recommandations de gestion, cette instance scientifique internationale regroupe 19 pays membres, dont elle fédère les travaux des instituts scientifiques. Pour la France, l'essentiel des chercheurs est issu de l'Institut de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER).

Les ressources ne se trouvant pas dans cette région, mais d'importance suffisante pour être traitées à un niveau international sont, quant à elles, suivies par les comités scientifiques des organisations régionales de pêche (ORP) compétentes, telles que la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l'Atlantique (CICTA/ICCAT), la Commission générale des pêches de Méditerranée (CGPM) ou encore l'Organisation des pêches de l'Atlantique Nord-Ouest (OPANO/NAFO).

Parallèlement, certains stocks sont suivis à un niveau purement national. Il s'agit de stocks locaux en métropole, suivis principalement par l'IFREMER, ou de stocks se trouvant dans les eaux des départements et territoires d'Outre-Mer, dont le suivi est confié aux établissements publics compétents, tel que le Muséum national d'histoire naturelle, par exemple.

Enfin, les professionnels de la pêche en mer, par l'intermédiaire de leurs syndicats représentatifs, émettent régulièrement des estimations qualitatives sur les stocks.

 S'agissant à présent des instruments de mesure, les organismes internationaux susmentionnés ont chacun défini un ensemble de points de référence pour l'ensemble des stocks dont ils assurent le suivi. Ils concernent le plus souvent deux grandeurs donnant une image synthétique de la situation : le niveau de biomasse de reproducteurs et le niveau de « mortalité par pêche », qui reflète le niveau de la pression de pêche.

Chacun de ces deux points de référence est divisé en deux groupes d'indicateurs : les indicateurs « limite » et les indicateurs « de précaution ». La mortalité par pêche limite correspond à un niveau d'exploitation qui, lorsqu'il est maintenu suffisamment longtemps, conduit le stock en dessous du niveau de biomasse limite, lequel est défini comme le niveau de biomasse en-deçà duquel il existe un fort risque biologique. La mortalité par pêche de précaution et la biomasse de précaution sont définies de façon symétrique.

En résumé, les indicateurs utilisés au niveau européen aujourd'hui sont composés de cinq catégories. Les quatre premières résultent d'un couplage des deux points de référence et groupes d'indicateurs susmentionnés, gradué de la situation la plus grave à la situation la moins grave en termes de ressources. S'y ajoute une cinquième catégorie pour les stocks dont l'état est inconnu.

Parallèlement à cette classification, les autres organismes ont adopté leurs propres catégories d'indicateurs, dont le vocabulaire est différent mais qui recouvre des concepts semblables.

b) Les divergences de diagnostics entre professionnels et scientifiques

Ces dernières années, les mesures de gestion proposées par la Commission européenne, dont certaines ont été adoptées par le Conseil des ministres de la pêche de l'Union européenne, ont fait l'objet de vives critiques de la part des professionnels de la pêche, qui ont notamment mis fortement en doute leur base scientifique. Cette contestation s'est amplifiée depuis le milieu des années 90, les autorités de gestion arrêtant de fixer des taux de capture au-dessus des niveaux recommandés par les scientifiques pour suivre ces derniers de façon de plus en plus rigoureuse.

Il paraît difficile de dresser un inventaire complet et exact des différences de point de vue entre scientifiques et professionnels, leurs principes et méthodes d'évaluation divergeant largement. Alors que les avis scientifiques sont généralement quantitatifs, uniques pour chaque stock ou chaque pêcherie et font l'objet d'une publication transparente, les appréciations des professionnels revêtent en effet un aspect plus qualitatif et ne sont pas nécessairement monolithiques.

Il peut néanmoins être dressé un descriptif, non exhaustif, des divergences existant entre professionnels et scientifiques, à propos des principaux stocks controversés :

cabillaud de la Mer du Nord : les scientifiques redoutent un véritable effondrement des stocks, que les professionnels relativisent et considèrent comme inéluctable eu égard aux modifications climatiques qui conduisent à un réchauffement des eaux ;

sole de Manche Ouest : l'état du stock est jugé très critique par le CIEM, les professionnels prétendant quant à eux que l'évaluation du stock repose sur des données très incomplètes en matière de déclaration de captures ;

langoustine du Golfe de Gascogne : les professionnels contestent surtout les propositions de réduction des captures qui sont faites par le CIEM et qui sont retenues par la Commission dans ses propositions de gestion ;

espèces profondes : le CIEM porte généralement un diagnostic pessimiste sur l'ensemble de ces ressources, tout en reconnaissant de grandes lacunes dans leur connaissance, lesquelles sont mises en avant par les professionnels.

Il apparaît en réalité que, dans un certain nombre de cas, les professionnels, s'ils ne partagent pas entièrement les diagnostics plutôt pessimistes sur l'état des stocks, en admettent néanmoins les grandes lignes. Les divergences portent le plus souvent sur les mesures de gestion destinées à redresser la situation, proposées par les scientifiques dans le cadre du CIEM ou directement par la Commission européenne au titre de ses compétences. Il convient également de noter que la Commission européenne, se situant clairement dans une logique de négociation dure, ne retient des propositions du CIEM que ses éléments les plus contraignants afin d'amener le Conseil à aller dans le sens d'une politique plus conforme à ses vues.

c) Un état des lieux stock par stock globalement alarmant

Sont présentées ci-après, de façon extrêmement schématique, les situations des principales ressources intéressant la pêche française, dont l'évaluation a été opérée par le CIEM ou, à défaut, d'autres organismes à compétence régionale.

 Les stocks du Nord de l'Europe

Le lieu noir de la Mer du Nord et de l'Ouest de l'Ecosse est dans une situation satisfaisante. Au contraire, les stocks démersaux de l'Ouest de l'Ecosse (cabillaud, églefin, merlan) sont dans une situation jugée très grave. Bien que l'évaluation des stocks d'espèces profondes situés au Nord et à l'Ouest des îles britanniques8(*) soit très imparfaite, il semble que leur niveau d'exploitation soit trop élevé et ne puisse être maintenu durablement.

 Les stocks de la Manche et du Sud de la Mer du Nord

Les stocks démersaux9(*) de la Mer du Nord font l'objet d'un diagnostic global très alarmiste. Les stocks de sole et de plie de Manche Est et Ouest font l'objet d'une exploitation située au-dessus du niveau de précaution ; ils doivent donc être réduits. Les crustacés font l'objet d'une situation variable mais toutefois non alarmante.

 Les stocks de la mer Celtique et du Golfe de Gascogne

Les stocks démersaux de la mer Celtique connaissent une situation contrastée appelant néanmoins une diminution globale de la pression de pêche, tout comme les stocks de merlu, baudroie et sardine. La situation de la sole et de l'anchois du Golfe de Gascogne est préoccupante.

 Les stocks méditerranéens

Le merlu du Golfe du Lion subit une surexploitation de croissance et devra faire l'objet de plans de gestion. L'anchois et la sardine connaissent en revanche une situation satisfaisante.

 L'anguille

Le stock est actuellement en-dehors des limites biologiques de précaution, rendant nécessaire la mise en place d'un plan de reconstitution européen.

 Les stocks de thon et autres grands migrateurs

Bien que sa situation soit imparfaitement connue, le thon rouge fait l'objet d'un niveau de capture qui n'est probablement pas soutenable. Bien qu'également mal connue, la situation du thon blanc (ou germon) se trouve vraisemblablement au voisinage du rendement maximum soutenable. Deux des trois espèces de thon tropical de l'océan Atlantique10(*) sont respectivement au voisinage et au-dessus du rendement maximum soutenable, tandis que les trois espèces de thon tropical de l'océan Indien lui sont supérieures ou seraient d'ores et déjà surexploitées.

 La légine australe

Le déclin de ses stocks a conduit les autorités compétentes à recommander une diminution des prises.

2. La nécessité de réponses adaptées en termes d'analyse, de gestion et de contrôle

a) L'amélioration des dispositifs d'évaluation

L'étude de la biomasse est un exercice difficile exigeant des moyens techniques, matériels et humains extrêmement lourds, s'agissant du suivi de plus de 150 stocks identifiés. Or, ces moyens sont aujourd'hui insuffisants pour avoir une connaissance large et détaillée des stocks, migrations et interactions entre espèces. Face à ces incertitudes, les scientifiques font appel à un principe de précaution que les professionnels récusent au nom de leur connaissance pratique du milieu.

Il conviendrait donc de mettre en place des structures d'évaluation à la fois indépendantes et crédibles. C'est déjà le cas dans le cadre de démarches ciblées, tel que le programme de promotion pour l'environnement pour une gestion durable des activités économiques et des ressources naturelles. Il faudrait aujourd'hui généraliser ces solutions.

Il serait également souhaitable de mieux associer scientifiques et professionnels aux travaux d'expertise, que ce soit dans la contribution aux données comme dans leur analyse. Le Conseil économique et social (CES), dans son rapport de 2005 sur la pêche11(*), juge d'ailleurs « indispensable d'associer les professionnels à un tel processus, la co-décision entraînant un comportement vertueux ».

Une meilleure quantification de l'ampleur des autres prélèvements effectués sur les milieux marins est également préconisée par le CES, qu'il s'agisse des prédations animales (cormorans, hérons, dauphins ...), du braconnage ou de l'influence néfaste de la pollution littorale sur la reproduction de certaines espèces.

Il serait aussi intéressant d'étudier les conséquences du réchauffement des mers sur la ressource halieutique. Les observateurs de l'environnement marin ont en effet observé depuis une vingtaine d'années une élévation de la température des eaux pouvant atteindre 1 à 2 degrés. Ce réchauffement modifie le volume, la répartition et la disponibilité des ressources accessibles à l'exploitation. Ainsi, certaines espèces à affinités plus chaudes (bar, rouget barbet ...) seront favorisées dans leur développement tandis que d'autres, à biotope plus boréal (morue, merlan ...), risqueront d'être perturbés dans leur reproduction.

b) L'adaptation de la flotte et de la gestion des stocks en vue d'un développement durable

Si l'évaluation des stocks halieutiques n'est pas consensuelle, la tendance à la réduction de leurs volumes, sous l'effet d'une pêche industrielle intensive, est un constat partagé par les différents acteurs. Il s'agit donc d'adapter en conséquence la politique de la pêche au niveau communautaire.

Cette adaptation passe d'abord par une réduction des moyens de capture. Concrètement, il s'agit de réduire la flotte de pêche européenne. C'est ce vers quoi tend la dernière réforme de la PCP, mise en application au 1er janvier 2003 : se donnant pour objectif de préserver la ressource pour favoriser une pêche durable, celle-ci a en effet engagé une politique structurelle afin de mettre en adéquation la capacité de la flotte de pêche des Etats membres et les capacités de capture. Cette politique s'est avérée efficace puisque selon les derniers chiffres publiés par l'institut Eurostat, le 4 novembre, le nombre de bateaux de pêche a diminué depuis 2000 de 10,3 % dans l'Union européenne et le tonnage général de 6,9 %.

Cette adaptation passe également par une révision des droits à produire, qu'il s'agisse des quotas ou des totaux admissibles de capture. Leur détermination est faite annuellement, en décembre, par le Conseil des ministres européen de la pêche, qui répartit les différents seuils entre les Etats membres, lesquels les répartissent à leur tour entre les organisations de producteurs reconnues au niveau communautaire, qui se chargent de les faire respecter par leurs adhérents.

C'est cette année, le 19 décembre, que se réunira le Conseil « pêche » décidant pour l'année 2006 des quotas et TAC, sur la base des propositions déposées quelques jours auparavant par la Commission européenne. Or, celle-ci a d'ores et déjà annoncé qu'elle suivrait les orientations du dernier rapport du CIEM sur l'état des ressources halieutiques, publié le 21 octobre, qui dénonce l'appauvrissement permanent des stocks de la plupart des espèces de poissons, préconise une réduction substantielle de la pêche en eau profonde jusqu'à ce qu'ils soient redevenus viables et prône une refonte radicale de la pêche hauturière.

Les décisions qui seront prises lors de ce prochain Conseil « pêche » devraient à cet égard s'inscrire dans la continuité du précédent, qui s'est tenu le 24 octobre dernier à Luxembourg, lors duquel les ministres de la pêche de l'Union européenne ont approuvé à l'unanimité un plan de reconstitution des stocks concernant deux espèces12(*).

c) Le renforcement de la mise en oeuvre des contrôles

Les missions de contrôle des pêches ont acquis une place centrale au sein de la PCP, la réglementation communautaire imposant aux Etats membres d'embarquer des observateurs à bord des navires exploitant des stocks faisant l'objet de mesures techniques spécifiques. Elaborée et suivie par la mission du contrôle des pêches de la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture du ministère en charge de l'agriculture, elle est appliquée par ses différents services déconcentrés. La France attache une importance particulière à son efficacité : lors de la réforme de la PCP, elle avait stigmatisé l'insuffisante fermeté dans l'application et le contrôle des règlementations communautaires comme cause de la raréfaction des ressources halieutiques.

Le projet de budget pour 2006 traduit cette priorité donnée au contrôle des pêches. Après avoir déjà été très fortement revalorisée par les deux dernières lois de finances, qui l'ont augmenté de plus de 150 %, la ligne budgétaire consacrée à ce contrôle est quasiment triplée pour 2006, passant de 500.000 à 1.450.000 euros. L'annexe au projet de loi de finances consacrée aux crédits affectés à l'agriculture justifie d'ailleurs cette revalorisation substantielle par « l'attention particulière que souhaite porter le Gouvernement à la préservation des ressources ».

La mise en oeuvre de ces contrôles n'est pas toujours bien vécue par la profession, dont les membres ont l'impression qu'elle est excessivement tatillonne par rapport aux autres pays, ce qui induit une certaine déresponsabilisation des comportements. Or, ces contrôles devraient être perçus par les producteurs comme un moyen d'assurer la pérennité de leur activité, en réprimant les pratiques illégales contribuant à mettre en péril l'équilibre de certaines ressources halieutiques.

La mise en place de contrôles communautaires, suggérée par le CES dans son rapport précité, serait une piste intéressante à explorer. Comme le précise le Conseil, un tel contrôle serait parfaitement à même de donner une image d'équité. Il préconise à défaut que les contrôles s'effectuent dans l'ensemble des pêcheries sur des bases identiques, avec des fiches de contrôle et selon des règles strictes élaborées à l'échelle européenne. Il prône aussi une meilleure supervision par les inspecteurs communautaires des contrôles faits par les Etats membres. Par ailleurs, le Conseil propose que des contrôles à terre rigoureux soient généralisés et préférés aux contrôles en mer, ajoutant que ces derniers, lorsqu'ils s'avèrent nécessaires, gagneraient à être effectués par plusieurs contrôleurs de nationalité différente.

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Réunie le mardi 29 novembre 2005, la commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2006, M. Gérard César, rapporteur pour avis, ayant appelé à voter en ce sens et MM. Jean-Marc Pastor et Gérard Delfau, rapporteurs pour avis, à voter en sens inverse, les groupes socialiste et communiste votant contre.

* 8 Grenadier, empereur, lingue bleue, sabre noir et requins profonds.

* 9 Cabillaud, églefin, merlan, plie et sole.

* 10 Albacore, patudo (ou thon obèse) et listao.

* 11 La pêche, acteur de la vie du littoral métropolitain : l'heure des choix, rapport présenté par M. Gérard d'Aboville au nom de la section de l'agriculture et de l'alimentation du Conseil économique et social, séance des 25 et 26 octobre 2005.

* 12 Merlu du Sud et homard norvégien dans les zones maritimes situées au large des côtes portugaises et espagnoles.