Projet de loi de finances pour 2006 : Développement et régulation économiques

N° 101

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 novembre 2005

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2006 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME II

DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES

Par MM. Pierre HÉRISSON, Gérard CORNU
et Roland COURTEAU

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mmes Sandrine Hurel, Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 2540 , 2568 à 2573 et T.A. 499

Sénat : 98 et 99 (annexe n° 9 ) (2005-2006)

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La mission ministérielle « Développement et régulation économiques » (DRE) regroupe en un ensemble qui se veut pertinent et cohérent les crédits budgétaires destinés à soutenir les entreprises dans leur création et leur développement, en France comme à l'international, et à favoriser le bon fonctionnement et la régulation des marchés sur lesquels elles interviennent, soit comme client, soit comme fournisseur.

Dotée, après les modifications apportées par l'Assemblée nationale, de près de 4 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de presque autant en crédits de paiement (CP) pour 2006, cette mission regroupe quatre programmes , selon le tableau suivant :

Numéro et intitulé du programme		AE	CP	Plafond d'emplois
134	Développement des entreprises	1.174,1 M€	1.165,0 M€	3.967 ETPT
127	Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel	271,2 M€	260,1 M€	2.443 ETPT
199	Régulation et sécurisation des échanges de biens et services	1.871,3 M€	1.857,9 M€	22.784 ETPT
174	Passifs financiers miniers	675,1 M€	672,1 M€
Totaux		3.991,7 M€	3.955,1 M€	29.194 ETPT

ETPT : équivalent temps plein travaillé, correspondant aux effectifs physiques pondérés par la quotité de travail des agents

Si l'on compare ces dotations avec celles ouvertes par la loi de finances initiale pour 2005, on relève une différence positive de 495 M€ en AE et de 431,5 M€ en CP. Toutefois, pour 411 M€ , soit plus de, respectivement, 83 % et 95 % de ces sommes , cette différence résulte de la budgétisation du compte de tiers « Redevances versées par les débitants de tabac » prévue par l'article 20 du projet de loi de finances - les dépenses concernées consistant en des transferts aux entreprises et aux ménages assurés par le programme n° 199 à hauteur de 374,1 M€ - et de la dotation en capital des Mines de potasse d'Alsace , pour 36,7 M€, transférée du compte d'affectation spéciale n° 902-24 au budget général .

A périmètre constant, les sommes demandées au titre de cette mission augmentent donc seulement de 2,4 % en AE et de 0,6 % en CP, conformément aux objectifs de maîtrise de la dépense publique poursuivis par le Gouvernement.

La présente mission budgétaire regroupe des crédits qui, jusqu'ici, étaient présentés et commentés par les six rapports pour avis suivants de votre commission des affaires économiques :

- industrie (tome V) ;

- énergie (tome VI) ;

- PME, commerce et artisanat (tome VIII) ;

- consommation et concurrence (tome IX) ;

- commerce extérieur (tome X) ;

- technologies de l'information et poste (tome XXI).

Le fléchage de ces crédits figure dans le tableau ci-contre.

On ajoutera, pour compléter et préciser cette comparaison, qu'à l'inverse, certaines des lignes budgétaires qu'analysaient ces six fascicules se trouvent aujourd'hui dans d' autres missions budgétaires . Il en est ainsi :

- des crédits de l' industrie , pour ce qui concerne le financement tant de la garantie des prêts (action « Financement des entreprises industrielles » du programme « Appels en garantie de l'Etat » de la mission « Engagements financiers de l'Etat » ) que de la recherche (programme « Recherche industrielle » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ) ;

- des crédits de l' énergie qui, s'agissant de la recherche, se trouvent dans le programme « Recherche dans le domaine de l'énergie » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » , tandis que la subvention d'équilibre accordée à la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines figure dans le programme « Régime social des mines » de la mission « Régimes sociaux de retraite » ;

- des crédits des PME, du commerce et de l'artisanat mobilisés pour garantir des prêts aux PME (action « Développement de l'économie française » du programme « Appels en garantie de l'Etat » ) ;

- des crédits du commerce extérieur , les plus éclatés, dont une partie alimente l'action « Aide économique et financière bilatérale » du programme « Aide économique et financière au développement » de la mission « Aide publique au développement » , une autre l'action « Construction économique de l'Europe et gouvernance économique » du programme « Stratégie économique et financière » de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » , tandis que, désormais, les sommes mobilisées pour garantir des prêts figurent dans l'action « Développement international de l'économie française » du programme « Appels en garantie de l'Etat » et celles directement appelées à financer des prêts à des Etats étrangers dans l'action « Prêts destinés à faciliter l'achat de biens d'équipement, petits équipements, produits semi-finis et matières premières d'origine française » du programme « Prêts à des Etats étrangers » de la mission du même intitulé.

Ainsi, seuls les crédits des deux fascicules Consommation et concurrence et Technologies de l'information et poste ont été intégralement repris dans le cadre de la mission DRE.

Mission « Développement et régulation économiques » - Crédits pour 2006 inscrits au PJLF initial					Avis budgétaires 2005
Mission	Programme	Action	CP 2006	dont titre 2	Tome et intitulé
DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ECONOMIQUES			3.963.389.238 €	1.661.248.134 €
	134. Développement des entreprises		1.169.454.029 €	262.410.180 €
		01. Politique de l'énergie et des matières premières	76.485.121 €	16.257.971 €	VI	Energie
		02. Développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales	291.292.879 €	14.136.879 €	VII	PME - Commerce et artisanat
		03. Environnement et compétitivité des entreprises industrielles	148.622.327 €	28.529.362 €	V	Industrie
		04. Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information	214.155.623 €		XXI	Technologies de l'information et poste
		05. Offre de formation aux entreprises	161.543.714 €	70.163.078 €	V	Industrie
		06. Accompagnement des mutations industrielles	34.440.000 €		V	Industrie
		07. Développement international de l'économie française	242.914.365 €	133.322.890 €	X	Commerce extérieur
	127. Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel		260.648.146 €	149.485.496 €
		01. Prévention des nuisances et des risques industriels			V	Industrie
		02. Contrôle technique de sécurité et de métrologie	51.709.835 €	48.619.835 €	V	Industrie
		03. Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection	34.166.586 €	30.061.586 €	VI	Energie
		04. Développement industriel	93.038.456 €	29.800.806 €
		05. Soutien au réseau des DRIRE	81.733.269 €	41.003.269 €	V	Industrie
	199. Régulation et sécurisation des échanges de biens et services		1.861.168.610 €	1.249.352.458 €
		01. Régulation concurrentielle des marchés	55.088.527 €	55.088.527 €	IX	Consommation et concurrence
		02. Protection économique du consommateur	106.202.566 €	94.002.566 €	IX	Consommation et concurrence
		03. Maîtrise et régulation des flux de marchandises	750.345.197 €	339.988.962 €	IX	Consommation et concurrence
		04. Protection de l'espace national et européen	525.381.266 €	448.069.490 €	IX	Consommation et concurrence
		05. Sécurité du consommateur	39.019.069 €	38.769.069 €	IX	Consommation et concurrence
		06. Mise en oeuvre indépendante du droit de la concurrence (Conseil de la concurrence)	11.430.205 €	8.889.178 €	IX	Consommation et concurrence
		07. Régulation et contrôle des marchés de l'énergie (CRE)	17.659.819 €	10.269.819 €	VI	Energie
		08. Régulation des télécommunications (ART)	21.114.306 €	13.420.852 €	XXI	Technologies de l'information et poste
		09. Soutien	334.927.655 €	240.853.995 €	IX	Consommation et concurrence
	174. Passifs financiers miniers		672.118.453 €		VI	Energie
		01. Gestion de l'après-mines	74.444.453 €
		02. Indemnisation liée aux sinistres de l'après-mines	500.000 €
		03. Travaux de sécurité dans les mines et expropriations sur les sites miniers	11.000.000 €
		04. Prestations à certains retraités des mines	586.174.000 €

Ce bouleversement des conditions d'examen annuel du budget de la Nation a été préparé de longue date , grâce à un travail considérable des administrations de l'Etat et une implication et une collaboration exemplaires des deux assemblées du Parlement . Cependant, cette première année de mise en oeuvre effective de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) appelle, s'agissant de la présente mission, un certain nombre de remarques destinées à favoriser l'analyse que peut en faire votre commission . En effet, vos rapporteurs pour avis ont été confrontés à diverses difficultés qui, leur semble-t-il, imposent dès l'an prochain quelques corrections quant à l'information dont ils disposent et à la nature des crédits qu'ils examinent . Cet exercice méthodologique constituera, compte tenu de son importance de principe, la première partie du présent rapport pour avis, qui sera présentée par Gérard Cornu .

Ses deuxième et troisième parties seront consacrées à l'examen approfondi, au regard de leur actualité, de deux des politiques publiques relevant de la mission DRE : les incitations en matière d'économies d'énergie , analysées par Roland Courteau , et le développement des télécommunications et de la présence postale sur tout le territoire , abordé par Pierre Hérisson .

Quant à la quatrième et dernière partie, elle présentera les six articles de la seconde partie du projet de loi de finances rattachés à la mission .

I. RÉSOUDRE DIVERSES DIFFICULTÉS MÉTHODOLOGIQUES

Toute innovation structurelle se heurte inévitablement, dans les premiers temps de son application, à des problèmes nécessitant des ajustements. Aussi n'est-il pas surprenant qu'une réforme aussi profonde que l'édification d'une nouvelle architecture budgétaire et la création d'une nouvelle procédure d'examen du projet de loi de finances s'accompagne de divers « frottements ». Certains, bien que surprenants, sont peut-être liés à la surcharge conjoncturelle de travail induite par le bouleversement en cours ; d'autres, à l'évidence, résultent de choix structurels qui, s'ils répondent certainement à une logique, suscitent néanmoins des interrogations qu'il convient de ne pas négliger. Recenser l'ensemble de ces dysfonctionnements n'a pas pour objet de jeter l'opprobre mais bien plutôt de souligner ce qui doit pouvoir être amélioré à l'avenir ou, à tout le moins, être mis en débat .

A. L'INFORMATION DU PARLEMENT DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE

L'examen du projet de loi de finances par le Parlement n'est possible que si celui-ci dispose, dans des délais raisonnables , d' informations fiables et complètes lui permettant de réaliser une analyse critique des objectifs politiques poursuivis par le Gouvernement et des moyens qu'il demande à la représentation nationale pour les atteindre .

C'est dans cette perspective que l'article 49 de la LOLF prévoit que sont établis et adressés aux ministres, avant le 10 juillet de l'année, des questionnaires budgétaires dont les réponses doivent, aux termes du même article, être retournées avant la date limite du 10 octobre . Par ailleurs, le 5° de l'article 51 de la LOLF organise l'information du Parlement sous forme d'annexes explicatives développant le montant des crédits présentés par mission, accompagnées du projet annuel de performance (le PAP) de chaque programme de ladite mission.

Il est donc essentiel, pour les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis des commissions parlementaires, que les réponses aux questionnaires comme le contenu des annexes soient précis , justes et exhaustifs . Or, force est de constater que le premier exercice n'est pas totalement satisfaisant au regard de ces exigences .

1. Le questionnaire budgétaire

Trois types d'amélioration doivent, dès l'an prochain , être apportés aux réponses des ministères au questionnaire budgétaire parlementaire , quant à leur date d'envoi , à leur notification et à leur contenu .

a) Il est essentiel de respecter le délai de réponse fixé par la LOLF

Le questionnaire de la commission des affaires économiques comportait 138 questions . On relèvera à cet égard, pour mémoire, qu'il se substituait , sous forme d'un document unique , à six questionnaires différents dont la somme des questions, l'an dernier, atteignait le nombre de 523 (1 ( * )). La réduction est donc significative, le total des questions à traiter par les services ministériels en 2005 représentant tout juste le quart de celui observé en 2004.

Nonobstant, et comme en témoigne le tableau ci-dessous, seulement 38 réponses ont été adressées par pli au Président de la commission (27,5 %), et 56 par voie électronique au secrétariat de la commission (40,6%), avant la date limite du 10 octobre 2005 . Bien plus : au 30 novembre, 5 questions restent sans aucune réponse, ni écrite, ni électronique .

Tableau de réception quotidienne des réponses, à l'exclusion des doublons

Date de l'envoi	Par pli	Cumul	Par courriel	Cumul
15 septembre			1	0,7 %
19 septembre			2	2,1 %
23 septembre			1	2,9 %
26 septembre	1	0,7 %
28 septembre			3	5,1 %
30 septembre	15	11,6 %	11	13,0 %
4 octobre	2	13,0 %	19	26,8 %
6 octobre	10	20,3 %	9	33,3 %
7 octobre	10	27,5 %	10	40,6 %
Total cumulé au 10 octobre	38	27,5 %	56	40,6 %
11 octobre			3	42,8 %
12 octobre	3	29,7 %	1	43,5 %
13 octobre			2	44,9 %
17 octobre	2	31,2 %	2	46,4 %
19 octobre			16	58,0 %
21 octobre	2	32,6 %	2	59,4 %
28 octobre	46	65,9 %	6	63,8 %
31 octobre			25	81,9 %
3 novembre			15	92,8 %
Total cumulé au 10 novembre	91	65,9 %	128	92,8 %

b) Il faut rationaliser la notification des réponses

A ce problème du retard s'ajoute une certaine confusion dans le processus de notification des réponses . Tout d'abord, on ne peut manquer de s'étonner de la différence constatée entre le nombre de réponses adressées sous plis et celui des réponses envoyées par courriels, comme s'il existait un cloisonnement complet entre les deux procédures . Votre commission a en effet reçu quatre réponses écrites sans leur version électronique et, à l'inverse, vingt-six réponses exclusivement électroniques .

En outre, près d'une quinzaine de réponses ont été envoyées deux fois , parfois par des plis ou des courriels datés du même jour : en soi, ces doublons ne seraient pas si graves si le contenu des réponses était strictement identique. Mais il s'avère que, pour certaines d'entre elles, ça n'est pas le cas, les différences portant sur un ou plusieurs paragraphes (supplémentaires, ou modifiés d'une version à l'autre, ou contenant des indications statistiques présentées différemment), voire sur l'intégralité de la réponse , traitée de deux manières totalement dissemblables (2 ( * )).

« Abondance de biens ne nuit pas » pourrait-on dire si ces dysfonctionnements ne traduisaient pas une faiblesse organisationnelle qu'il conviendra de faire disparaître dès l'an prochain. Au regard du nombre de services ministériels concernés par la mission, il est évidemment essentiel qu'il y ait, placé sous l'égide du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, un centre de « routage » des questions du questionnaire entre les directions intéressées . En revanche, on peut s'interroger sur la pertinence de faire passer, au retour, la plupart des réponses par le même canal , dans la mesure où cette procédure :

- d'une part, ne garantit pas la tenue efficace d'un tableau de bord fiable qui permette d'éviter les doublons ;

- d'autre part, allonge forcément les délais d'envoi des réponses au Parlement , délais qui, manifestement, ont du mal à être respectés sans qu'il soit besoin d'en rajouter.

Vos rapporteurs pour avis estiment qu'il conviendrait donc que, dans les semaines qui suivent la réception du questionnaire par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, son cabinet adresse à la commission des affaires économiques le tableau de répartition des questions aux différents ministères intéressés avec, pour chacun d'entre eux, les coordonnées des personnes chargées de vérifier que l' intégralité des questions affectées a été traitée dans le délai fixé par la LOLF . A charge alors pour les services de la commission des affaires économiques du Sénat, de traiter directement avec les correspondants ainsi désignés pour régler les éventuelles difficultés.

c) Il convient d'homogénéiser « par le haut » la qualité des réponses

Cette organisation permettrait sans doute aussi de traiter plus efficacement le dernier des problèmes rencontrés dans la gestion des réponses au questionnaire, et qui n'est évidemment pas le moindre : la très inégale qualité des réponses apportées aux questions du Parlement.

Certaines réponses sont remarquables de précision , d'exhaustivité et de clarté , témoignant d'un souci d'information qui fait honneur à leurs auteurs . Vos rapporteurs pour avis ont plaisir à citer ainsi, à titre d'exemples, la présentation de la politique de l'énergie depuis 2002, la note de synthèse sur la gestion des déchets radioactifs ou encore les réponses apportées sur les questions relatives à la lutte contre la contrefaçon. D'autres, à l'inverse, sont incomplètes, ou confuses, ou encore lapidaires , quant elles ne sont pas tout simplement de mauvaises adaptations de réponses manifestement apportées à des questions différentes.

Pour cette première année de mise en place de la LOLF, s'il ne revient pas à vos rapporteurs pour avis de stigmatiser l'une ou l'autre des réponses qu'ils ont reçues, il leur faut cependant dénoncer avec fermeté les absences de réponse effective à certaines questions , dont le mépris qu'elles témoignent pour le Parlement est proprement inacceptable.

A titre d'exemple, plusieurs questions avaient été posées, pour l'analyse du programme 127 « Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel » , sur les installations classées , leur nombre, leur localisation, leurs caractéristiques et le bilan de leurs inspections. Ainsi qu'il est au demeurant précisé aux pages 86 et 87 de l'annexe relative à la mission, ce programme contribue en effet « au contrôle et à la prévention des risques technologiques découlant des activités industrielles » , l'un de ses objectifs « vise à assurer un contrôle efficace des équipements et des installations à risques » et il « permet la mise en oeuvre de l'inspection des installations classées » . Au reste, l'action 01 de ce programme est précisément intitulée Prévention des nuisances et des risques industriels et deux de ses sept objectifs y renvoient directement :

- l'objectif n° 1 (du point de vue du citoyen et de l'usager) : prévenir et limiter les risques d'accidents dus aux matériels et installations réglementés, avec comme indicateur de performance le nombre d'accidents dus aux produits, équipements et installations soumis aux contrôles sur une période donnée ;

- l'objectif n° 2 (du point de vue du contribuable) : maintenir ou réduire le coût de l'inspection des installations classées dans le respect des objectifs fixés par le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » de la mission « Ecologie et développement durable », avec comme indicateur le coût unitaire de fonctionnement d'une inspection de l'action « Prévention des nuisances et des risques industriels » .

Chacun conviendra que cet ensemble convergent ne rendait pas illégitime l'intérêt de vos rapporteurs pour avis sur les installations classées . Pourtant, les trois réponses ministérielles qu'ils ont reçues se limitent à indiquer que « l'inspection des installations classées relevant de la compétence du ministère de l'écologie et du développement durable (...), les informations sur cette activité pourront être fournies par le MEDD » .

Cette formulation lapidaire appelle trois remarques :

- d'une part, au plan de la cohérence et de la rigueur professionnelles , il est incompréhensible , au regard de tout ce qui figure dans le « bleu » et qui a été rappelé ci-dessus, que le MINEFI ne soit pas en mesure , alors qu'il assure la tutelle des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) au travers de la direction de l'action régionale de la qualité et de la sécurité industrielles (DARQSI), d'apporter des réponses à des questions aussi directement liées à l'activité quotidienne des DRIRE ;

- d'autre part, il ne peut être un seul instant admis que les rapporteurs pour avis de la mission puissent se voir opposer une fin de non recevoir aussi cavalière : si, aussi surprenant que cela paraisse, le MINEFI n'est pas techniquement en mesure de fournir des informations relatives à un programme dont il est responsable, il lui revient de les obtenir auprès du MEDD afin de l'adresser aux parlementaires qui sont ses correspondants , et non de se débarrasser de ceux-ci en les renvoyant vers un autre interlocuteur ;

- enfin, en tout état de cause, deux de ces réponses ont été envoyées le 30 septembre et la troisième le 28 octobre : il a donc fallu entre trois et quatre mois aux services concernés pour écrire ces quatre lignes, que vos rapporteurs ont ainsi reçues à un moment où ils ne leur était en tout état de cause plus possible de se tourner vers le MEDD pour satisfaire leur curiosité !

Mais par delà ce cas d'espèce, dont l'éventuel renouvellement ne saurait être accepté , la grande hétérogénéité de la qualité des réponses budgétaires n'est pas nouvelle et ne tient certainement pas à la mise en oeuvre de la LOLF.

Toutefois, il paraît essentiel de saisir l'occasion qu'offre celle-ci pour restaurer un niveau qualitatif moyen qui soit satisfaisant , objectif qui devrait pouvoir être d'autant plus aisément atteint que, comme cela a déjà été relevé, le questionnaire a connu une très notable réduction de son volume global par rapport aux années passées .

Il serait donc rationnel d'espérer que le temps supplémentaire que dégage mathématiquement cette diminution permette d' apporter à toutes les réponses le soin et la qualité que plusieurs connaissent déjà . Nul doute qu'un fléchage plus détaillé des services à l'origine de ces réponses faciliterait cette perspective , outre qu'elle permettrait d'obtenir plus aisément des précisions ou des compléments en cas de nécessité.

* (1) Ainsi décomposé : 52 questions pour le tome Industrie, 66 pour le tome Energie, 85 pour le tome PME, commerce et artisanat, 65 pour le tome Consommation et concurrence, 114 pour le tome Commerce extérieur et enfin, 141 pour le tome Technologies de l'information et poste.

* (2) Par exemple, l'une des réponses à la question portant sur le bilan des mesures visant à encourager les PME à exporter ou à s'implanter à l'étranger est détaillée sur quatre pages, tandis que l'autre n'en fait que deux.