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Projet de loi de finances pour 2006 : Outre-mer

 

II. RECONNAÎTRE LE LOGEMENT OUTRE-MER COMME UNE PRIORITÉ

Dans la nouvelle nomenclature budgétaire issue de la LOLF, les crédits affectés au secteur du logement font l'objet d'une action spécifique au sein du programme « Conditions de vie outre-mer ».

Le projet de loi de finances pour 2006 fixe à 270 millions d'euros le montant des autorisations d'engagement et à 173 millions d'euros le montant des crédits de paiement pour cette action.

Cette dotation est stable par rapport à celle du chapitre « logement » qui préfigurait, à titre expérimental, dans la loi de finances pour 2005, la présente action « Logement » y étant ventilée sur trois lignes :

- une ligne « logement social », dotée de 230 millions d'euros en autorisations de programme et de 150 millions d'euros en crédits de paiement et destinée à financer les prêts à la construction de logements neufs, les aides à l'accession ainsi que les soutiens à l'amélioration de l'habitat ;

- une ligne « accompagnement des politiques urbaines d'aménagement », dotée de 10 millions d'euros en autorisations de programme et de 2 millions d'euros en crédits de paiement, qui avait pour objet de financer la prime à l'aménagement des quartiers (PAQ) ;

- une ligne « résorption de l'habitat insalubre », pourvue de 30 millions d'euros en autorisations de programme et de 21 millions en crédits de paiement.

Mais au-delà de cette expérimentation, l'action « logement » s'inscrit dans la continuité de la « ligne budgétaire unique (LBU) », chapitre budgétaire alors entièrement fongible dont la gestion avait été confiée en 1996 au ministère de l'outre-mer avec l'objectif de rattraper le retard pris dans la construction de logements, d'assurer la rénovation du parc ancien et de résorber l'habitat insalubre.

EVOLUTION DES CRÉDITS EN FAVEUR DU LOGEMENT INSCRITS AU BUDGET
DU MINISTÈRE DE L'OUTRE-MER ENTRE 1997 ET 2005

 

Logement

RHI

Aides 50 pas

Total

1997

LFI
Créance1(*)

Total

175,316
84,779
260,10

   

175,316
84,779
260,10

1998

LFI
Créance

Total

152,449
78,480
230,93

14,635
10,061
24,70

 

167,08
88,541
255,62

1999

LFI
Créance

Total

152,449
82,499
234,95

14,635
12,350
26,99

 

167,08
94,85

261,93

2000

LFI
Créance

Total

148,485
77,591
226,08

14,635
22,791
37,43

4,573

4,573

167,69
100,38

268,08

2001

LFI
Créance

Total

181,414
57,729
239,14

19,818
23,676
43,49

4,473
0
4,573

205,71

81,41

287,12

2002

(année de suppression de la créance)

LFI

255,506

27,440

4,573

287,52

2003

LFI

256,52

30,000

1

287,52

2004

LFI

256,500

31,000

0

287,50

2005 (expérimentation LOLF - Fongibilité articles)

LFI

230,000

(logement social)

10,000

(ville)

30,000

(habitat insalubre)

270,00

(Source : ministère de l'outre-mer)

La nouvelle dotation prévue pour 2006 devrait, selon le ministère, assurer le maintien d'un niveau de programmation proche de celui des années précédentes et relancer la production de nouveaux logements, notamment grâce à l'accompagnement des opérateurs dans le montage des projets et au soutien de l'aménagement foncier.

La dotation proposée par la loi de finances pour l'année 2006 représente certes, en volume, la quatrième action du ministère2(*) mais, à titre personnel, votre rapporteur pour avis tend à la considérer comme insuffisante. Selon lui, elle ne devrait pas permettre de remplir l'ensemble des objectifs annoncés et de répondre à la forte demande de nos compatriotes d'outre-mer.

Qui plus est, la volonté du Gouvernement de maintenir un niveau de programmation proche de celui des années précédentes ne peut que susciter la perplexité de votre rapporteur pour avis. Il a, en effet, pu mesurer, au niveau local, les conséquences sur le secteur du logement des régulations budgétaires intervenue depuis 2002. Il regrette aussi, à titre personnel, ce qui lui apparaît comme l'absence d'une politique de long terme qui prenne en compte les besoins spécifiques des populations et réponde à la diversité des contextes caractérisant l'habitat dans les régions et les collectivités d'outre-mer.

A. LE LOGEMENT OUTRE-MER : DES DIFFICULTÉS STRUCTURELLES

Selon votre rapporteur pour avis, le secteur du logement outre-mer traverse une crise durable : la pression démographique qui s'exerce sur des territoires caractérisés -à l'exception de la Guyane- par leur exiguïté, conjuguée aux difficultés économiques que connaissent l'ensemble des économies des départements et collectivités d'outre-mer, sont des éléments particuliers qu'une politique du logement outre-mer devrait prendre en compte.

1. Une demande difficile à satisfaire

a) Une croissance démographique continue

Les départements et les collectivités d'outre-mer, à l'exception des Antilles et de Saint-Pierre-et-Miquelon, se caractérisent par une forte croissance démographique. C'est particulièrement vrai à Mayotte où l'augmentation de la population est la plus importante dans un contexte de raréfaction des terres disponibles et de sous-équipement.

CROISSANCE DÉMOGRAPHIQUE DANS LES DOM ET LES COM

 

Départements d'outre-mer

Collectivités d'outre-mer

 

Guadeloupe

Martinique

Guyane

Réunion

Nouvelle-Calédonie

Polynésie Française

Wallis-et-Futuna

Saint-Pierre-et-Miquelon

Mayotte

date du

recensement

mars 99

mars 99

mars 99

mars 99

avril 96

Novembre 02

mars 2004

mars 99

juillet 02

population recensée

422 496

381 427

157 213

706 300

196 836

245 405

15 301

6 316

160 265

densité

(hab/km²)

237

338

2

281

11

70

56

26

430

natalité

1,77 %

1,57 %

3,10 %

2,11 %

2,08 %

2,10 %

2,16 %

1,23 %

4,06 %

accroissement naturel

1,22 %

0,99 %

2,71 %

1,59 %

1,55 %

1,66 %

1,69 %

0,50 %

3,46 %

accroissement réel

0,98 %

0,66 %

3,59 %

1,86 %

2,70 %

1,90 %

0,50 %

1,00 %

5,70 %

population estimée 2004

441 295

392 515

180 186

764 661

226 707

250 971

14 684

6 668

168 466

population projetée 2030

600.000

455.0000

590.000

1.035.000

297.000

328.000

16.000

10.000

400.000

(en 2020)

(Source : Conseil économique et social, FAO, INSEE et ministère de l'outre-mer)

Un tel essor démographique reste un facteur de croissance économique à condition d'anticiper les bouleversements sociaux qu'il induit.

Or, la situation des collectivités ultramarines se caractérise par une offre insuffisante au regard de besoins croissants qu'alimente notamment la forte croissance démographique, associée à l'aspiration croissante des plus jeunes à un habitat autonome. On estime ainsi les besoins minimums en logements à 60.000 constructions par an3(*), dont la moitié relèverait du logement social aidé par l'État, afin de tenir compte de la structure des revenus des habitants.

b) Une demande dont la solvabilité demeure fragile

A cette situation démographique plus que tendue s'ajoutent les difficultés économiques, parmi lesquelles la persistance d'un chômage structurel, que connaissent l'ensemble des départements et collectivités d'outre-mer. Or, l'accession à un emploi stable garantit la solvabilité nécessaire à la location ou à l'acquisition d'un logement sur le marché immobilier des particuliers.

TAUX DE CHÔMAGE ET POPULATION BÉNÉFICIANT DU RMI
DANS LES DOM ET LES COM EN 2004

 

Départements d'outre-mer

Collectivités d'outre-mer

 

Guadeloupe

Martinique

Guyane

Réunion

Nouvelle-Calédonie

Polynésie Française

Wallis-et-Futuna

Saint-Pierre-et-Miquelon

Mayotte

population active

181 647

160 400

62 634

299 218

80 589 (1996)

171 588

3 660

3 000

44 558

taux de chômage

24,8 %

23,9 %

22,1 %

21,6 %

18,6 %

11,7 %

nd

8,8 %

29,4 %

RMI (effectifs fin 2004)

32 227

31 436

11 058

70 851

-

-

-

-

-

(Source : ministère de l'outre-mer)

L'importance du taux de chômage des populations ultramarines par rapport à celui -déjà élevé- de la métropole, devrait, selon votre rapporteur pour avis, placer le renforcement de l'habitat social au centre de la politique du logement, afin de permettre aux catégories sociales les plus fragiles de bénéficier d'un logement décent.

Rappelons que pour la réalisation de cet objectif, les collectivités territoriales sont également mobilisées, à travers notamment les conseils départementaux de l'habitat, mais ne disposent que de moyens limités pour mettre en oeuvre une politique d'envergure susceptible de diversifier l'offre de logements.

Il serait, à cet égard, toujours selon votre rapporteur pour avis, nécessaire de relancer le logement intermédiaire4(*), de réaliser d'urgence des résidences sociales, de rénover le parc privé destiné à accueillir des populations vieillissantes disposant de faibles revenus et de continuer l'effort de résorption de l'habitat spontané en se focalisant plus particulièrement sur la prospection foncière et la programmation de logements.

2. Une crise foncière aggravée par le développement de l'habitat spontané

a) Une pénurie du foncier constructible ou aménagé

Depuis dix ans se dessine une tendance à l'étalement urbain en Guadeloupe et à la Martinique. Elle se traduit par une dégradation des centres-villes, comme à Pointe-à-Pitre et à Fort-de-France, et un empiètement sur les zones agricoles traditionnellement situées en périphérie. Cette tendance a également pour conséquence l'extension des occupations illégales du domaine public maritime et des terrains communaux ou privés, malgré l'existence de documents d'urbanisme.

La pénurie de foncier constructible, dont les coûts ont augmenté de plus de 60 % en dix ans, concerne également la Réunion où les villes présentent traditionnellement une faible densité (avec onze logements à l'hectare) et où les besoins ont été estimés par l'INSEE à 4.500 hectares pour construire 9.000 nouveaux logements.

La situation de la Guyane, qui connaît avec Mayotte la plus forte pression démographique, s'avère paradoxale, en ce que la rareté des terrains constructibles, contraste avec l'étendue de son territoire. Avec le doublement prévisible de la population guyanaise à l'horizon 2020, il apparaît nécessaire de privilégier la construction de logements sociaux afin de prévenir les comportements d'occupation illégale, de sur-occupation ou encore d'extension de l'habitat spontané.

Parmi les collectivités d'outre-mer, Mayotte présente la plus forte densité de population avec plus de 400 habitants au km² sur un espace dépourvu de cadastre non structuré par un marché foncier transparent et fluide. La prévalence du droit coutumier, en matière d'occupation des sols, rend aléatoire la stricte délimitation de la propriété privée et constitue un facteur supplémentaire de développement de l'habitat spontané.

b) L'augmentation inquiétante de l'habitat insalubre

En cinq ans, de 1998 à 2003, le nombre d'habitations insalubres a augmenté de manière significative en Guadeloupe, en Guyane et à Mayotte, tandis qu'il baissait légèrement à la Réunion et à la Martinique.

EVOLUTION DU NOMBRE DE LOGEMENTS INSALUBRES
DANS LES DOM ET À MAYOTTE

 

Guadeloupe

Guyane

Martinique

Réunion

Mayotte

Total

logements insalubres en 1998 (unités)

20 000

6 000

5 500

21 400

10 041

62 941

logements insalubres en 2003 (unités)

21 000

7 800

5 000

20 600

14 277

68 677

taux de croissance 2003/1998

+5,00

+30,00

-9,10

-3,74

+42,19

+9,11

(Source : ministère de l'outre-mer)

Or, on observe depuis 2003 un fléchissement de l'effort de construction et de réhabilitation des logements insalubres. Alors que l'objectif affiché par le ministère de l'outre-mer pour l'année 2004 concernait 10.900 logements, seuls 8.044 ont été en définitive construits ou réhabilités pour l'ensemble des DOM et à Mayotte.

Depuis 2001, l'insalubrité de l'habitat continue donc de progresser, alors même que le cadre des opérations de réhabilitation de l'habitat insalubre a été simplifié5(*). Sont également renforcées les aides aux études préalables, qui permettent d'accélérer la constitution des dossiers (identification des futures études opérationnelles, préparation des arrêtés d'insalubrité ...) et de mieux programmer la budgétisation des opérations pour les différents contributeurs.

Votre rapporteur pour avis estime également que les risques de catastrophes naturelles liés au réchauffement climatique, à l'image de celle qui a récemment dévasté la Louisiane, rendent d'autant plus urgente la réhabilitation de ces logements. En effet, la situation géographique des départements et collectivités d'outre-mer les expose à des intempéries du même ordre.

* 1 Créance de proratisation du RMI : somme consacrée par l'Etat au financement du logement social dans les DOM en contrepartie du niveau plus faible du RMI dans les DOM qu'en métropole ; supprimé en 2002 à la suite de l'alignement du RMI outre-mer sur le RMI métropolitain.

* 2 Derrière les deux actions du programme « Emploi outre-mer »respectivement consacrées à l'abaissement du coût du travail et au dialogue social ainsi qu'aux mesures d'insertion et aides directes à l'emploi et l'action « collectivités territoriales » du programme « Intégration et valorisation de l'outre-mer ».

* 3 Estimation formulée par Mme Marie-Claude Tjibaou, dans son rapport sur le logement social dans l'outre-mer français, présenté au titre de la section du cadre de vie du Conseil économique et social le 8 juin 2004.

* 4 Notamment grâce au Prêt Locatif Social (PLS), déjà mis en oeuvre en métropole.

* 5 Avec, d'une part, le lancement des plans départementaux de résorption de l'habitat insalubre (RHI) qui ont permis d'évaluer au plus près les besoins, estimés en octobre 2001 à près de 46.000 logements pour les seuls départements d'outre mer et, d'autre part, avec le renforcement du rôle des préfets (circulaire interministérielle du 26 juillet 2004 relative aux modalités de financement et de déconcentration de la procédure RHI) en matière de pilotage du financement des opérations, gage d'une plus grande réactivité.