N° 102
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès-verbal de la séance du 24 novembre 2005 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2006 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME VIII
DÉFENSE - ENVIRONNEMENT ET SOUTIEN
DE LA
POLITIQUE DE DÉFENSE
Par M. Didier BOULAUD,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice - présidents ; MM. Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 2540 , 2568 à 2573 et T.A. 499
Sénat : 98 et 99 (annexe n° 8 ) (2005-2006)
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Lois de finances . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
A la suite de la nouvelle présentation des crédits de la défense consécutive à la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a souhaité consacrer un avis à deux des quatre programmes de la mission « défense » : l'environnement et la prospective de la politique de défense, d'une part, et le soutien de la politique de défense, d'autre part.
Ces deux programmes représentaient, dans le projet initial du gouvernement, plus de 4,5 milliards d'euros, soit environ 12 % des crédits de la mission. Ils concernent près de 20 000 emplois, majoritairement civils, et moins de 6 % des effectifs de la mission. Après examen par l'Assemblée nationale, ces crédits ne s'élèvent plus qu'à 3,9 milliards d'euros, essentiellement en raison d'une réduction du périmètre du programme « soutien de la politique de défense ».
Le regroupement dans ces deux programmes de toutes les actions qui ne sont pas directement liées aux forces constitue une des innovations importantes de la LOLF.
S'agissant du programme « environnement et prospective de la politique de défense », il place sous la responsabilité du directeur chargé des affaires stratégiques six actions aussi diverses que l'analyse stratégique, la prospective des systèmes de force, la recherche et l'exploitation du renseignement de sécurité, le maintien des capacités technologiques et industrielles, le soutien aux exportations et la diplomatie de défense.
Quant au programme « soutien de la politique de défense », dont la responsabilité incombe au secrétaire général pour l'administration, il comporte les crédits relevant de l'administration centrale mais est surtout caractérisé par le transfert, dans son périmètre, des crédits d'infrastructure et d'informatique de gestion des armées, l'Assemblée nationale en ayant retiré ceux de la gendarmerie pour les affecter à la mission interministérielle « sécurité ».
Votre rapporteur évoquera successivement les deux programmes, en signalant les interrogations soulevées par la nouvelle architecture budgétaire et les principales évolutions marquantes du projet de loi de finances pour 2006.
I. L'ENVIRONNEMENT ET LA PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE
Le programme « environnement et prospective de la politique de la défense » regroupe sous la responsabilité du directeur chargé des affaires stratégiques des actions très diverses ayant pour point commun de participer à la conduite de la prospective et à la compréhension de l'environnement de la politique de défense : l'analyse stratégique, la prospective des systèmes de forces, la recherche technologique, le renseignement de sécurité, le soutien aux exportations d'armement et la diplomatie de défense.
Les effectifs relevant de ce programme se montent à 9 381 emplois équivalent temps plein travaillé, soit 2,8 % des emplois de la mission « défense ». Ils se répartissent entre 4 813 emplois militaires (51,3%) et 4 568 emplois civils (48,7 %). Ces emplois se caractérisent par la forte proportion de personnels d'encadrement . Les officiers représentent 57 % des effectifs militaires (14,7 % pour l'ensemble de la mission) et les fonctionnaires de catégorie A 28,3 % des effectifs civils (10,5 % pour l'ensemble de la mission)
En termes financiers, le programme représente 1,8 milliard d'euros d'autorisations d'engagement et 1,6 milliard d'euros de crédits de paiement , soit respectivement 4,8 % des autorisations d'engagement et 4,6 % des crédits de paiement de la mission « défense ».
EVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME « ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE »
(en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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2005 |
2006 |
% |
2005 |
2006 |
% |
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Analyse stratégique Prospective syst. de forces Renseignement de sécurité Capacités technologiques Soutien aux exportations Diplomatie de défense |
20,5 19,5 533,8 579,6 10,4 300,8 |
5,8 47,6 542,4 1 066,2 14,0 118,0 |
- 71,7 + 143,3 + 1,6 + 83,9 + 34,6 - 60,8 |
20,5 24,3 519,6 729,7 10,4 313,4 |
4,6 40,6 538,9 929,0 13,8 115,8 |
- 77,7 + 67,7 + 3,7 + 27,3 + 32,1 - 63,0 |
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Total dont personnel fonctionnement investissement intervention |
1 464,7 574,9 621,2 129,6 128,9 |
1 794,0 569,6 1086,9 115,5 21,9 |
+ 22,5 - 0,9 + 72,2 - 10,9 - 83,0 |
1 618,0 574,9 786,5 114,9 141,7 |
1 643,0 569,6 924,4 123,0 21,9 |
+ 1,5 - 0,9 + 18,0 + 7,3 - 84,0 |
Les variations retracées dans le tableau ci-dessus ne sont pas significatives, étant donné les importantes modifications de périmètre intervenues sur les différentes actions d'un exercice sur l'autre.
Votre rapporteur effectuera tout d'abord quelques remarques sur le périmètre du programme et sur les questions soulevées par son fonctionnement avant d'analyser les différentes actions en mettant l'accent sur deux points principaux : la recherche de défense et le renseignement.
A. UN PROGRAMME HÉTÉROGÈNE
Bien que modeste en terme financiers, le programme « environnement et prospective de la politique de défense » comporte des actions particulièrement sensibles ou stratégiques , comme le renseignement de sécurité ou les crédits d'études-amont, qui constituent un véritable outil de politique industrielle pour le ministère de la défense.
Ces actions se distinguent du volet proprement militaire de la défense et des missions des forces armées. Elles se situent en amont ou en périphérie de la mise en oeuvre de la politique de défense et touchent à la réflexion stratégique, à la préparation de l'avenir et, à travers le renseignement, à la compréhension de l'environnement.
La définition de ce programme soulève toutefois trois séries d'interrogations .
Tout d'abord, l' hétérogénéité des actions , qui couvrent deux services de renseignement, les études-amont, la gestion des réseaux d'attachés de défense et d'armement ou encore les écoles d'ingénieurs de la DGA, limite considérablement la portée pratique du principe de la fongibilité des crédits dont peut user le responsable de programme.
Par ailleurs, le périmètre des différentes actions ne s'impose pas de manière évidente.
Ainsi, l'action « recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France » couvre deux des trois services de renseignement du ministère de la défense - la DPSD et la DGSE - mais pas la direction du renseignement militaire (DRM) qui figure quant à elle dans le programme « préparation et emploi des forces », au sein de l'action « planification des moyens et conduite des opérations ». Ce choix se fonde sur le caractère plus étroitement lié aux opérations militaires du travail de la DRM. Pour autant, les deux autres services de renseignement ne sont pas absents des différents théâtres où opèrent nos forces et les moyens techniques de recueil de renseignement peuvent faire l'objet d'une utilisation commune.
De même, le programme « environnement et prospective de la politique de défense » ne couvre qu'une partie des postes permanents à l'étranger , les personnels militaires en fonction dans les états-majors de l'OTAN ou de l'Union européenne relevant du programme « préparation et emploi des forces », au motif que leur travail touche au domaine opérationnel, ce qui n'est pas le cas des attachés de défense.
On peut également relever que les actions « analyse stratégique », prospective des systèmes de forces » et « maintien des capacités technologiques et industrielles » ne correspondent pas à l'agrégat habituellement utilisé pour mesurer l'effort de recherche et technologie . Cet agrégat comporte des crédits d'études transférés au Commissariat à l'énergie atomique qui ne figurent pas dans le programme « environnement et prospective » et la contribution au budget civil de recherche et développement (BCRD) inscrite dans la mission interministérielle « recherche ». En revanche, l'action « maintien des capacités technologiques et industrielles » inclut pour un montant important les subventions du ministère de la défense aux écoles d'ingénieurs militaires bien que le fonctionnement de ces écoles ne puisse pas être directement considéré comme participant de l'effort de recherche et de technologie.
Enfin, la dernière interrogation porte sur la gestion du programme . La responsabilité en a été confiée au directeur en charge des affaires stratégiques mais ce dernier ne dispose, pour s'en acquitter, que de moyens matériels et humains limités. Sa direction n'exerce de surcroît aucune fonction de gestion, pas même sur son propre personnel qui est mis à disposition par les armées ou autres services. A la différence de ce que l'on constate sur les trois autres programmes, le responsable de programme n'est ici doté d'aucune autorité hiérarchique sur les différents responsables de budgets opérationnels de programme 1 ( * ) ou responsables d'action qui sont tous subordonnés au chef d'état-major des armées, au délégué général pour l'armement ou directement au ministre s'agissant de la DGSE et de la DPSD. Les modalités concrètes de fonctionnement de ce programme ne sont donc pas totalement clarifiées.
Au-delà de ces interrogations, votre rapporteur voudrait toutefois signaler un élément positif dans cette nouvelle architecture. Les crédits de recherche et technologie sont beaucoup plus clairement identifiés et dissociés des crédits d'équipement. Il faut souhaiter que cette réorganisation permette de mieux protéger ces dotations et d'éviter qu'elles ne soient sacrifiées à des besoins de paiement plus immédiats.
* 1 Les crédits du programme seront répartis en cinq budgets opérationnels de programme respectivement gérés par la Délégation aux affaires stratégiques, l'Etat-major des armées, la Délégation générale pour l'armement, la DGSE et la DPSD.