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Projet de loi de finances pour 2006 : Justice et accès au droit

 

N° 104

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 novembre 2005

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2006, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME III

JUSTICE ET ACCÈS AU DROIT

Par MM. Yves DÉTRAIGNE et Simon SUTOUR,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon, MM. Hugues Portelli, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 2540, 2568 à 2573 et T.A. 499

Sénat : 98 et 99 (annexe n° 15) (2005-2006)

Lois de finances.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu le mardi 22 novembre 2005, le garde des sceaux, M. Pascal Clément, la commission des lois, réunie le mercredi 23 novembre 2005 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a procédé, sur le rapport pour avis de MM. Simon Sutour et Yves Détraigne, à l'examen des crédits alloués à la justice judiciaire et administrative ainsi qu'à l'accès au droit par le projet de loi de finances pour 2006.

S'agissant des contours de la mission « Justice », la commission a vivement regretté le rattachement de la justice administrative à une mission distincte « Conseil et contrôle de l'Etat »,  estimant que la justice administrative et la justice judiciaire étaient deux versants d'une même politique publique consistant à rendre la justice. Elle s'est en outre déclarée réservée sur la place accordée au Conseil supérieur de la magistrature au sein de la nouvelle nomenclature budgétaire, considérant que la nature particulière de cet organe -garant de l'indépendance de la justice et consacré dans la Constitution- aurait dû plaider pour son rattachement à la mission « Pouvoirs publics ». Sans préjuger du débat institutionnel sur les relations entre le siège et le parquet, la commission est convenue qu'il n'appartient pas à la nomenclature budgétaire de décider d'une modification des principes essentiels de l'organisation judiciaire qui relèvent de la loi en vertu des articles 34 et 64 de la Constitution.

Le rapporteur pour avis chargé de l'examen du programme Conseil d'Etat et autres juridictions administratives rattaché à la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », M. Simon Sutour, a noté que l'augmentation des crédits affectés à la justice administrative (+ 6,4 %) était plus sensible que l'année dernière (+ 3,5 %), expliquant que cette hausse était notamment destinée à financer la création d'un trente-huitième tribunal administratif à Nîmes.

Il a souligné qu'en 2004, la très forte pression des affaires nouvelles rendait difficile la maîtrise des délais de jugement, après avoir relevé la dégradation du délai de jugement moyen devant le Conseil d'Etat (13 mois) et l'absence d'amélioration du délai moyen de jugement enregistré devant les tribunaux administratifs (18 mois). Il a salué les efforts de l'ensemble des magistrats de toutes les juridictions administratives pour juger un nombre d'affaires croissant. Il a précisé que les cours administratives d'appel (avec un délai moyen de jugement de 21 mois contre 29 mois en 2003) bénéficiaient d'une situation plus favorable, qui risquait néanmoins d'être remise en cause par le rythme soutenu de la progression des contentieux enregistrés depuis le début de l'année 2005.

Eu égard aux engagements pris en 2002 par le gouvernement dans le cadre de la programmation quinquennale, il a regretté le rythme insuffisant des créations nettes d'emplois dans les juridictions administratives prévues dans le projet de budget pour 2006.

Compte tenu de la croissance exponentielle des requêtes formées à l'encontre des arrêtés de reconduite à la frontière des étrangers qui constituent un des principaux facteurs d'encombrement des juridictions administratives, M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a jugé urgent d'engager une réflexion sur l'opportunité de rationaliser les procédures applicables en ce domaine. Il a en outre mis l'accent sur le nécessaire recentrage des juges administratifs sur leur activité  juridictionnelle.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis des programmes justice judiciaire, accès au droit et à la justice, conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés de la mission « Justice » et des dotations consacrées au Conseil constitutionnel, à la Haute cour de justice et à la Cour de justice de la République de la mission « Pouvoirs publics » a souligné l'importance des responsabilités nouvelles -en matière d'ordonnancement secondaire des crédits déconcentrés et de passation de marchés publics- confiées conjointement aux chefs de cours d'appel à compter du 1er janvier 2006. Il a évoqué le rôle essentiel des services administratifs régionaux chargés d'assister les chefs de cours dans la mise en oeuvre de ces nouvelles missions. Il a regretté que le projet de budget ne prévoie pas d'étoffer leurs effectifs alors même que ces services devront assumer de nombreuses tâches supplémentaires.

Le rapporteur pour avis s'est félicité de l'approche pragmatique et réactive du ministère de la justice pour réguler l'évolution des frais de justice. Il lui a semblé en particulier que les magistrats dans leur grande majorité étaient sensibilisés à la nécessité de mieux maîtriser ces dépenses dont le caractère évaluatif serait supprimé à partir du 1er janvier 2006.

Le rapporteur pour avis a jugé décevant le rythme des créations d'emplois prévues par le projet de budget, notamment s'agissant des personnels des greffes (14 créations de postes), signalant qu'il serait difficile d'exécuter de manière satisfaisante la programmation quinquennale. Afin d'anticiper l'accélération du rythme des départs à la retraite prévisible à compter de 2008 - s'agissant des magistrats comme des fonctionnaires des greffes- et compte tenu des délais de formation importants (21 mois pour les magistrats, 18 mois pour les greffiers et greffiers en chef), la commission a jugé indispensable que des recrutements interviennent en plus grand nombre dès l'année prochaine et que les écoles de formation initiale (Ecole nationale de la magistrature et Ecole nationale des greffes) bénéficient d'un renforcement de leurs moyens.

Après avoir noté l'impact positif sur les délais de jugement des contrats d'objectifs signés entre les cours d'appel et le ministère de la justice, le rapporteur pour avis s'est félicité de la mise en place, à titre expérimental, des bureaux d'exécution des peines (BEX), appelant de ses voeux leur généralisation à l'ensemble des juridictions. Il a enfin considéré réaliste la prévision de dépenses au titre de l'aide juridictionnelle pour 2006 -304 millions d'euros- qui, à l'instar des frais de justice, perdaient leur caractère évaluatif.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la justice judiciaire et administrative et à l'accès au droit inscrits dans le projet de loi de finances pour 2006