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Projet de loi de finances pour 2006 : Justice- Administration pénitentiaire

 

B. UN EFFORT POUR AMÉLIORER LES CONDITIONS DE DÉTENTION

Si la population carcérale -masculine à 96 %- reste très majoritairement jeune (près de la moitié des détenus sont âgés de moins de 30 ans), elle tend cependant à vieillir : la part des détenus âgés de plus de 60 ans a doublé en 10 ans passant de 2 à 4 % (soit au 1er octobre 2005, 2.200 détenus).

 Une prise en charge médicale plus adaptée d'une population dont l'état de santé demeure préoccupant

L'accès aux soins est l'un des sept objectifs de performance que l'administration pénitentiaire s'est assignée dans le cadre de la LOLF.

Deux études publiées cette année ont permis de mieux appréhender l'état de santé des détenus.

La première, conduite en 2003 par le ministère de la santé (direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques) porte sur l'état de santé des entrants en détention. Rendue publique en mars 2005, elle dresse cinq constats :

- un état général jugé bon à l'examen clinique d'entrée pour huit nouveaux détenus sur dix ;

- les pathologies les plus fréquentes sont l'asthme, les maladies cardio-vasculaires et l'épilepsie ;

- les pathologies infectieuses régressent : ainsi la proportion de personnes incarcérées déclarant une séropositivité au VIH est de 0,6 % (contre 0,9 % en 1997), au VHB de 0,4 % (contre 1,1 % en 1997) et au VHC de 2,5 % (contre 3 % en 1997). Ce constat pourrait cependant être révisé si les informations recueillies par votre rapporteur pour avis auprès du personnel médical de l'UCSA de Paris-La Santé se trouvaient confirmées dans d'autres établissements. En effet, si au sein de cette maison d'arrêt, les infections VIH sont restées stables en 2004, les hépatites C et B ont connu, en revanche, une croissance considérable14(*) ;

- la consommation de substances psychoactives apparaît nettement plus répandue qu'au sein de la population française dans son ensemble (33 % des détenus admettent une utilisation de drogues illicites -soit une proportion proche de celle enregistrée en 1997 - et 6,8 % une utilisation par voie intraveineuse -11,8 % en 1997) ;

- un traitement en cours par médicaments psychotropes concerne 14,8 % des entrants (contre 17 % en 1997) et une prescription de prise en charge psychiatrique concerne un entrant sur dix15(*).

Par ailleurs, les ministères de la santé et de la justice ont cofinancé en 2003 une étude confiée à la société d'épidémiologie CEMKA-EVAL centrée sur la santé mentale des détenus et organisée en trois phases : la première vise la prévalence des troubles psychiatriques en milieu carcéral et concerne 23 établissements pénitentiaires représentatifs et 1.000 personnes détenues ; la deuxième prévoit une évaluation clinique de 300 personnes détenues primo-incarcérées au sein de quatre maisons d'arrêt afin de mesurer les facteurs de décompensation psychiatrique en prison (elle s'est achevée en août 2005) ; la troisième, enfin, porte sur l'évolution à long terme de l'état de santé mentale de 100 personnes détenues, à partir de leurs dossiers sélectionnés au centre national d'observation de Fresnes (elle s'est achevée en septembre 2005).

Les conclusions de la première phase de cette enquête déjà connues ont mis en exergue que 38 % des détenus souffrent de syndromes dépressifs, 30,2 % d'anxiété généralisée, 23 % de troubles psychotiques. Près de 8 % de détenus soufrent de schizophrénie (alors que la proportion dans l'ensemble de la population est évaluée à 1 %).

Ces résultats confirment qu'une attention toute particulière doit être accordée à la prise en charge psychologique ou psychiatrique des détenus.

Un effort poursuivi en faveur d'un meilleur traitement médical

Depuis la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale, le service public hospitalier assure les soins dispensés aux personnes détenues dans tous les établissements pénitentiaires. Tel était déjà le cas en matière de soins psychiatriques depuis le décret n° 86-602 du 14 mars 1986 relatif à la lutte contre les maladies mentales et à l'organisation de la sectorisation psychiatrique.

Les soins en détention sont ainsi dispensés au sein d'une unité de consultation et de soins ambulatoires (UCSA), unité fonctionnelle d'un service public hospitalier, implantée dans chaque établissement pénitentiaire. Ces soins -somatiques ou psychiatriques- sont prodigués par des équipes pluridisciplinaires de l'hôpital. Votre rapporteur pour avis a pu constater lors des visites effectuées dans les établissements pénitentiaires que les UCSA étaient très sollicitées par les détenus. Ainsi, à Paris-La Santé, près de 250 détenus se présentent en moyenne chaque jour à l'UCSA (pour une population de l'ordre de 1.350 détenus) ; à Liancourt, 80 détenus fréquentent quotidiennement cette structure (pour une population de l'ordre de 600 détenus).

En outre, un service médico-psychologique régional (SMPR) est aménagé dans 26 établissements pénitentiaires.

Par ailleurs, les hospitalisations somatiques des personnes détenues, en dehors des situations d'urgence16(*) obéissent à un schéma national d'hospitalisation et s'effectuent dans les unités interrégionales d'hospitalisation sécurisées (UHSI) implantées en centre hospitalier universitaire. Sur les huit unités prévues, trois sont désormais ouvertes à Nancy (17 lits), Lille (21 lits) et Lyon (23 lits). Les UHSI de Bordeaux (16 lits) et de Toulouse (16 lits) entreront en fonction en 2006 et celles de Marseille (45 lits) et de Rennes (19 lits) en 2007. En 2008, 25 lits seront ouverts au sein du groupe hospitalier Pitié-Salpêtrière à Paris17(*). Au total, les UHSI comporteront ainsi 182 lits.

Le taux d'occupation des trois premières unités ouvertes (Nancy, Lille et Lyon) s'établit entre 56 et 66 % des capacités.

La problématique particulière de soins psychiatriques

Les soins psychiatriques en milieu pénitentiaire s'organisent d'abord par des prises en charge ambulatoires réalisées par les équipes de psychiatrie générale et, le cas échéant, de psychiatrie infanto-juvénile et, ensuite, pour les soins plus diversifiés par une hospitalisation, avec le consentement des intéressés, au sein de l'un de 26 services médico-psychologiques régionaux.

L'hospitalisation en établissement de santé ne peut quant à elle, en vertu de l'article D. 398 du code de procédure pénale, procéder que d'une hospitalisation d'office, dans les établissements habilités à recevoir des patients hospitalisés sans consentement.

La nécessité du consentement aux soins au sein des établissements pénitentiaires divise traditionnellement médecins et représentants de l'administration pénitentiaire18(*). En pratique, les détenus qui refusent tout soin psychiatrique sont pris en charge par les personnels de surveillance qui ne sont pas formés à une telle mission.

Les SMPR comportent 360 lits ce qui permet d'assurer essentiellement une prise en charge médicale de jour, seuls deux SMPR disposant d'une couverture paramédicale nocturne.

Les visites que votre rapporteur pour avis a effectuées au sein du SMPR des établissements de santé à Paris et des Baumettes à Marseille et les entretiens qu'il a eus à cette occasion avec les médecins et les prévenus détenus, permettent de dresser un bilan positif de ces deux structures. Trois éléments méritent particulièrement d'être relevés : la disponibilité du personnel médical et des traitements (plus effective sans doute au sein du milieu fermé qu'en milieu ouvert), l'organisation d'ateliers et d'activités de soutien et l'attention réelle du personnel de surveillance (moins évidente dans le régime commun de détention où en pratique, aux Baumettes, par exemple, un surveillant veille sur une centaine de détenus, compte tenu de la surpopulation pénale).

Une difficulté signalée à votre rapporteur pour avis porte sur l'hospitalisation au sein d'un établissement hospitalier extérieur : celle-ci se heurte au manque de places et, aussi, il faut l'admettre, aux réticences du secteur hospitalier à accueillir des détenus.

La loi d'orientation et de programmation pour la justice a prévu que l'hospitalisation, avec ou sans consentement, des personnes détenues atteintes de troubles mentaux se ferait désormais dans les établissements de santé au sein d'unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA). Une première tranche, dont la réalisation s'échelonnera entre 2008 et 2010, devrait permettre la réalisation de 450 lits. A terme, 19 UHSA présenteront une capacité de 700 places.

La question des personnes atteintes de troubles mentaux ne présente pas seulement un enjeu sanitaire. Elle intéresse aussi directement la lutte contre la récidive.

Une commission santé-justice présidée par M. Jean-François Burgelin, procureur général honoraire de la Cour de cassation, chargée d'étudier les conditions d'une meilleure prise en charge sur les plans judiciaire et médical des auteurs d'infractions atteints de troubles mentaux ou présentant un profil dangereux, a présenté ses conclusions en juin dernier. Parmi les 24 recommandations de ce rapport, il convient de relever plus particulièrement, la mise en place d'un réseau national d'équipes ressources interrégionales (ERI) chargée d'évaluer de manière pluridisciplinaire la dangerosité criminologique des auteurs d'infraction ainsi que la création d'une base de données nationale regroupant l'ensemble des expertises judiciaires ordonnées, les évaluations effectuées par les ERI et les hospitalisations d'office prononcées après déclaration d'irresponsabilité pénale pour troubles mentaux.

La proposition la plus marquante de la commission reste cependant la création de centres fermés de protection sociale. Inspiré d'expériences étrangères (Allemagne et Pays-Bas), ce dispositif serait réservé aux « individus particulièrement dangereux sur un plan criminologique et ayant commis des faits criminels d'une gravité singulière ». Le placement dans ce type de structure interviendrait dans deux cas de figure : soit à l'issue de l'exécution de la peine, soit à la suite d'une hospitalisation d'office prononcée après l'application de l'article 122-1, premier alinéa, du code pénal (irresponsabilité pénale en raison de l'abolition du discernement).

La décision de placement serait prise par une juridiction collégiale présidée par le juge des libertés et de la détention saisie, dans le premier cas, par le juge de l'application des peines ou le ministère public et, dans le second, par le préfet. Cette décision pourrait également être prise ab initio par la juridiction de jugement.

L'audience devant la juridiction collégiale devrait avoir lieu en présence du parquet, être contradictoire, l'assistance d'un avocat étant, par ailleurs, obligatoire. La décision serait naturellement susceptible de recours.

En outre, aucun placement ne pourrait être décidé sans une évaluation préalable de la dangerosité de l'intéressé menée par les « équipes ressources interrégionales ».

La durée initiale de la mesure ne devrait pas excéder une année mais pourrait être renouvelée dans les mêmes conditions procédurales que son prononcé si la dangerosité de la personne demeure.

La commission propose enfin que ces structures soient réparties à l'échelon interrégional et n'accueillent pas plus d'une vingtaine de personnes chacune « pour des raisons sécuritaires évidentes ».

Votre commission des lois, dans le souci de prolonger la réflexion sur la lutte contre la récidive menée à l'occasion de l'adoption du dispositif relatif au placement sous surveillance électronique mobile a décidé de conduire une réflexion sur les conditions de mise en place éventuelle de centres de protection pour les personnes considérées comme très dangereuses.

Si la prise en charge médicale des détenus a connu des progrès très significatifs au cours de la dernière décennie, le dispositif présente encore néanmoins de réelles lacunes. Le guide méthodologique relatif à la prise en charge sanitaire des personnes détenues et à leur protection sociale a ainsi été actualisé le 10 janvier 200519(*) afin de répondre à plusieurs difficultés signalées par les services d'inspection et pose les principes suivants :

information systématique et le plus tôt possible, par le personnel pénitentiaire, du directeur hospitalier de l'arrivée d'une personne détenue dans son établissement ;

- renforcement de la coordination entre les différents médecins afin d'assurer la continuité des soins pendant la détention et après la détention. La libération ne doit pas interrompre le traitement et empêcher la remise des documents nécessaires au suivi médical de la personne détenue ; un support d'information sur les relais sanitaires et sociaux doit être remis à toute personne sortant de détention ; le dossier médical doit suivre la personne détenue tout au long de sa détention, y compris lors d'un transfert, en respectant les règles de la confidentialité ;

- amélioration de la réponse aux urgences. L'effectif médical de l'UCSA étant insuffisant pour assurer la permanence des soins, il incombe au médecin de l'unité d'organiser les modalités de recours à un médecin en cas d'urgence : le personnel d'encadrement de permanence doit ainsi disposer des coordonnées téléphoniques d'un interlocuteur sanitaire qualifié, capable de répondre à tout moment. Lorsque l'établissement hospitalier est éloigné de l'établissement pénitentiaire, le recours au médecin du système de garde libérale de la ville, rémunéré à l'acte en tant que consultant exceptionnel, peut ainsi être envisagé en substitution du système de garde hospitalière.

La gravité de l'état de santé du détenu peut conduire à la suspension de la peine dans les conditions prévues par l'article 720-1-1 du code de procédure pénale, introduit à l'initiative de notre collègue, M. Pierre Fauchon, par l'article 10 de la loi n° 2002-203 du 4 mars 2004 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé.

 Le bilan des suspensions de peine pour raison médicale

Aux termes de l'article 720-1-1 du code de procédure pénale, la juridiction de l'application des peines peut décider de suspendre, pour une durée indéterminée, l'exécution d'une peine privative de liberté, si la personne est atteinte d'une pathologie engageant à brève échéance le pronostic vital ou si son état de santé est durablement incompatible avec le maintien en détention (hors les cas d'hospitalisation des personnes détenues en établissement de santé pour troubles mentaux). Le dispositif de suspension de peine pour raison médicale a été doublement encadré par la loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales d'une part, en excluant toute possibilité de suspension en cas de risque grave de renouvellement de l'infraction, d'autre part, en systématisant tous les six mois les expertises auxquelles la personne bénéficiant d'une suspension de peine peut être soumise afin que les conditions de suspension restent vérifiées.

Si l'initiative de la suspension relève de la personne détenue, les chefs d'établissement sont toutefois appelés -compte tenu de la particulière vulnérabilité des détenus susceptibles de bénéficier d'une telle mesure- à attirer l'attention du juge de l'application des peines et du parquet sur le cas des personnes posant de graves problèmes d'ordre sanitaire dans la gestion de la détention.

Selon les dernières informations communiquées par le ministère de la justice, au 30 juin 2005, 191 personnes au total ont bénéficié de cette mesure (sur 461 demandes présentées) dont 26 au cours du premier semestre 2005 (sur 42 demandes).

Le délai peut varier de 4 jours à 8 mois, 75 % des personnes obtenant une décision de suspension de peine dans un délai inférieur à 3 mois. La moyenne d'âge du bénéficiaire s'établit à 51 ans20(*).

Les demandes sont rejetées, principalement parce que ni le pronostic vital n'est engagé, ni l'état de santé n'apparaît incompatible avec le maintien en détention. Toutefois, près de 4 % des demandes sont refusées en raison d'une absence d'hébergement spécialisé pour accueillir la personne. Cette situation a retenu l'attention de l'administration pénitentiaire dans le cadre d'une réflexion plus large concernant les personnes âgées sortant de prison. Un premier projet, inscrit dans la convention pluriannuelle d'objectifs 2004-2006, signée le 15 décembre 2004 par le président de la Croix-rouge française et le garde des sceaux, vise à l'accueil, dans le cadre d'un placement à l'extérieur, de personnes âgées ayant effectué de longues peines. Le second tend à créer, en partenariat avec l'association d'aide aux personnes en voie de réinsertion (APERI), une unité expérimentale destinée à accueillir à titre transitoire des personnes condamnées à de longues peines sortant de prison à la suite d'un placement à l'extérieur, d'une libération conditionnelle ou d'une suspension de peine.

 Le maintien de liens familiaux

Le maintien des liens familiaux est un élément essentiel de la réinsertion du détenu. Il constitue l'un des objectifs de performance de l'administration pénitentiaire (objectif n° 4) appuyé sur deux indicateurs :

- la part des établissements dotés de locaux d'accueil des familles (70 % en 2004, 76 % prévus pour 2006) ;

- la part des établissements dotés d'espaces aménagés pour les enfants dans le cadre des parloirs traditionnels (55 % en 2004, 62 % prévus pour 2006).

Les unités expérimentales de vie familiale (UEVF) mises en place depuis 2003 vont au-delà de ces deux dispositifs en permettant aux personnes détenues condamnées à de longues peines et ne bénéficiant pas de permissions de sortir, de recevoir dans l'enceinte pénitentiaire les membres de leur famille de 6 à 48 heures une fois par trimestre (72 heures une fois par an), dans des conditions matérielles, de durée et d'intimité satisfaisantes. Trois établissements ont, à ce jour, été dotés de telles unités : Rennes (septembre 2003), Saint-Martin-de-Ré (avril 2004) et Poissy (fin 2005).

Le bilan de ces unités expérimentales fait encore l'objet d'appréciations nuancées en particulier quant à l'impact des visites sur les personnes détenues et leur famille. A Rennes où la maison centrale accueille des femmes condamnées à de longues peines et bénéficiant pour un quart seulement d'entre elles de permissions de sortie, les visites en UEVF semblent s'être déroulées dans de bonnes conditions. Elles ont sans doute contribué à atténuer les conséquences de l'isolement familial (sur les 137 visites accordées -sur 151 demandes- plus de la moitié concerne les visites d'enfants accompagnés de l'autre parent, d'un membre de la famille, voire d'un travailleur social du domicile des enfants). La dimension familiale prévaut également à la maison centrale pour hommes de Saint-Martin-de-Ré puisque sur les 150 visites effectuées (sur 153 demandes) les deux tiers impliquent un ou plusieurs enfants (l'autre tiers étant constitué de visites conjugales). Beaucoup de ces visites ont été renouvelées sans qu'aucun incident ne soit à déplorer.

Les personnels ont bénéficié d'une formation à l'accompagnement des détenus en amont et en aval des visites. Ils ont, dans l'ensemble, adhéré à cette expérimentation.

Une évaluation plus complète de ces unités est conduite par l'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire dont les résultats permettront de se prononcer sur une éventuelle extension du dispositif à d'autres établissements pénitentiaires pour peine.

* 14 La courte durée d'incarcération ne permet pas toujours d'assurer le traitement de ces personnes. En 2005, cependant, la réalisation d'un nouveau test biologique a permis de raccourcir le délai entre le début de la prise en charge et la mise en oeuvre du traitement. L'évolution du nombre de maladies virales n'est pas sans incidence sur le budget d'un établissement : en effet, le coût moyen d'un traitement contre l'hépatite C est de l'ordre de 1.700 euros par mois.

* 15 S'agissant des mineurs, 70 % fument, 20 % ont une consommation excessive d'alcool et un sur huit est orienté vers une consultation psychiatrique.

* 16 Les hospitalisations d'urgence et de courte durée se font au sein d'un établissement public de santé signataire d'un protocole avec l'établissement pénitentiaire concerné, dans des chambres sécurisées. Une enquête nationale a relevé que 42 chambres sont aux normes dans 25 sites hospitaliers tandis que 215 chambres restent à rénover ou à créer dans 108 sites hospitaliers. Si aucun crédit nouveau n'avait été prévu en 2005 pour financer ce programme, une enveloppe de 960.000 € est inscrite en loi de finances pour 2006.

* 17 L'établissement public de santé national de Fresnes demeurera l'hôpital de premier niveau du pôle parisien du schéma national d'hospitalisation, l'UHSI de la Pitié-Salpêtrière permettant l'accès à des plateaux techniques spécialisés.

* 18 Selon l'association des secteurs de psychiatrie en milieu pénitentiaire, « le respect du consentement du patient détenu aux soins est un principe fondamental de l'exercice en milieu pénitentiaire, l'emprisonnement présupposant que la personne détenue conserve son libre arbitre ».

* 19 Circulaire n° 27 du 10 janvier 2005.

* 20 Au cours de l'année 2004, 16 personnes sont décédées : 6 pendant l'instruction de la demande de suspension de peine, 7 après une décision d'accord de suspension de peine, 3 après une décision de rejet dans un délai allant de 4 mois à 11 mois.