ARTICLE 9 - Exonérations de cotisations sociales patronales dans les zones franches urbaines (ZFU)
Commentaire : le présent article présente un double objet : d'une part, il tend à proroger les dispositifs d'exonérations de cotisations sociales dans les ZFU de première et deuxième générations ; d'autre part, il vise à instituer à instituer un nouveau dispositif d'exonérations dans les ZFU créées par le présent projet de loi.
I. LE DROIT EXISTANT
A. L'IMPLANTATION EN ZONE FRANCHE URBAINE OUVRE DROIT À DES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES PATRONALES
L'article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville pose le principe et définit les conditions d' exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale, de cotisations au titre du Fonds national d'aide au logement (FNAL) et, le cas échéant, de versement de transport , en faveur des établissements implantés en zone franche urbaine (ZFU).
Sont ainsi exonérés au titre des différents dispositifs mentionnés, en application du I de cet article, les gains et rémunérations versés au cours d'un mois civil aux salariés employés par un établissement - et non une entreprise - implanté dans une ZFU.
Il convient de préciser que l'établissement doit être implanté dans la ZFU au plus tard le 31 décembre 2007 s'il s'agit d'une ZFU de première génération et au plus tard le 31 décembre 2008 s'il s'agit d'une ZFU de deuxième génération.
Cette exonération n'est pas forcément totale : les gains et rémunérations précédemment visés sont, depuis le 1 er janvier 2006, exonérés dans la limite du produit du nombre d'heures rémunérées par le montant du salaire minimum de croissance (SMIC) majoré de 40 % 15 ( * ) .
En outre, il est précisé que le bénéfice de l'exonération ne peut être cumulé, pour l'emploi d'un même salarié, avec celui d'une aide de l'Etat à l'emploi ou d'une autre exonération totale ou partielle de cotisations patronales de sécurité sociale ou l'application de taux spécifiques, d'assiettes ou montants forfaitaires de cotisations.
On rappellera que, en application du B du 3 de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, des zones franches urbaines sont créées dans des quartiers de plus de 10.000 habitants particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des zones de redynamisation urbaine.
Ce même article de la loi du 4 février 1995 précitée pose le principe selon lequel « la liste de ces zones est annexée à la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville. Leur délimitation est opérée par décret en Conseil d'Etat, en tenant compte des éléments de nature à faciliter l'implantation d'entreprises ou le développement d'activités économiques ».
Le I de l'annexe à la loi précitée relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville définit ainsi les 44 ZFU de première génération (ouvertes le 1 er janvier 1997, en application de cette même loi, et reconduites par l'article 79 de la seconde loi de finances rectificative pour 2002 16 ( * ) ), tandis que le I bis de cette annexe définit les 41 ZFU de deuxième génération (ouvertes le 1 er janvier 2004, en application de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine).
Certaines conditions générales pour bénéficier des exonérations de cotisations sociales s'appliquent à l'ensemble des entreprises implantées en ZFU, tandis que d'autres dispositions sont plus spécifiques.
Ces dispositions ont été précisées par la circulaire n° DSS/DIV/DGFAR/2004/366 du 30 juillet 2004 relative à l'exonération de cotisations sociales patronales applicable aux entreprises implantées en zones franches urbaines.
1. Les conditions générales d'exonération des cotisations sociales patronales
a) L'implantation de l'établissement dans la zone franche urbaine doit traduire une réalité économique
Le I de l'article 12 de la loi précitée relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville impose que l'implantation de l'établissement en ZFU traduise une réalité économique, ce qui recouvre trois aspects :
- l'établissement en question doit avoir une implantation matérielle dans la ZFU (bureau, commerce, atelier...) ;
- l'établissement doit « disposer d' éléments d'exploitation ou de stocks nécessaires à l'activité » des salariés ;
- l'exonération n'est ouverte qu'au titre de l'emploi de salariés « dont l'activité réelle, régulière et indispensable à l'exécution du contrat de travail s'exerce en tout ou partie dans une zone franche urbaine ».
b) L'employeur doit être à jour de ses obligations sociales
Pour bénéficier de l'exonération, l'employeur doit être à jour de ses obligations à l'égard de l'organisme de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) ou avoir souscrit un engagement d'apurement progressif de ses dettes.
Il doit également adresser, chaque année , à la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle et à l'URSSAF une déclaration des mouvements de main-d'oeuvre intervenus au cours de l'année précédente , ainsi que de chaque embauche . A défaut de réception de la déclaration avant e 31 janvier de l'année suivante, le droit à l'exonération n'est pas applicable au titre des gains et rémunérations versés pendant la période comprise, selon les cas, entre le 1 er janvier de l'année ou la date de l'embauche, et l'envoi de la déclaration.
c) La définition des entreprises éligibles à l'exonération
L'article 12 de la loi précitée relative à la mise en oeuvre du « Pacte de relance pour la ville » définit les entreprises éligibles à l'exonération de cotisations sociales patronales : sont ainsi concernées « les entreprises exerçant les activités visées au deuxième alinéa du I de l'article 44 octies du code général des impôts, dont un établissement au moins est implanté dans la zone franche urbaine » considérée, définition qui recouvre deux catégories d'entreprises :
- d'une part, les entreprises exerçant une activité industrielle, commerciale ou artisanale : en l'espèce, cette notion est établie par référence à deux autres articles du code général des impôts :
l'article 34, qui vise les entreprises dont les bénéfices sont soumis à l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux;
le 5° du I de l'article 35, qui vise les entreprises réalisant des bénéfices issus de la location d'établissements commerciaux ou industriels munis du mobilier ou du matériel nécessaire à leur exploitation, que la location comprenne, ou non, tout ou partie des éléments incorporels du fonds de commerce ou d'industrie;
en outre, il est précisé que les activités de crédit bail mobilier et de location d'immeubles à usage d'habitation ne sont pas incluses dans ce champ.
- les entreprises exerçant une activité professionnelle non commerciale : cette notion est établie par référence au 1 de l'article 92 du code général des impôts, ce qui comprend des professions libérales et titulaires des charges et offices n'ayant pas la qualité de commerçants.
Cette définition des entreprises est donc identique à celle retenue pour le bénéfice des avantages fiscaux, puisque celle-ci est définie par l'article 44 octies du code général des impôts.
d) L'entreprise doit employer au plus 50 salariés avant son implantation dans la ZFU
L'article 12 de la loi précitée relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville dispose que, pour bénéficier de l'exonération, les entreprises doivent employer à leur entrée dans le dispositif, tous établissements confondus - qu'ils soient implantés ou non dans une zone franche urbaine - au plus cinquante salariés. Il est précisé que les salariés à temps partiel sont pris en compte au prorata de leur temps de travail.
La circulaire du 30 juillet 2004 précitée indique que, lorsque l'entreprise est constituée sous la forme d'une société dont la majorité du capital ou des droits de vote est détenue par une ou plusieurs autres sociétés, sont pris en compte les salariés employés par l'entreprise considérée ainsi que par l'entreprise qui en détient directement ou indirectement plus de la moitié du capital ou des droits de vote.
La condition d'emploi d'au plus cinquante salariés est appréciée à l'entrée de l'entreprise dans le dispositif , soit :
- pour les 44 ZFU de première génération, ouvertes le 1 er janvier 1997 : au cours de l'année 1996 pour l'entreprise dont, au 30 décembre 1996, au moins un établissement était implanté dans l'une de ces zones ou, dans les autres cas, au cours des douze mois civils précédant celui au cours duquel l'entreprise s'implante, se crée ou crée un établissement dans l'une de ces zones;
- pour les 41 ZFU de deuxième génération, ouvertes le 1 er janvier 2004 : au cours de l'année 2003 pour l'entreprise dont, au 1 er janvier 2004, au moins un établissement était implanté dans l'une de ces zones ou, dans les autres cas, au cours des douze mois civils précédant celui au cours duquel l'entreprise s'implante, se crée ou crée un établissement dans l'une de ces zones.
e) L'entreprise ne peut bénéficier d'une exonération qu'à hauteur de 50 salariés, cette limite étant appréciée pour chaque ZFU
Le IV de l'article 12 de la loi précitée relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville fixe à 50 le nombre maximum de salariés ouvrant droit à exonération de cotisations sociales patronales.
Il dispose, en effet, que l'exonération « est applicable aux gains et rémunérations versés aux salariés (...) dont le contrat de travail est à durée indéterminée ou a été conclu pour une durée déterminée d'au moins douze mois, dans une limite de cinquante salariés appréciée au premier jour de chaque mois , les salariés employés à temps partiel étant pris en compte au prorata de la durée du travail prévue à leur contrat ».
En pratique, cette limite de 50 salariés a toutefois été appréciée de manière large : elle ne s'applique pas à l'entreprise prise globalement, mais ZFU par ZFU.
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Exemple concret d'application de la règle des 50 salariés ouvrant droit à exonération des cotisations sociales patronales Une entreprise, d'au plus 50 salariés lors de son entrée dans le dispositif, a trois établissements, l'établissement A implanté dans la ZFU I (17 emplois éligibles) et les établissements B (15 emplois éligibles) et C (40 emplois éligibles) implantés dans la ZFU II. La limite de 50 emplois exonérés étant appréciée séparément pour chaque zone, l'établissement A peut appliquer l'exonération aux 17 emplois éligibles. En revanche, les établissements B et C étant tous deux implantés dans la ZFU II et la limite de 50 emplois exonérés étant appréciée en fonction de l'effectif total employé dans les établissements implantés dans une même ZFU, si l'établissement B décide d'appliquer l'exonération à ses 15 emplois, l'établissement C ne pourra l'appliquer qu'à seulement 35 de ses 40 emplois éligibles, puisque cette limite mensuelle de cinquante emplois exonérés dans une même ZFU est atteinte; 5 des 40 emplois éligibles de l'établissement C ne seront donc pas exonérés. Source : exemple extrait de la circulaire n° DSS/DIV/DGFAR/2004/366 du 30 juillet 2004 relative à l'exonération de cotisations sociales patronales applicable aux entreprises implantées en zones franches urbaines |
f) Le cas particulier des transferts d'entreprise
1) Les transferts d'une zone de redynamisation urbaine ou de revitalisation rurale à une ZFU déjà délimitée
En cas de transfert d'entreprise, les gains et rémunérations afférents aux emplois transférés sont normalement exonérés de cotisations sociales patronales, sous les réserves précédemment évoquées.
Le III de l'article 12 de la loi précitée relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville pose toutefois une dérogation à ce principe d'exonération en cas de transfert en provenance d'une zone de redynamisation urbaine (ZRU) ou d'une zone de revitalisation rurale (ZRU) .
En effet, il dispose que l'exonération de cotisations sociales ne s'applique pas aux gains et rémunérations afférents aux emplois transférés par une entreprise dans une zone franche urbaine postérieurement à la date de sa délimitation, dès lors que ces emplois ont fait l'objet, au titre d'une ou plusieurs des cinq années précédant celle du transfert :
- soit de l'exonération applicable aux embauches réalisées dans les ZRU et les ZRR, en application de l'article L. 322-13 du code du travail ;
- soit du versement de la prime d'aménagement du territoire.
2) Le transfert d'une ZFU à une autre ZFU
D'autre part, le III bis de l'article 12 précité prévoit également une dérogation au principe d'exonération en cas de transfert de ZFU à ZFU.
En effet, il dispose que, lorsqu'une entreprise ayant bénéficié de l'exonération de cotisations sociales pour des emplois installés dans une ZFU s'implante dans une autre ZFU, le droit à l'exonération cesse d'être applicable aux gains et rémunérations versés aux salariés dont l'emploi est transféré dans la nouvelle ZFU à compter de la date d'effet du transfert.
Dans ce cas, l'entreprise ne peut bénéficier de l'exonération qu'au titre des gains et rémunérations des salariés embauchés dans la nouvelle ZFU et qui ont pour effet, à la date de l'implantation dans la nouvelle ZFU, d'accroître l'effectif de l'entreprise au-delà de l'effectif employé dans la ou les précédentes ZFU.
g) La clause d'emploi ou d'embauche d'une proportion minimale de résidents de la ZFU ou d'une zone urbaine sensible
L'article 13 de la loi précitée relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville pose une condition supplémentaire lorsque l'employeur a déjà procédé à deux embauches ouvrant droit à exonération .
En effet, il prévoit que, dans ce cas, le maintien de l'exonération pour tous les salariés est subordonné, lors de toute nouvelle embauche, au respect d'une proportion minimale d'emploi ou d'embauche de résidents de quartiers prioritaires de la politique de la ville .
La proportion et les quartiers pris en compte diffèrent selon la date d'implantation de l'entreprise dans la ZFU.
Cette clause d'emploi ou d'embauche est valable cinq ans, soit la durée d'application de l'exonération à taux plein.
1) La règle du cinquième pour les entreprises implantées dans une ZFU de première génération avant le 1 er janvier depuis 2002
Pour les entreprises implantées ou créées au plus tard le 31 décembre 2001 dans l'une des 44 zones franches de première génération, la condition à respecter est, à la date d'effet de cette embauche :
- que le nombre de salariés embauchés, depuis la délimitation de la ZFU ou l'implantation de l'entreprise, et résidant dans cette zone soit égal à au moins un cinquième du total des salariés embauchés au cours de la même période ;
- ou que le nombre de salariés résidant dans la ZFU soit égal à un cinquième du total des salariés employés.
2) La règle du tiers pour les entreprises implantées dans une ZFU de première génération à compter du 1 er janvier 2002 ou dans une ZFU de deuxième génération
Pour les entreprises implantées ou créées à compter du 1 er janvier 2002 dans l'une des 44 ZFU de première génération ou à compter du 1 er janvier 2004 dans l'une des 41 ZFU de deuxième génération, la condition à respecter est, à la date d'effet de cette embauche :
- que le nombre de salariés employés résidant dans l'une des zones urbaines sensibles de l'unité urbaine dans laquelle est située la ZFU soit au moins égal au tiers du total des salariés employés ;
- ou que le nombre de salariés embauchés , depuis le 1 er janvier 2003 ou le 1 er janvier 2004 selon la génération de ZFU (ou l'implantation ou la création de l'entreprise dans cette zone) et résidant dans l'une des zones urbaines sensibles de l'unité urbaine dans laquelle est située la ZFU soit au moins égal au tiers du total des salariés embauchés dans les mêmes conditions au cours de la même période.
2. Les règles particulières applicables pour bénéficier de ces exonérations
Les règles précédemment décrites s'appliquent à l'ensemble des ZFU, qu'elles soient de première génération ou de deuxième génération.
En revanche, certaines autres dispositions sont spécifiques à chaque génération de ZFU.
a) Les conditions supplémentaires applicables aux ZFU de première génération
1) L'activité des entreprises doit être limitée au marché local
Le II de l'article 12 de la loi précitée relative à la mise en oeuvre du « Pacte de relance pour la ville » pose une condition supplémentaire aux règles précédemment décrites pour que l'entreprise soit éligible à l'exonération de cotisations sociales.
Il prévoit en effet que l'entreprise doit avoir une activité limitée au marché local , ce qui revient à remplir l'une ou l'autre des conditions suivantes :
- leur activité doit relever de certains secteurs dont la liste, définie selon la nomenclature des activités françaises, est annexée à la loi précitée 17 ( * ) ;
- si leur activité relève d'autres secteurs que ceux précédemment mentionnés, la part du chiffre d'affaires afférent aux livraisons intracommunautaires et à l'exportation réalisé au cours de la période du 1 er janvier 1994 au 31 décembre 1996 18 ( * ) ne doit pas excéder 15 % du chiffre d'affaires total hors taxes réalisé pendant la même période.
Il est précisé que ces dispositions ne sont pas applicables aux établissements situés dans les zones franches urbaines des communes des départements d'outre-mer.
2) Les entreprises qui ne respectent pas la condition d'activité limitée au marché local peuvent tout de même bénéficier de l'exonération au titre de 50 embauches
Toutefois, si l'entreprise ne respecte cette condition d'activité restreinte au marché local, le III de l'article 12 précité lui permet de bénéficier d'exonérations applicables aux seuls gains et rémunérations des salariés embauchés , à condition que ces embauches aient pour effet d'accroître l'effectif employé dans la ZFU à la date de sa délimitation
b) Les conditions particulières applicables aux ZFU de deuxième génération
Les conditions supplémentaires précédemment décrites ne s'appliquent qu'aux ZFU de première génération et ne s'appliquent pas aux entreprises implantées dans les ZFU de deuxième génération.
En revanche, trois autres conditions particulières et cumulatives les concernent, mais ne s'appliquent pas aux entreprises implantées dans les ZFU de première génération.
1) L'application de la règle « de minimis »
Le II bis de l'article 12 de la loi précitée relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville dispose que, pour les entreprises dont un établissement au moins est implanté dans l'une des ZFU de deuxième génération au 1 er janvier 2004 , les exonérations s'appliquent dans les limites prévues par le règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis .
Ce règlement prévoit que le montant maximum des aides accordées par l'Etat, l'Union européenne ou les collectivités territoriales est fixé à 100.000 euros par période de 36 mois.
Conformément à la décision de la Commission européenne, ce plafond ne concerne pas les entreprises implantées en ZFU au 1 er janvier 2004 dont l'activité se limite aux secteurs suivants : services de proximité ou initiatives locales d'emploi, entreprises d'économie sociale et entreprises de réinsertion.
Cette référence à la règle « de minimis » était nécessaire pour mettre le dispositif ZFU en conformité avec la décision de la Commission européenne autorisant sous conditions les exonérations fiscales et sociales en faveur des nouvelles zones franches urbaines. En revanche, elle n'avait pas été étendue aux ZFU de première génération, alors même que ces dernières avaient fait l'objet d'une prorogation.
La circulaire du 30 juillet 2004 précitée précise que « l'exonération ZFU est prise en compte, non pas pour son montant total, mais pour le différentiel entre ce montant et le montant de cotisations qui aurait pu être exonéré (si l'exonération ZFU n'avait pas été appliquée) au titre de la réduction générale de cotisations patronales de sécurité sociale prévue par l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale dite «réduction Fillon» ».
2) Les établissements implantés dans les ZFU de deuxième génération doivent répondre à des conditions de chiffre d'affaires annuel ou de total de bilan
Le II bis de l'article 12 précité précise également que, pour être éligibles au dispositif d'exonération de cotisations sociales, les entreprises doivent respecter une condition de chiffre d'affaires annuel ou de total de bilan.
Ainsi, depuis le 1 er janvier 2005, leur chiffre d'affaires annuel hors taxes ou leur total de bilan ne doit pas excéder 10 millions d'euros.
3) Les exclusions spécifiques liées au capital de l'entreprise ou à son activité
A ces dispositions s'ajoutent des conditions, qui ne sont pas cumulatives , liées au capital de l'entreprise ou à son activité.
Ainsi, il est prévu que les entreprises ne peuvent bénéficier de l'exonération :
- si 25 % ou plus du capital ou des droits de vote sont contrôlés, directement ou indirectement, par une ou plusieurs entreprises employant 250 salariés ou plus et dont le chiffre d'affaires annuel hors taxes excède 50 millions d'euros ou dont le total du bilan annuel excède 43 millions d'euros ;
- ou si leur activité principale relève des secteurs de la construction automobile, de la construction navale, de la fabrication de fibres textiles artificielles ou synthétiques, de la sidérurgie ou des transports routiers de marchandises.
3. Des exonérations limitées dans le temps
a) Des exonérations à taux plein pendant cinq ans
L'exonération est applicable, pour chaque salarié, pendant au maximum cinq années à taux plein.
La date à compter de laquelle la durée maximum de cinq ans d'exonération à taux plein est décomptée dépend de la date d'implantation de l'entreprise dans la zone franche urbaine et de l'emploi concerné.
En cas d'embauche d'un salarié sous contrat à durée indéterminée au terme d'un contrat à durée déterminée ayant ouvert droit à l'exonération, la période de cinq ans est décomptée à partir de la date d'effet de l'embauche sous contrat à durée déterminée dans un établissement de l'entreprise situé en ZFU.
b) Un caractère dégressif au-delà de cinq ans, différent en fonction du nombre de salariés de l'entreprise
L'employeur ne perd toutefois pas tout droit à exonération à l'issue de la période de cinq ans d'exonération à taux plein.
En effet, il bénéficie ensuite d'une exonération moindre, à taux dégressif, pour une durée qui dépend des effectifs de l'entreprise. La sortie du dispositif est donc progressive.
Pour les entreprises de cinq salariés ou plus , la sortie s'effectue sur une période de trois années : le taux d'exonération est de 60 % la première année, de 40 % la deuxième année et de 20 % la troisième année.
Pour les entreprises de moins de cinq salariés , la sortie du dispositif est étalée sur neuf ans : le taux de l'exonération est de 60 % les cinq premières années qui suivent la période d'exonération à taux plein, de 40 % les sixième et septième années et de 20 % les huitième et neuvième années.
La circulaire du 30 juillet 2004 précitée précise que ce plafond d'effectif de moins de cinq salariés est apprécié au niveau de l'entreprise, tous établissements confondus, au cours des douze mois civils précédant le mois au cours duquel l'entreprise applique pour la première fois l'exonération à taux dégressif au titre d'un ou de plusieurs de ses salariés employés dans un établissement implanté dans une zone franche urbaine.
Cet effectif est déterminé en fonction de la moyenne des effectifs déterminés chacun de ces douze mois. Si, postérieurement, ce plafond d'effectif est dépassé, l'entreprise conserve le bénéfice de l'exonération applicable à taux dégressif pendant neuf années au lieu de trois, au titre des seuls salariés présents dans l'établissement en zone franche urbaine au dernier jour du mois civil précédant celui au cours duquel l'entreprise a appliqué pour la première fois l'exonération à taux dégressif et qui sont toujours employés dans cet établissement au cours du mois pour lequel sont dues les rémunérations et cotisations.
Enfin, il faut préciser que l'employeur n'est pas tenu par le dispositif de sortie ainsi présenté . En effet, il peut renoncer à l'exonération dégressive pour appliquer, à la place, la réduction générale des cotisations patronales de sécurité sociale, qui peut être plus avantageuse pour lui . Cette option, qui s'effectue salarié par salarié, est alors irrévocable : l'exonération dégressive cesse définitivement d'être applicable au salarié concerné.
B. LE COÛT BRUT DE CES DISPOSITIFS DEVRAIT ATTEINDRE 339 MILLIONS D'EUROS EN 2006
Le tableau suivant retrace l'évolution du coût des exonérations de cotisations sociales liées aux 85 ZFU existantes, en faisant apparaître les effets sur chacune des branches des régimes de sécurité sociale.
Comme l'avait relevé votre rapporteur pour avis dans son rapport spécial sur les crédits de la ville et de la rénovation urbaine dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005, ces chiffres sont cependant peu significatifs , dans la mesure où ils n'indiquent pas l'avantage comparatif des ZFU par rapport au reste du territoire, et ne correspondent donc pas un coût net.
En effet, ce qui importe, c'est de savoir de combien les recettes publiques seraient accrues en cas d'absence des zones franches urbaines. Dans la mesure où ce serait alors le droit commun qui s'appliquerait, c'est celui-ci qui doit servir de référence.
En particulier, le coût net des exonérations de charges sociales devrait être nettement inférieur , du fait de l'existence, au niveau national, d'une exonération de cotisations patronales, totale au niveau du SMIC 19 ( * ) . Ainsi, l'avantage comparatif constitué par les exonérations de cotisations sociales patronales en ZFU semble modeste. 50 % des embauches réalisées en ZFU correspondent à des salaires inférieurs à 1,1 SMIC, ce qui correspond à un faible écart par rapport au droit commun, comme l'indique le graphique ci-après.
L'avantage relatif des exonérations de cotisations sociales en ZFU
Cotisations mensuelles (en euros)
Rémunération (en part du SMIC)
Source : ministère délégué au logement et à la ville, extrait du rapport spécial « Ville et rénovation urbaine » 2005
En chiffres arrondis, d'après les données qui avaient été communiquées à votre rapporteur pour avis lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2005, les exonérations mensuelles de cotisations sociales patronales sont de l'ordre, à 1,2 SMIC :
- de 200 euros selon le droit commun ;
- de 400 euros selon le régime ZFU.
Si on considère que le salaire moyen en ZFU est de 1,2 SMIC, il en découle un coût net par bénéficiaire deux fois plus faible que celui de l'exonération effectivement accordée.
Le coût net des exonérations de cotisations sociales patronales en ZFU serait donc, en 2005, de l'ordre de 150 millions d'euros , à comparer aux 292 millions d'euros qui figurent dans le tableau précédent.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article apporte trois grandes modifications au dispositif précédemment décrit.
A. LA PROROGATION DES DISPOSITIFS D'EXONÉRATION APPLICABLES AUX ZFU DE PREMIÈRE ET DEUXIÈME GÉNÉRATIONS
Les 4°, 5° et 6° du présent article prorogent de quatre ans le régime d'exonération applicable dans les ZFU de première génération et de trois ans le régime applicable dans les ZFU de deuxième génération.
Pour bénéficier de ce régime, les entreprises devront s'implanter, se créer ou créer un établissement avant le 31 décembre 2011 , et non plus avant le 31 décembre 2007 pour les ZFU de première génération et avant le 31 décembre 2008 pour les ZFU de deuxième génération.
B. L'ALIGNEMENT DES RÈGLES APPLICABLES AUX ZFU DE PREMIÈRE GÉNÉRATION SUR CELLES APPLICABLES AUX ZFU DE DEUXIÈME GÉNÉRATION
Les 1° et 2° du présent article tendent à aligner, à compter du 1 er janvier 2008, le régime applicable aux ZFU de première génération sur celui applicable aux ZFU de deuxième génération :
- le 1° clôt le dispositif applicable aux ZFU de première génération au 31 décembre 2007;
- le 2° inclut dans le champ des dispositions applicables aux ZFU de deuxième génération les ZFU de première génération à compter du 1 er janvier 2008.
C. L'INSTAURATION DE DISPOSITIFS D'EXONÉRATION APPLICABLES AUX ZFU DE TROISIÈME GÉNÉRATION, SUIVANT LES RÈGLES APPLICABLES AUX ZFU DE DEUXIÈME GÉNÉRATION
Les 3° et 7° du présent article instaurent de nouveaux dispositifs d'exonération applicables aux ZFU de troisième génération, créées par l'article 6 du présent projet de loi, suivant les règles définies pour les ZFU de deuxième génération. On rappellera que ces ZFU seront définies dans des quartiers de plus de 8.500 habitants - contre 10.000 pour les ZFU de première et deuxième générations - de communes figurant sur une liste arrêtée par décret.
1. Les conditions d'éligibilité au dispositif d'exonération
S'agissant du texte proposé par le 3° du présent article, qui définit les conditions générales d'éligibilité au dispositif d'exonération, il aligne le dispositif applicable aux nouvelles ZFU sur celui applicable aux ZFU de deuxième génération, à l'exception de deux différences qui doivent être relevées :
- la première différence est inhérente à la constitution des ZFU de troisième génération : celle-ci n'intervenant qu'à compter du 1 er août 2006 , c'est cette date qui est retenue comme point de départ pour apprécier le plafond d'effectifs de 50 salariés pour les entreprises qui sont déjà implantées dans ces zones. Pour bénéficier des exonérations, les entreprises devront donc s'implanter, se créer ou créer un établissement dans ces nouvelles ZFU entre le 1 er août 2006 et le 31 décembre 2011 ;
- la seconde différence, en revanche, ne l'est pas et soulève une question d'harmonisation . En effet, pour être éligibles au dispositif d'exonération de cotisations sociales, les entreprises implantées dans des ZFU de deuxième génération et, à compter du 1 er janvier 2008, celles implantées dans les ZFU de première génération, doivent respecter une condition de chiffre d'affaires annuel ou de total de bilan : depuis le 1 er janvier 2005, leur chiffre d'affaires annuel hors taxes ou leur total de bilan ne doit pas excéder 10 millions d'euros. Contrairement à ces dispositions, le texte proposé par le 3° du présent article fixe des conditions cumulatives : le chiffre d'affaires annuel hors taxes et le total de bilan des entreprises implantées dans les ZFU de troisième génération ne devront pas, l'un et l'autre , excéder 10 millions d'euros.
2. La durée de l'exonération
Le 7° du présent article définit la durée de l'exonération à taux plein, fixée à 5 ans, comme c'est le cas pour les autres ZFU.
En l'espèce, le régime applicable est totalement aligné sur le régime applicable aux ZFU de deuxième génération.
Il convient de préciser que les modalités de sortie du dispositif (dégressivité des exonérations sur une période de 3 ou 9 ans) seront identiques pour les trois générations de ZFU.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Dans le cadre de la procédure d'engagement de sa responsabilité devant l'Assemblée nationale en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, le gouvernement a décidé de retenir un amendement de nature rédactionnelle au présent article, présenté par notre collègue député Laurent Hénart, rapporteur du présent projet de loi au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article traduit un louable effort d'harmonisation des dispositions applicables aux différentes générations de ZFU et représente une simplification que votre rapporteur pour avis approuve.
Il observe toutefois que les harmonisations de régime opérées pour les ZFU de première et de deuxième générations ne prennent pas effet aux mêmes dates ni selon les mêmes modalités selon qu'il s'agit des exonérations fiscales ou des exonérations sociales, ce qui mériterait d'être justifié.
Par ailleurs, outre plusieurs modifications de coordination qui s'imposent, s'agissant notamment de la prorogation des dispositifs d'exonération dans les ZFU de première et deuxième générations, votre rapporteur pour avis estime que deux modifications plus substantielles sont nécessaires, tandis que deux éléments méritent des précisions complémentaires de la part du gouvernement.
A. HARMONISER LES CONDITIONS RELATIVES AU TOTAL DE BILAN ET AU CHIFFRE D'AFFAIRES ANNUEL
Ainsi qu'il a été relevé précédemment, les conditions relatives au montant de chiffre d'affaires annuel hors taxes et de total de bilan à ne pas dépasser pour être éligible au dispositif d'exonération ne seront pas les mêmes si l'on se trouve dans les ZFU de première et deuxième générations d'une part, dans les ZFU de troisième génération d'autre part : alors que ces conditions sont alternatives dans le premier cas, elles sont cumulatives dans le second.
Afin d'harmoniser les régimes applicables , votre rapporteur pour avis vous proposera un amendement tendant à aligner le régime prévu pour les ZFU de troisième génération sur celui en vigueur dans les ZFU de deuxième génération : quel que soit la ZFU considérée, l'entreprise devra être donc, pour pouvoir bénéficier de l'exonération sociale, avoir soit un chiffre d'affaires annuel hors taxes au plus égal à 10 millions d'euros, soit un total de bilan annuel au plus égal à 10 millions d'euros.
B. L'APPLICATION DU RÉGIME « DE MINIMIS »
Il convient de relever que la règle « de minimis », qui couvre aujourd'hui les ZFU de deuxième génération, s'appliquera à l'avenir à l'ensemble des ZFU. Toutefois, la rédaction actuelle du présent article conduit à aligner les conditions applicables aux ZFU de première et troisième génération sur celles retenues pour les ZFU de deuxième génération. En conséquence, seraient ainsi soumises au régime « de minimis » les entreprises dont un établissement au moins était implanté dans l'une des ZFU, quelle que soit sa génération, au 1 er janvier 2004, ce qui n'apparaît pas cohérent.
En effet, les ZFU de première génération, qui existent depuis 1997, n'étaient pas, jusqu'à présent, concernées par le régime « de minimis ». Dès lors, la rédaction retenue par le présent article conduit à soumettre, avec un effet rétroactif , les entreprises implantées au 1 er janvier 2004 dans les ZFU de première génération au régime « de minimis ». Ceci est d'autant plus incohérent que, dans le cas des ZFU de deuxième génération, la date du 1 er janvier 2004 entraîne que seules sont concernées par la règle « de minimis » les entreprises qui étaient déjà implantées dans la ZFU à la date de sa délimitation. Au contraire, dans le cadre des ZFU de première génération, elle toucherait des entreprises qui y ont été attirées en raison du cadre fiscal et social favorable.
La problématique est inverse s'agissant des nouvelles ZFU puisque la date retenue pour l'application du régime « de minimis » est bien antérieure à la mise en place de ces nouvelles zones.
Conformément aux orientations indiquées dans le cadre du commentaire de l'article 7 du présent projet de loi, votre rapporteur pour avis vous proposera plusieurs amendements visant, à ce stade, à supprimer la mention de la règle dite « de minimis ».
C. QUELLE DATE FIXER POUR L'HARMONISATION DES RÉGIMES APPLICABLES AUX PREMIÈRE ET DEUXIÈME GÉNÉRATION ?
Votre rapporteur pour avis s'interroge par ailleurs sur la date retenue pour harmoniser les régimes applicables aux ZFU de première et deuxième génération, fixée au 1 er janvier 2008. En effet, les solutions retenues dans le domaine social par le présent article ne sont pas les mêmes que celles retenues dans le domaine fiscal par l'article 7.
D. HARMONISER LES INTERPRÉTATIONS DES SERVICES FISCAUX ET DES URSSAF EN CAS DE CONTRÔLE DES RÈGLES D'ÉLIGIBILITÉ
Les auditions auxquelles a procédé votre rapporteur spécial ont fait apparaître que les entreprises rencontraient parfois des difficultés du fait d'interprétations divergentes de certaines conditions d'éligibilité aux exonérations de la part des services fiscaux et des URSSAF.
Aussi votre rapporteur pour avis vous proposera-t-il de prévoir que, dans ce cas, c'est l'interprétation la plus favorable à l'entreprise qui s'applique. A cet égard, il souhaite attirer l'attention du gouvernement sur la nécessité de renforcer la coordination entre les services fiscaux et les URSSAF.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'émettre un avis favorable sur cet article ainsi modifié.
* 15 La majoration du SMIC s'élevait à 50 % avant le 1 er janvier 2006.
* 16 Loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002.
* 17 Il s'agit des dix secteurs suivants : construction ; commerce et réparation automobile ; commerce de détail et réparation d'articles domestiques ; hôtels et restaurants ; transport de voyageurs par taxis ; santé et action sociale ; assainissement, voirie et gestion des déchets ; activités associatives ; activités récréatives, culturelles et sportives ; services personnels.
* 18 La période s'entend de la date de début d'activité au 31 décembre 1996 si la date de début d'activité est postérieure au 1 er janvier 1994.
* 19 La loi n° 2002-43 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi a créé, avec effet au 1er juillet 2003, une réduction générale et unique des cotisations patronales de sécurité sociale. Cette réduction remplace les deux mesures générales d'allégement du coût du travail qu'étaient la réduction dégressive sur les bas salaires et l'allégement de cotisations lié à l'application des 35 heures, toutes deux abrogées au 1er juillet 2003.