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Projet de loi relatif à la prévention de la délinquance

 

CHAPITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES À LA PRÉVENTION D'ACTES VIOLENTS POUR SOI-MÊME OU POUR AUTRUI

Article 17 (articles 32 à 39 de la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles, ainsi qu'à la protection des mineurs, art. 2227-22-1 du code pénal, art. 60-3, 77-1-3 et 99-4 du code de procédure pénale)
Protection des mineurs contre la pornographie et lutte contre la pédophilie sur Internet

Objet : Cet article vise à renforcer les moyens d'éviter la confrontation des mineurs à des images à caractère pornographique ou violent et met en place un dispositif répressif spécifique pour lutter contre l'utilisation des moyens de communication électroniques par les pédophiles et les trafiquants de stupéfiants.

I - Le dispositif proposé

Cet article modernise d'abord, dans son paragraphe I, la rédaction des articles 32 à 39 de la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs, loi qui réglemente la diffusion des films à caractère pornographique ou violent. Au-delà de nécessaires clarifications rédactionnelles, il innove sur deux points :

- il donne une base légale à la signalétique devant être apposée sur les documents à caractère violent, risquant d'inciter à la discrimination ou à la haine raciale ou encore risquant d'inciter à l'usage et au trafic de stupéfiants ;

- il interdit l'exposition de documents à caractère pornographique ou violent dans les lieux publics, sauf si ces lieux sont explicitement interdits d'accès aux mineurs.

Il organise surtout, dans ses paragraphes II à V, de nouveaux moyens de lutte contre la pédophilie et le trafic de drogue sur Internet.

Son paragraphe II crée d'abord une nouvelle infraction pénale spécifique à l'Internet : le nouvel article 227-22-1 du code pénal sanctionne ainsi de deux ans d'emprisonnement et de 30.000 euros d'amende le fait de faire des propositions sexuelles à un mineur de quinze ans par le biais d'un moyen de communication électronique. Ces peines sont portées à cinq ans de prison et 75.000 euros d'amende lorsque ces propositions sexuelles sont effectivement suivies d'une rencontre.

Ses paragraphes III à V autorisent ensuite les services de police à participer sous des noms d'emprunts à des échanges électroniques, dans le but d'entrer en contact avec des personnes susceptibles de commettre des infractions à caractère pédophile ou d'incitation à l'usage et au trafic de produits stupéfiants, afin de confondre leurs auteurs et à rassembler les preuves nécessaires. Il est toutefois précisé que les officiers de police ne peuvent pas, pour parvenir à leurs fins, aller jusqu'à inciter leurs correspondants au passage à l'acte.

Le recours à cette méthode est possible pour la constatation de crimes ou délits flagrants (paragraphe III), ainsi que dans le cadre de l'enquête préliminaire (paragraphe IV) et dans celui de l'instruction (paragraphe V).

II - La position de votre commission

Votre commission ne peut qu'approuver le renforcement des moyens de lutte contre la pédopornographie, dont les ravages sont particulièrement importants auprès de la jeunesse : ainsi, selon le rapport établi en mai 2005 par Joël Thoraval, président de la commission nationale consultative des droits de l'homme, dans le cadre de la préparation de la Conférence de la famille pour 2005 et intitulé « Protection de l'enfant et usages de l'Internet », les différentes sources disponibles relèvent que 200.000 à un million d'images pédopornographiques circulent en permanence sur le réseau Internet via le système peer-to-peer d'échange de fichiers.

Ce même rapport faisait état d'un sondage mené en 2004-2005 auprès de plusieurs classes de lycéens qui mettait en évidence que 26 % des élèves de seconde avaient déjà été, lors de leurs navigations sur Internet, « heurtés par des propos déplacés », que 21 % avaient été « choqués par des contenus violents » et 45 % avaient été « confrontés à des images pornographiques ou pédopornographiques ».

D'après l'auteur de ce rapport, un enfant sur trois a déjà été inopinément mis en contact avec des contenus choquants voire traumatisants, qu'il s'agisse d'images ou de textes à caractère pornographique, haineux, antisémite, raciste ou portant atteinte, de toute autre façon, à la dignité humaine. Il souligne également qu'un tiers des enfants dialoguant dans un « chat » se voit proposer une rencontre physique et un sur cinq reçoit des sollicitations d'ordre sexuel. Il s'alarmait d'ailleurs que, dans le même temps, moins de 25 % de ceux qui ont été confrontés à de telles approches en aient parlé à leurs parents.

Les mesures proposées par le présent article recoupent ainsi totalement les propositions du rapport Thoraval qui préconisait « d'étendre la loi Perben sur les interceptions de correspondances en enquête préliminaire pour les corruptions de mineurs, les agressions sexuelles et les viols à l'Internet » et « d'autoriser les enquêteurs à entrer comme acteurs dans des groupes ou forums pédopornographiques ».

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 18 (art. L. 3211-11 du code de la santé publique)
Renforcement du contrôle des sorties d'essai des établissements psychiatriques

Objet : Cet article a pour objet d'améliorer le contrôle des sorties d'essai des établissements psychiatriques en précisant le contenu de la décision de sortie et en renforçant l'information du maire.

I - Le dispositif proposé

 Les règles applicables aux sorties d'essai

L'article L. 3211-11 du code de la santé publique autorise les personnes faisant l'objet d'une hospitalisation d'office ou à la demande d'un tiers à bénéficier de sorties d'essai afin de favoriser leur guérison, leur réadaptation ou leur réinsertion sociale.

Cette pratique a été organisée par la loi du 27 juin 1990 relative à l'hospitalisation sans consentement. Elle était auparavant très inégalement utilisée et reposait sur une circulaire de 1957 sans fondement légal. Elle est désormais fréquente : 65 % des patients hospitalisés d'office à Paris sont ainsi sous le régime de la sortie d'essai, 50 % dans les autres départements.

La sortie d'essai comporte une surveillance médicale et son suivi est assuré par le secteur psychiatrique compétent. Elle peut éventuellement se dérouler au sein d'équipements ou de services qui ne comportent pas d'hospitalisation à temps complet (centres d'accueil ou appartements thérapeutiques par exemple).

Sa durée ne peut dépasser trois mois mais la décision de sortie est renouvelable.

La sortie d'essai, comme son renouvellement et sa cessation, est décidée par un psychiatre de l'établissement d'accueil lorsque le patient a été hospitalisé à la demande d'un tiers. Dans ce cas, le bulletin de sortie d'essai est mentionné par le directeur de l'établissement et transmis sans délai au préfet. Le tiers à l'origine de l'hospitalisation en est également informé.

Lorsque le malade a fait l'objet d'une décision d'hospitalisation d'office, les décisions relatives aux sorties d'essai sont prises par le préfet, sur proposition écrite et motivée d'un psychiatre exerçant dans l'établissement d'accueil. Toutefois, le préfet peut refuser une sortie d'essai malgré un avis médical favorable.

 Les modifications prévues

Le présent article propose de compléter le dispositif précité, sans en modifier le principe, par deux mesures.

En premier lieu, la décision de sortie devra désormais préciser l'identité du malade, l'adresse de sa résidence habituelle ou de son lieu de séjour, le calendrier des visites médicales obligatoires ainsi que, le cas échéant, son numéro de téléphone et la date du retour dans l'établissement psychiatrique.

En second lieu, le maire de la commune où est implanté l'établissement et celui de la commune de résidence ou de séjour du patient devront être informés dans les vingt-quatre heures de toute décision de sortie d'essai d'un malade hospitalisé d'office.

Ces deux mesures font partie des propositions du rapport de mai 2004 de la mission conjointe de l'IGA, de l'IGPN et de l'IGN sur les problèmes de sécurité liés aux régimes d'hospitalisation sans consentement.

Il y est ainsi proposé que la décision de sortie d'essai précise les conditions de son déroulement, soit « l'identité du malade, la date du retour à l'hôpital et le calendrier des visites médicales obligatoires, l'adresse de sa résidence habituelle et celle de son séjour durant la sortie, le nom du médecin de secteur chargé du suivi médical, (...) une clause de réintégration à l'hôpital au terme normal de la sortie ou à tout moment sur proposition du médecin traitant », ces deux dernières mentions n'étant pas incluses dans le projet de modification de l'article L. 3211-11.

Ce même rapport propose, par ailleurs, que les maires soient informés des sorties d'essai liées aux hospitalisations d'office qui se déroulent sur le territoire de leur commune ou qui concernent un patient qui y a sa résidence. En outre, il est conseillé que le préfet en informe les services de police et de gendarmerie, cette disposition ne nécessitant toutefois pas de traduction législative mais une instruction ministérielle aux préfets.

II - La position de votre commission

Votre commission, convaincue que les sorties d'essai sont essentielles pour assurer la réinsertion sociale progressive des malades, est pour autant également attentive à ce qu'elles s'effectuent dans des conditions de sécurité satisfaisantes. C'est à l'aune de ces deux préoccupations qu'elle a envisagé le présent article.

Les propositions de modifications du régime des sorties d'essai font suite à un constat : aujourd'hui, la majorité des sorties d'essai relèvent davantage de l'obligation de soins en milieu ouvert, sous peine de réhospitalisation, que de réinsertion. Le patient voit alors son autorisation de sortie se prolonger plusieurs mois, voire plusieurs années, ce qui est propice aux fugues. Or, en l'absence d'un suivi efficace - les médecins alertent rarement les autorités lorsqu'un malade ne suit plus son traitement -, il est fréquemment procédé à la levée de la décision d'hospitalisation lorsque le patient ne se conforme plus à ses obligations, ce qui est particulièrement problématique dans le cas de patients hospitalisés d'office.

L'information systématique du maire et le fait de disposer de données précises sur la localisation du malade pendant la sortie permettront d'améliorer le suivi du dispositif et d'en éviter les effets pervers. En cas de fugue, l'alerte pourra ainsi rapidement être donnée.

Cette disposition complète l'article L. 3213-9, qui prévoit déjà que le maire de la commune de résidence du patient est informé par le préfet dans les vingt-quatre heures en cas d'hospitalisation d'office, de renouvellement ou de sortie définitive.

Si votre commission est favorable aux deux modifications proposées qui améliorent la sécurité du dispositif en en conservant la philosophie, elle souhaite formuler une remarque et apporter une précision juridique :

- le renforcement de la législation sur les sorties d'essai ne peut faire l'économie d'une responsabilisation de l'autorité préfectorale en matière de décision de sortie. En pratique, la Ddass est en effet souvent en première ligne pour la gestion du dispositif, parfois au détriment de la poursuite de l'objectif de sécurité publique ;

- il convient, par voie d'amendement, de renvoyer au règlement les précisions que doit comporter la décision de sortie.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 19 (art. L. 3213-9-1 nouveau du code de la santé publique)
Création d'un fichier national des hospitalisations d'office

Objet : Cet article met en place un traitement national des données à caractère personnel relatives aux personnes hospitalisées d'office.

I - Le dispositif proposé

 Les lacunes des sources d'informations existantes

L'arrêté du 19 avril 1994 relatif à l'informatisation du suivi des personnes hospitalisées sans leur consentement en raison de troubles mentaux et au secrétariat des commissions départementales des hospitalisations psychiatriques a créé les fichiers Hopsy, qui regroupent les données relatives aux personnes qui ont fait l'objet d'une hospitalisation d'office ou à la demande d'un tiers au niveau de chaque département.

Ces fichiers ont, depuis cette date, été progressivement mis en place dans les départements sous la responsabilité de la Ddass, qui en assure la gestion. Toutefois, leur création n'est pas obligatoire et toutes les Ddass n'ont pas à ce jour développé d'application Hopsy.

Par ailleurs, l'intérêt des bases de données Hopsy est limité pour les autorités, dans la mesure où les fichiers départementaux existants ne sont pas interconnectés. Il est donc impossible de vérifier une information relative à un patient hospitalisé dans un autre département.

En outre, aux termes de la circulaire du ministre de la santé du 3 mai 2002 relative à la communication aux services de la préfecture chargés de la réglementation sur les armes des informations que les Ddass détiennent, la consultation directe des informations est réservée aux seules Ddass. Elle précise que « la consultation doit être opérée par les soins des Ddass, ce qui exclut que les fichiers des personnes hospitalisées sans leur consentement, Hopsy ou manuels, puissent être mis à la disposition des préfectures ».

Ce cloisonnement de l'information et l'absence de fichiers dans certains départements compliquent singulièrement le suivi des mesures d'hospitalisation sans consentement et ne permettent pas toujours d'assurer efficacement la sécurité publique. C'est notamment le cas de l'application de la législation sur les armes.

Le fichier départemental Hopsy doit en effet, lorsqu'il existe, être consulté par le préfet dans le cadre de la vérification des conditions de délivrance des autorisations de détention d'armes et de munitions, comme le rappellent le télégramme du 8 avril 2002 du ministre de l'intérieur aux préfets et la circulaire précitée du 3 mai 2002 adressée aux Ddass par le ministre de la santé.

La demande de consultation du dossier du demandeur d'une autorisation est adressée à la Ddass, qui effectue elle-même la recherche d'informations. Pourtant, la commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil), saisie pour avis en décembre 1998, a estimé que la loi du 6 janvier 1978 ne s'oppose pas à ce que les préfectures puissent consulter directement les fichiers des personnes hospitalisées d'office dans le cadre de la mise en oeuvre de la législation sur les armes. Elle a confirmé cet avis dans son rapport d'activité de 2001.

La demande de consultation peut également concerner un croisement entre le fichier Hopsy et le fichier des détenteurs d'armes. En effet, l'article 7 de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne prévoit que les armes détenues par une personne dont l'état de santé présente un danger grave pour elle-même ou pour autrui doivent être remises à l'autorité compétente.

Or, la mission précitée de l'IGA, de l'IGN et de l'IGPN a constaté que « la fluidité des informations entre la Ddass et le service de la préfecture chargé de la police des armes est loin d'être parfaite ». En effet, il apparaît que la vérification des listes nominatives de demandeurs d'autorisation de détention d'armes envoyées par la préfecture prend souvent plusieurs semaines et que les Ddass refusent habituellement d'informer la préfecture de l'identité des personnes hospitalisées dans le but de vérifier qu'elles ne détiennent pas d'armes.

 Les caractéristiques du nouveau fichier

Afin de remédier aux insuffisances des fichiers Hopsy et de permettre aux autorités concernées de disposer des mêmes données sur l'ensemble du territoire et de pouvoir y accéder directement, le présent article complète le chapitre du code de la santé publique relatif à l'hospitalisation d'office par un article L. 3213-9-1 nouveau portant création d'un fichier national des hospitalisations d'office.

Le paragraphe I du nouvel article indique que le fichier ainsi créé est un traitement national de données à caractère personnel placé sous l'autorité du ministre chargé de la santé.

Il est destiné à améliorer le suivi et l'instruction des mesures d'hospitalisation d'office. A cet effet, il regroupe, pendant la durée de l'hospitalisation et jusqu'à la cinquième année suivant la sortie du patient, les données relatives à la situation administrative des personnes qui ont fait l'objet d'une décision de ce type.

Il ne comprend, en revanche, aucune autre donnée personnelle de la nature de celles mentionnées au I de l'article 8 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, soit des informations « à caractère personnel qui font apparaître, directement ou indirectement, les origines raciales ou ethniques, les opinions politiques, philosophiques ou religieuses ou l'appartenance syndicale des personnes, ou qui sont relatives à la santé ou à la vie sexuelle de celles-ci », autres que celles en rapport avec la situation administrative des individus concernés.

Les personnes autorisées à accéder directement, par des moyens sécurisés, aux informations contenues dans les fichiers sont le préfet, le préfet de police à Paris, le procureur de la République et le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales, ainsi que les personnes habilitées par leurs soins.

Par ailleurs, l'autorité judiciaire, comprise ici comme l'ensemble des magistrats exception faite du procureur qui accèdera directement aux informations, est également destinataire de ces données lorsqu'elle en fait la demande.

Le fichier ne fait, en outre, l'objet d'aucune mise à disposition, rattachement ou interconnexion avec d'autres traitements de données à caractère personnel, à l'instar du fichier relatif aux délinquants sexuels par exemple.

Le paragraphe II précise que le représentant de l'Etat dans le département et le préfet de police à Paris peuvent consulter le traitement relatif aux hospitalisations d'office dans le cadre de l'instruction des demandes de délivrance et de renouvellement d'une autorisation d'acquisition ou de détention de matériels, d'armes ou de munitions des première et quatrième catégories ou de détention d'armes des cinquième et septième catégories.

On rappellera, à cet égard, qu'aux termes de l'article L. 2336-3 du code de la défense, toute personne sollicitant la délivrance ou le renouvellement d'une autorisation d'acquisition ou de détention de matériels, d'armes ou de munitions, ou faisant une déclaration de détention d'armes des catégories susmentionnées doit produire un certificat médical attestant que son état de santé physique et psychique n'est pas incompatible avec la détention de ces biens. Dans le cas où le demandeur suit ou a suivi un traitement psychiatrique, il doit également produire un certificat médical délivré par un médecin psychiatre.

Enfin, le paragraphe III du nouvel article L. 3213-9-1 indique qu'un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la Cnil, en fixe les modalités d'application.

Le décret précisera notamment la nature des informations enregistrées, celles qui pourront être consultées dans le cadre du traitement des demandes relatives à la législation sur les armes et les conditions dans lesquelles les personnes hospitalisées ou ayant été hospitalisées d'office exerceront leur droit d'accès au fichier.

Il fixera également les modalités d'alimentation du traitement national, de consultation, de mise à disposition et de sécurisation des informations, notamment s'agissant des modalités d'habilitation des personnels autorisés à y accéder et à en demander la communication.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve largement la création de ce nouveau fichier, qui améliorera l'information des autorités concernées, en particulier s'agissant de la législation sur les armes, compte tenu des difficultés rencontrées actuellement dans l'utilisation des fichiers Hopsy. Pour constituer un outil efficace, le nouveau traitement devra cependant être tenu strictement à jour par les Ddass.

Les préfectures seront ainsi désormais en mesure d'appliquer effectivement la loi du 18 mars 2003, qui prévoit une vérification des antécédents psychiatriques des personnes qui demandent une autorisation de détention d'armes, et dont le décret d'application n'est pas encore paru.

Votre commission estime toutefois que la mise en oeuvre de ce nouvel instrument ne doit pas conduire à la suppression des fichiers Hopsy, pour lesquels il conviendrait de créer une application nationale ou, à tout le moins, une interconnexion. En effet, ils concernent l'ensemble des personnes hospitalisées sans consentement, et pas seulement celles internées d'office, et constituent à ce titre une information utile, notamment à des fins statistiques.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 20 (art. L. 3212-1 du code de la santé publique)
Séparation stricte des régimes d'hospitalisation sans consentement

Objet : Cet article vise à mettre fin à la superposition des régimes d'hospitalisation sans consentement en excluant les personnes, dont les troubles portent atteinte à la sûreté des personnes, de l'hospitalisation à la demande d'un tiers.

I - Le dispositif proposé

 Une définition plus claire des régimes d'hospitalisation sans consentement

Le présent article constitue l'une des propositions majeures du projet de loi pour ce qui concerne son volet relatif à l'hospitalisation sans consentement.

Il complète en effet l'article L. 3212-1 du code de la santé publique, relatif à l'hospitalisation à la demande d'un tiers, en précisant qu'en sont désormais exclus les individus dont les troubles compromettent la sûreté des personnes ou portent atteinte, de façon grave, à l'ordre public.

Dans sa définition actuelle, l'hospitalisation à la demande d'un tiers concerne deux catégories de personnes, qui couvrent un champ très élargi de situations puisqu'il s'agit des individus dont les troubles rendent impossible le consentement à l'hospitalisation et de ceux dont l'état impose des soins immédiats assortis d'une surveillance constante en milieu hospitalier. Il n'est donc pas fait état de la dangerosité de la personne hospitalisée sous ce régime.

L'article L. 3213-1 relatif à l'hospitalisation d'office est, en revanche, plus sélectif puisqu'il réserve ce régime aux personnes dont les troubles mentaux nécessitent des soins et portent atteinte, de façon grave, à l'ordre public.

En d'autres termes, les personnes dangereuses peuvent, dans l'état actuel du droit, être hospitalisées dans un premier temps sous l'un ou l'autre régime. Toutefois, l'hospitalisation d'office étant plus encadrée, les articles L. 3212-9 et L. 3213-6 prévoient, dans un souci de préservation de l'ordre public, que lorsqu'une personne hospitalisée à la demande d'un tiers répond aux critères de l'hospitalisation d'office, le préfet peut prendre un arrêté provisoire d'hospitalisation d'office. Cette décision doit être confirmée dans les quinze jours.

 Une réforme rendue nécessaire par une application détournée du droit en vigueur

Dans les faits, l'application de la législation souffre de deux lacunes :

- la procédure d'hospitalisation d'office, jugée complexe (recours au maire et/ou au préfet) et stigmatisante par les acteurs sanitaires et sociaux, est souvent utilisée en dernier recours, ce qui conduit de nombreuses personnes dangereuses à être hospitalisées à la demande d'un tiers, voire avec leur consentement. Cette observation est d'autant plus vraie que ces services sont de plus en plus souvent amenés à agir dans l'urgence, leur objectif principal étant alors le dénouement rapide de la crise ;

- ce défaut d'orientation n'est que rarement corrigé par la suite par les services préfectoraux, souvent trop peu informés des situations individuelles par la Ddass et les établissements psychiatriques. Ainsi, en 2003, seuls deux départements avaient mis en oeuvre une mesure de modification de régime.

Au total, il apparaît que de nombreux malades dangereux pour eux-mêmes et pour les autres ne sont pas pris en charge sous un régime qui correspond à leur pathologie mais qui dépend largement de leur primo orientation.

Cette situation est particulièrement préoccupante s'agissant du régime des sorties. Dans le cas d'une hospitalisation à la demande d'un tiers, le préfet n'a qu'une compétence réduite en matière de sortie définitive du patient. Elle est en effet décidée par un psychiatre de l'établissement en cas de disparition des troubles ou par le préfet si les conditions de l'hospitalisation ne sont plus réunies. Dans tous les cas, la sortie est de droit lorsque le curateur, le conjoint, un ascendant en cas d'absence de conjoint, un descendant majeur en cas d'absence d'ascendant, le tiers qui a signé la demande d'admission, une personne autorisée par le conseil de famille ou la commission départementale des hospitalisations psychiatrique, en fait la demande.

De fait, la sortie d'un patient hospitalisé à la demande d'un tiers est relativement aisée, en particulier lorsque la possibilité de passer à un régime d'hospitalisation d'office n'est que rarement utilisée, comme c'est le cas dans la pratique. On comprend les difficultés posées à l'ordre public par de telles situations lorsque le patient présente des troubles dangereux.

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable au principe d'une séparation stricte entre les deux régimes d'hospitalisation sans consentement, qui permettra d'assurer, en toutes circonstances, une prise en charge adaptée des personnes dangereuses.

Elle rappelle, à cet égard, que le rapport précité de mai 2004 proposait même la suppression du régime de l'hospitalisation à la demande d'un tiers au profit d'une simple obligation de soins. Cette solution n'a pas été retenue par le présent projet de loi, qui s'est concentré sur l'hospitalisation des individus dangereux. Il conviendra toutefois, à l'avenir, de se pencher également sur les modalités de prise en charge des malades mentaux dont le comportement est jugé inoffensif.

Sous le bénéfice de cette remarque, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 21 (art. L. 3213-1 du code de la santé publique)
Renforcement du rôle du maire dans la procédure d'hospitalisation d'office

Objet : Cet article vise à renforcer le rôle du maire dans la première phase de la procédure d'hospitalisation d'office.

I - Le dispositif proposé

 La procédure actuelle

Aux termes de l'article L. 3213-1 du code de la santé publique, l'hospitalisation d'office est prononcée par arrêté du préfet ou, à Paris, du préfet de police, au vu d'un certificat médical dressé par un psychiatre n'exerçant pas dans l'établissement d'accueil du malade.

Les arrêtés préfectoraux doivent être motivés et énoncer avec précision les circonstances qui ont rendu l'hospitalisation nécessaire. Le pouvoir du préfet est donc conditionné à la production d'un certificat médical conforme. Il ne s'agit pas, néanmoins, d'un pouvoir lié : il peut refuser l'hospitalisation même si le certificat la rend possible.

Dans les vingt-quatre heures suivant l'admission, le directeur de l'établissement d'accueil transmet un certificat médical, établi par un psychiatre de l'établissement, au préfet et à la commission départementale des hospitalisations psychiatriques.

En cas de danger imminent pour la sûreté des personnes attesté par un avis médical ou, à défaut, par la notoriété publique, l'article L. 3213-2 prévoit cependant que le maire ou, à Paris, les commissaires de police, arrêtent les mesures provisoires nécessaires à l'égard des personnes dont le comportement révèle des troubles mentaux manifestes.

Le maire, ou le commissaire de police, doit ensuite en référer dans les vingt-quatre heures au préfet qui statue sans délai et prononce, s'il y a lieu, un arrêté d'hospitalisation d'office. Faute de décision de sa part, les mesures provisoires sont caduques après quarante-huit heures.

Dans les faits, et compte tenu de la proportion majoritaire (60 %) d'hospitalisations d'office prononcées dans l'urgence sur les lieux de la manifestation publique de troubles mentaux, il apparaît que la procédure de l'article L. 3213-2 est plus souvent utilisée que le dispositif ordinaire. Ainsi, 65 % des hospitalisations d'office sont aujourd'hui précédées d'une intervention du maire ou d'un commissaire de police à Paris.

 Une réforme pragmatique

Pour tenir compte de cet état de fait, le présent article modifie la procédure d'hospitalisation d'office en proposant une nouvelle rédaction de l'article L. 3213-1 et en supprimant le dispositif dérogatoire de l'article L. 3213-2.

Désormais, l'hospitalisation d'office est prononcée, dans tous les cas, par arrêté motivé du maire ou, à Paris, d'un commissaire de police, au vu d'un certificat médical ou, en cas d'urgence, d'un avis médical. Le préfet doit être informé du placement dans les vingt-quatre heures. Il conserve en effet les missions qui lui sont actuellement dévolues pour la suite de l'hospitalisation.

Lorsque l'avis médical ne peut être rendu ou que le placement ne peut être immédiat, l'individu est retenu, le temps nécessaire et justifié, dans une structure médicale adaptée. Il s'agit, le plus souvent, de l'infirmerie de la préfecture.

Toutefois, le préfet peut toujours décider une hospitalisation d'office en cas de nécessité.

En l'absence de confirmation par le préfet après expertise médicale, le placement est caduc au terme de soixante-douze heures. Cette durée peut être inférieure si l'hospitalisation est levée sur décision du préfet ou du préfet de police à Paris.

Cette modification confirme, dans le code de la santé publique, le rôle qui est dans la pratique celui du maire et des commissaires de police pour la mise en oeuvre de cette police administrative spéciale.

Elle prend également note, en supprimant la possibilité de prononcer une mesure provisoire sur le fondement de la notoriété publique, du fait que cette procédure est tombée en désuétude depuis plusieurs dizaines d'années, comme la France l'a d'ailleurs confirmé au Conseil de l'Europe en réponse au rapport du comité européen de prévention de la torture de 2000, qui mettait en cause certains aspects du système français d'hospitalisation sans consentement.

Enfin, en donnant au psychiatre la possibilité de se prononcer par un simple avis, et non un certificat, elle prend en compte les cas extrêmes où le médecin ne peut pas examiner convenablement un patient en état de crise violente, notamment lorsque celui-ci refuse l'accès de son domicile.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve largement le principe de la création d'une décision initiale d'hospitalisation d'office prononcée par le maire. Elle tient en effet compte de la pratique, qui indique que la majorité des décisions, prises dans l'urgence, sont aujourd'hui de son fait.

En outre, la réforme proposée, loin d'inverser les rôles entre le maire et le préfet, conforte ce dernier comme étant la véritable autorité responsable de l'hospitalisation d'office : il confirme, en effet, la décision initiale du maire, le remplace dans ce rôle en cas de nécessité et continue à être chargé du suivi des patients (renouvellement de la décision d'internement, sorties, etc.) au cours de leur traitement.

Il apparaît toutefois utile à votre commission de préciser que, lorsque le préfet est amené, à la place du maire, à prendre une décision initiale d'hospitalisation d'office, celle-ci doit reposer sur des critères médicaux et d'ordre public identiques. Elle vous propose un amendement en ce sens.

En conséquence, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 22 (art. L. 3212-4 et L. 3213-2 du code de la santé publique)
Confirmation des décisions d'hospitalisation sans consentement

Objet : Cet article a pour objet de renforcer les garanties médicales qui accompagnent la confirmation des décisions d'hospitalisation sans consentement.

I - Le dispositif proposé

Dans le souci de garantir au mieux le bien-fondé d'une hospitalisation sans consentement, toujours privative de liberté pour le patient, le présent article s'attache à renforcer l'expertise médicale qui précède la confirmation de la décision de placement.

Ainsi, le complète l'article L. 3212-4 pour prévoir que, outre le certificat établi dans les vingt-quatre heures suivant l'admission, un second certificat émanant d'un psychiatre de l'établissement d'accueil, autre que celui qui a produit le certificat accompagnant le placement, doit être rédigé dans les soixante-douze heures.

Ce document doit faire le point sur l'état mental de la personne et confirmer, ou infirmer, la nécessité de maintenir l'hospitalisation. Comme le premier certificat, il est adressé au préfet et à la commission départementale des hospitalisations psychiatriques par le directeur de l'établissement.

En parallèle, le propose une nouvelle rédaction de l'article L. 3213-2 pour appliquer à l'hospitalisation d'office, désormais décidée par le maire ou par un commissaire de police à Paris, une garantie médicale identique avant qu'elle ne soit confirmée par le préfet.

De la même manière, deux certificats médicaux doivent donc être établis dans les vingt-quatre heures puis dans les soixante-douze heures suivant la décision de placement par un psychiatre qui ne peut être celui qui a rédigé le certificat qui a permis l'hospitalisation. Ils sont transmis au préfet et à la commission départementale des hospitalisations psychiatriques par le directeur de l'établissement.

Le préfet ou, à Paris, le préfet de police, prononce par arrêté la confirmation de l'hospitalisation d'office pour les personnes qui en réunissent les critères sanitaires et de sécurité au vu de ces certificats. Cet arrêté doit être motivé et énoncer avec précision les motifs qui ont rendu le placement nécessaire. Il est inscrit sur le registre de l'établissement d'accueil.

On rappellera que, aux termes de la nouvelle rédaction de l'article L. 3213-1, la décision d'hospitalisation devient caduque si le préfet n'a pas tranché selon les formes prévues par cette nouvelle procédure.

II - La position de votre commission

Soucieuse de garantir, par une législation protectrice des droits des personnes hospitalisées, une prise en charge adaptée à chacun, votre commission approuve l'allongement à soixante-douze heures de la période d'observation initiale et l'obligation de disposer d'un certificat médical supplémentaire à l'issue de ces trois jours. Ces dispositions permettront, en effet, d'affiner le diagnostic des troubles observés et de mieux juger de leur dangerosité.

En outre, le préfet disposera d'une information plus complète sur l'état du patient, ce qui devrait permettre, à terme, une amélioration du suivi individuel des dossiers d'hospitalisation d'office.

Votre commission vous propose donc d'adopter le présent article sans modification.

Article 23 (art. L. 3213-5-1 nouveau du code de la santé publique)
Expertise psychiatrique ordonnée par le préfet

Objet : Cet article vise à permettre au préfet d'ordonner à tout moment l'expertise psychiatrique d'un patient hospitalisé d'office.

I - Le dispositif proposé

Le présent article se propose de compléter les attributions du préfet en matière d'hospitalisation d'office.

Il crée à cet effet un article L. 3213-5-1 nouveau dans le code de la santé publique, qui dispose que le représentant de l'Etat dans le département peut ordonner à tout moment l'expertise médicale des troubles des personnes hospitalisées d'office selon les dispositions de l'article L. 3213-1, comme lorsque la décision d'hospitalisation d'urgence a été confirmée par ses soins aux termes de l'article L. 3213-2.

Cette expertise devra être conduite par un psychiatre n'appartenant pas à l'établissement d'accueil du patient, choisi par le préfet parmi les professionnels inscrits près la cour d'appel du ressort de l'établissement.

Ce dispositif permettra de compléter les informations dont dispose le préfet sur chaque patient hospitalisé d'office. L'article L. 3213-3 prévoit déjà, en effet, que le préfet est destinataire, dans les quinze jours, un mois après le placement, puis au moins une fois par mois, d'un certificat médical établi par un psychiatre de l'établissement d'accueil, faisant le point sur l'évolution des troubles qui ont justifié l'hospitalisation d'office du malade.

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable à la disposition proposée, qui, comme l'article précédent, comporte un double intérêt : d'une part, une amélioration du suivi de chaque patient hospitalisé pour éviter les internements abusifs et vérifier que ce type de prise en charge est toujours adapté à son état et d'autre part, un renforcement de l'information du préfet pour lui permettre d'assurer au mieux le suivi des hospitalisations sans consentement sans le confier de facto à la Ddass. Pour ces deux raisons, cette proposition faisait d'ailleurs partie des conclusions du rapport des inspections de mai 2004.

Il convient cependant de préciser par un amendement que, à Paris, la possibilité d'ordonner à tout moment l'expertise médicale d'un malade hospitalisé sans son consentement revient au préfet de police.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 24 (art. L. 3213-7 et L. 3213-8 du code de la santé publique)
Régime d'hospitalisation d'office à la demande de l'autorité judiciaire

Objet : Cet article vise à unifier le régime d'hospitalisation d'office applicable aux personnes qui n'ont pas été poursuivies par l'autorité judiciaire en raison de leur état mental et à encadrer plus strictement les modalités de leur sortie.

I - Le dispositif proposé

 L'hospitalisation des personnes que l'autorité judiciaire renonce à poursuivre compte tenu de leur état mental

Aux termes du premier alinéa de l'article 122-1 du code pénal, « n'est pas pénalement responsable la personne qui était atteinte, au moment des faits, d'un trouble psychique ou neuropsychique ayant aboli son discernement ou le contrôle de ses actes. » Le deuxième alinéa du même article précise toutefois que, lorsque le discernement n'était qu'altéré ou le contrôle des actes seulement entravé au moment des faits incriminés, la personne demeure punissable.

En conséquence, l'irresponsabilité donne lieu à une décision de non-lieu prononcée par le juge d'instruction, de relaxe par le tribunal de police ou le tribunal correctionnel ou d'acquittement par la cour d'assises, selon qu'elle est constatée au stade de l'instruction ou du jugement et en fonction des faits incriminés.

L'irresponsabilité pénale doit auparavant être prouvée par une expertise psychiatrique, qui est d'ailleurs obligatoire en matière criminelle. Elle est, le plus souvent, ordonnée par le juge d'instruction. Les conclusions de l'expert ne lient toutefois pas la juridiction, dont l'appréciation demeure souveraine.

La constatation d'une irresponsabilité pénale, si elle met fin aux poursuites, ne règle en aucun cas le problème de la prise en charge médicale de l'individu concerné.

A cet effet, l'article L. 3213-7 du code de la santé publique prévoit que, lorsque les autorités judiciaires estiment que l'état mental d'une personne qui a bénéficié d'un non-lieu, d'une décision de relaxe ou d'un acquittement en application de l'article 122-1 du code pénal précité, nécessite des soins et compromet la sûreté des personnes ou porte gravement atteinte à l'ordre public, elles en avisent le préfet et la commission départementale des hospitalisations psychiatriques. Celui-ci peut alors prononcer une décision d'hospitalisation d'office s'il le juge utile au vu du certificat médical prévu dans de telles circonstances.

Si l'hospitalisation d'office a été prononcée en application de la procédure susmentionnée, il ne peut y être mis fin que sur décision conforme de deux psychiatres n'appartenant pas à l'établissement d'accueil du patient et choisis par le préfet sur une liste établie par le procureur de la République, après avis de la Ddass du département dans lequel est situé l'établissement. Ces décisions doivent résulter de deux examens séparés et concordants, qui doivent établir que l'individu n'est plus dangereux, ni pour lui-même ni pour autrui (article L. 3213-8 du code de la santé publique).

Cette procédure est plus exigeante que lorsque l'hospitalisation d'office est décidée dans le cadre ordinaire de l'article L. 3213-1 du même code puisque, dans ce cas, la sortie est ordonnée par le préfet sur le certificat médical d'un seul psychiatre.

 Des modifications utiles

Le du présent article complète l'article L. 3213-7 pour inclure dans cette procédure particulière d'hospitalisation d'office les personnes qui ont bénéficié d'un classement sans suite en raison de leur état mental.

Il s'agit de supprimer les incohérences actuelles du dispositif en appliquant un régime d'hospitalisation d'office unique pour l'ensemble des personnes dangereuses à l'encontre desquelles les poursuites pénales ont été abandonnées.

Le clarifie, pour sa part, les modalités de sortie des personnes hospitalisées sous le régime de l'article L. 3213-7. Selon les termes de la rédaction proposée pour l'article L. 3213-8, il pourra ainsi y être mis fin sur l'avis convergent de deux psychiatres n'appartenant pas à l'établissement d'accueil du patient et choisis par le préfet sur la liste des experts inscrits près la cour d'appel du ressort de l'établissement. Par ailleurs, l'avis de la Ddass du département n'est plus requis.

En conséquence, la décision de sortie revient in fine à l'autorité préfectorale et non plus au corps médical.

II - La position de votre commission

Si votre commission est favorable au présent article en ce qu'il améliore la cohérence du dispositif, elle s'interroge sur l'opportunité du choix qui a été fait d'en exclure la Ddass.

Elle propose, en conséquence, un amendement visant à réintroduire, dans la nouvelle rédaction de l'article L. 3213-8, l'avis de la Ddass en matière de décision de sortie des personnes hospitalisées d'office après un signalement de l'autorité judiciaire.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.