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Projet de loi relatif à la prévention de la délinquance

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DES MINISTRES

A l'invitation de la commission des lois réunie le mardi 5 septembre 2006 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, la commission a procédé à l'audition de MM. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et de l'aménagement du territoire, Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, et Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, sur le projet de loi n° 433 (2005-2006) relatif à la prévention de la délinquance.

La commission a tout d'abord entendu M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.

Le ministre d'Etat a relevé que la prévention de la délinquance impliquait d'intervenir, dans la vie quotidienne des Français, à la fois sur le front de l'éducation, de la santé, de l'emploi et de la justice, ce qui expliquait la présence de cinq ministres. Il a donc justifié le fait de rassembler l'ensemble de ces sujets dans un même texte par la nécessité de donner toute sa dimension à la prévention de la délinquance.

Il a en effet estimé que si la certitude de la sanction constituait le premier volet de la prévention, il convenait d'aller au-delà. Tout en se félicitant de la baisse de la délinquance générale de 9 % intervenue depuis 2002 - cette baisse atteignant 24 % s'agissant de la délinquance de voie publique -, il a jugé nécessaire d'améliorer encore les méthodes de travail, au regard de l'augmentation constante des violences aux personnes, notamment au sein des familles.

Tout en reconnaissant la nécessité de lutter contre l'inflation législative, le ministre d'Etat a préconisé de briser le tabou entourant la modification de « grands textes » afin de disposer de textes adaptés aux réalités de l'époque. Soulignant que la délinquance des mineurs avait augmenté de 80 % en dix ans et qu'un mineur de 2006 n'avait plus rien de commun avec un mineur de 1945, il a jugé indispensable de durcir les dispositions applicables aux mineurs de plus de seize ans ayant commis des faits graves, rappelant que des mineurs avaient récemment incendié un autobus dans lequel se trouvait une personne handicapée et que des règlements de compte à l'arme blanche avaient abouti au décès d'un mineur à Evry.

M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a donc estimé que l'ordonnance de 1945, malgré ses modifications successives, n'apportait pas de réponse appropriée aux faits les plus graves, pour lesquels la répétition de mesures calibrées pour des incivilités, comme l'admonestation ou la remise à parents, avait pour effet de décrédibiliser l'action de la police et de la justice.

Il a en conséquence souhaité diversifier les réponses à la délinquance, depuis l'obligation d'effectuer des devoirs scolaires pour un enfant de onze ans jusqu'à l'éloignement du mineur de son milieu pendant un temps limité pour un jeune de seize ans. Il a en outre estimé que la création d'un avertissement solennel, l'obligation de réparation, ainsi que le placement en internat, permettraient d'apporter des réponses plus fermes.

Enfin, le ministre d'Etat a estimé que la délinquance des mineurs devait recevoir une réponse rapide, cette rapidité important tout autant que le contenu de la réponse. Il a ainsi indiqué que les mineurs de plus de seize ans, réitérants ou récidivistes et ayant commis des infractions particulièrement graves, pourraient se voir appliquer, avec leur accord et celui de leurs représentants légaux, la procédure de jugement immédiat ou quasi immédiat, afin de remédier aux délais de convocation actuels.

Il a donc jugé cette réforme de l'ordonnance de 1945 équilibrée, puisque prévoyant pour la première fois une véritable diversification des mesures, et donc une réponse proportionnée aux faits commis.

S'agissant de la lutte contre la toxicomanie, M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a rappelé l'importance et la progression de la consommation française de cannabis - 3,5 millions de personnes - ainsi que la gravité de ses conséquences, qu'il s'agisse d'échec scolaire ou de risque accru d'accidents de la route, voire même de passages à l'acte, déjà mis en évidence s'agissant de viols et de meurtres.

Stigmatisant l'écart entre la sanction théoriquement très sévère de l'usage de stupéfiants - un an d'emprisonnement et 3.750 euros d'amende - et l'impunité de fait l'entourant, il a appelé à réformer la loi de 1970, désormais inadaptée. Le ministre d'Etat s'est ainsi félicité de la possibilité introduite par le projet de loi de réprimer l'usage de stupéfiants par le biais de la procédure de composition pénale, désormais étendue aux mineurs de plus de treize ans, ainsi que par celui de l'ordonnance pénale, ces procédures, qui excluent le prononcé de peines d'emprisonnement, devant permettre d'allier efficacité et respect du principe de proportionnalité.

Il a en outre souligné que cette réforme accordait une place centrale aux soins, grâce à la possibilité de prononcer une injonction thérapeutique à tous les stades de la procédure et à l'instauration d'un médecin relais.

S'agissant des dispositions du projet de loi concernant les maladies psychiatriques, il a jugé que leurs conséquences sur l'ordre public, notamment s'agissant des sorties à l'essai, justifiaient leur prise en compte au sein d'un projet de loi consacré à la prévention de la délinquance. Il a indiqué que la décision d'hospitalisation d'office reviendrait en premier lieu au maire, que la période d'observation conduisant à la confirmation de la décision serait allongée à 72 heures, et que la création d'un fichier national des hospitalisations d'office permettrait d'éviter la délivrance d'une autorisation de port d'arme à une personne ayant fait l'objet d'une hospitalisation d'office. S'agissant des sorties à l'essai, il a jugé indispensable que le maire de la ville de résidence de l'intéressé en soit averti.

M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a revendiqué sa méthode : adapter le droit, sans se laisser impressionner par les préjugés, afin d'enrayer la violence, en prenant en compte la souffrance des familles des victimes et le nécessaire respect dû au juge. Il a ainsi estimé que le dépistage précoce des difficultés d'ordre physique ou psychologique prévu dans le projet de loi relatif à la protection de l'enfance visait avant tout à soulager les souffrances des enfants. Il a également évoqué la nécessité de protéger les enfants vis-à-vis des pédophiles sur l'Internet.

Il a indiqué qu'il convenait, sur le plan de la méthode, de s'intéresser aux hommes et aux femmes, aux situations concrètes et non à des zones, des quartiers ou des catégories sociales.

Il a ensuite expliqué que le premier but de la prévention était d'empêcher la violence de se diffuser en agissant à la racine des difficultés. Il a indiqué que la prévention devait s'efforcer d'appréhender toutes les situations à risque avant qu'elles ne dérivent vers la violence. Il a cité l'absentéisme scolaire comme exemple d'un phénomène pouvant conduire vers la délinquance, mais que nos structures et procédures administratives échouaient à maîtriser.

M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a insisté sur la nécessité de mobiliser en même temps tous les acteurs de terrain, pour s'informer, et pour réagir de manière concertée. Il a justifié son choix de placer le maire au centre du dispositif de prévention par sa proximité incomparable avec le terrain. Toutefois, pour que cette politique réussisse, il a souligné qu'elle devrait s'affranchir des logiques de guichet et de corps qui prévalent aujourd'hui.

Il a indiqué que le maire était le seul capable de jouer ce rôle d'interface entre les publics en difficulté et les acteurs de la prévention. Toutefois, il a averti qu'il ne s'agissait nullement de faire du maire un « shérif » ou un procureur, aucun pouvoir de sanction ou de coercition ne lui étant confié.

Il a estimé que les événements de novembre 2005 avaient montré l'urgence de faire mieux.

M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a indiqué que l'article premier du projet de loi faisait du maire l'animateur et le coordonnateur de la politique de prévention de la délinquance, dans le respect des compétences du préfet et de l'autorité judiciaire.

Il a rappelé que la création des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, présidés par les maires depuis juillet 2002, avait déjà amorcé cette évolution, le projet de loi rendant ces conseils obligatoires dans les villes de plus de 10.000 habitants.

Par ailleurs, il a ajouté que le maire présiderait désormais un conseil des droits et devoirs des familles, également rendu obligatoire dans les villes de plus de 10.000 habitants. Il a expliqué que ce conseil, inspiré par de nombreuses expériences locales, aurait pour mission de rappeler aux parents leurs devoirs d'éducateurs vis-à-vis de leurs enfants et de leur proposer, le cas échéant, des mesures d'accompagnement. Il a indiqué que les modalités d'organisation resteraient très souples afin de laisser à chaque commune une grande liberté.

Il a expliqué que, dans le cadre de ce conseil, le maire pourrait proposer un accompagnement parental avant, en cas d'échec, de demander au président du conseil général de proposer un contrat de responsabilité parentale. Il a également relevé qu'il pourrait saisir le juge des enfants en vue de la mise sous tutelle des prestations familiales.

Résumant l'esprit de ce dispositif, il a déclaré qu'il s'agissait de mettre en place des réponses graduées et de permettre au maire de saisir des autorités capables de mettre en oeuvre des instruments plus coercitifs que la médiation.

Concernant les départements, il a tenu à préciser qu'ils restaient chef de file en matière d'aide sociale, particulièrement en matière de protection de l'enfance. Il a souhaité que le département accepte de déléguer par convention aux communes qui le souhaitent tout ou partie des compétences en matière d'action sociale, dès lors qu'elles apparaissent les mieux placées pour intervenir.

M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a ensuite évoqué la question du partage du secret professionnel. Il s'est indigné que des enfants meurent de mauvais traitements, citant des cas pour lesquels une meilleure coordination du travail social aurait pu éviter de tels drames.

Il a affirmé que le partage de l'information n'avait d'autre objet que la coordination et l'efficacité du travail social. De nouveau, il a souhaité que le maire soit placé au centre du partage de l'information dans le respect du secret professionnel et de la déontologie de chaque professionnel de l'action sociale.

Il a souligné qu'une concertation approfondie avec les professionnels du travail social avait présidé à l'élaboration du projet de loi. Il a remarqué que lors de la création des Groupes d'intervention régionale (GIR) des difficultés identiques liées au secret professionnel des agents des impôts s'étaient posées et qu'elles avaient été surmontées.

Il a ajouté que ce dispositif était complémentaire de celui prévu par le projet de loi réformant la protection de l'enfance.

Enfin, il a indiqué que le projet de loi comportait deux mesures limitées au champ du ministère de l'intérieur : la création d'un service volontaire citoyen de la police nationale et la prise en compte de la période de service civil volontaire pour l'accès à la fonction publique. Il a expliqué que ces dispositifs avaient notamment pour objet d'aider des jeunes à s'insérer dans la vie sociale et professionnelle à travers un engagement au service de valeurs positives.

Puis, la commission a entendu M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a souligné que le projet de loi visait en premier lieu à consacrer et renforcer le rôle du ministère public dans la prévention de la délinquance. Il a relevé à cet égard que le texte précisait que le procureur général et le procureur de la République animaient et coordonnaient dans le ressort de la cour d'appel et du tribunal de grande instance la politique de prévention de la délinquance dans sa composante judiciaire.

Le garde des sceaux a indiqué que ce texte avait ensuite pour objectif de diversifier les réponses judiciaires selon les infractions afin de mieux prévenir leur renouvellement. Il a relevé qu'il convenait à cet égard d'améliorer le suivi des personnes inscrites dans le fichier judiciaire des auteurs d'infractions sexuelles (FIJAIS) en prévoyant la possibilité pour les juridictions d'imposer une présentation mensuelle devant les services de police, et non pas seulement semestrielle, dans les cas les plus graves, cette présentation mensuelle étant obligatoire pour un récidiviste. Le projet de loi, a-t-il poursuivi, proposait de modifier les dispositions sur la réhabilitation en doublant le délai de réhabilitation pour les récidivistes et en maintenant les condamnations réhabilitées au bulletin n° 1 du casier judiciaire accessible aux seules juridictions afin qu'elles soient prises en compte pour l'application des règles en matière de récidive.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a estimé que la lutte contre la toxicomanie devait devenir une priorité et qu'à cette fin le projet de loi proposait plusieurs dispositions :

- renforcer l'efficacité de l'injonction thérapeutique à tous les stades de la procédure, par la création d'un médecin relais ;

- étendre l'injonction thérapeutique aux personnes ayant commis une infraction dont les circonstances révèlent une addiction aux boissons alcooliques ;

- étendre la procédure d'ordonnance pénale aux délits d'usage de stupéfiants ;

- prévoir que l'injonction thérapeutique pourra constituer une mesure de la composition pénale ou une modalité d'exécution du sursis avec mise à l'épreuve ;

- créer une nouvelle peine de stage de sensibilisation aux dangers de la drogue ;

- instituer une circonstance aggravante en cas d'usage de drogue par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ;

- créer une circonstance aggravante au délit de provocation à l'usage et au trafic de stupéfiants lorsqu'il est commis envers un mineur ou dans un établissement scolaire ou bien encore dans les locaux de l'administration ;

- instituer une nouvelle circonstance aggravante à chaque fois qu'une infraction est commise sous l'emprise d'un produit stupéfiant ou en état d'ivresse manifeste pour les délits de violences contre les personnes.

Le ministre a particulièrement insisté sur le fait que l'usage de produits stupéfiants ne devait plus être une excuse pour l'auteur d'une infraction mais bien une cause d'aggravation. Il a estimé que la diversification de la réponse pénale supposait également l'amélioration des peines existantes ou la mise en place de nouvelles sanctions. Il a relevé ainsi que les travaux d'intérêt général pourraient être accomplis au sein de personnes morales de droit privé exerçant des missions de service public comme les bailleurs sociaux ou les entreprises de transports en commun. Il a évoqué également l'institution, d'une part, de la sanction-réparation destinée à obliger le condamné à indemniser sa victime sous le contrôle du procureur de la République ou de son représentant sous peine d'un emprisonnement dont la durée aurait été préalablement fixée par la juridiction de jugement et, d'autre part, du stage de responsabilité parentale afin de responsabiliser les parents de délinquants éprouvant des difficultés dans l'éducation de leurs enfants.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a souligné que le projet de loi visait enfin à mieux prévenir la délinquance des mineurs. Si le taux de réponses pénales était passé de 77,7 % en 2000 à 85,5 % aujourd'hui, il restait encore beaucoup à faire pour lutter contre le sentiment d'impunité qui se développait chez certains jeunes. Dans cette perspective, il a estimé indispensable de faire évoluer le droit pénal dans le respect des grands principes de l'ordonnance du 2 février 1945. Il a indiqué que le texte développait différents dispositifs avant jugement avec l'extension de la composition pénale aux mineurs de treize à dix-huit ans et la diversification du contrôle judiciaire - les mineurs sans antécédent étant astreints, lorsque la peine encourue est de sept ans d'emprisonnement, à des obligations différenciées parmi lesquelles l'accomplissement d'un stage de formation civique et le suivi régulier d'une scolarité ou d'une formation professionnelle.

Le ministre a indiqué que l'audiencement des affaires au tribunal pour enfants serait désormais partagé entre le siège et le parquet afin d'assurer un meilleur suivi des dossiers en attente. Il a ajouté que le texte cherchait également à raccourcir les délais de comparution des mineurs devant le tribunal pour enfants en abaissant le quantum des peines permettant de recourir à cette procédure et en allongeant le délai de validité des renseignements obtenus sur le mineur (qui serait porté de un an à dix huit mois) ; de même, la possibilité pour le mineur de renoncer au délai de dix jours serait introduite, permettant ainsi de le juger à la première audience utile.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a noté que le projet de loi prévoyait d'élargir les sanctions éducatives et de limiter le nombre des admonestations et des remises à parents. En outre, il a précisé qu'une mesure éducative de jour serait créée. Par ailleurs, le placement en centre éducatif fermé ne serait plus limité au contrôle judiciaire, au sursis avec mise à l'épreuve et à la libération conditionnelle mais pourrait être aussi appliqué en tant que modalité d'exécution de la peine dans le cadre d'un placement à l'extérieur.

Après avoir rappelé la volonté du Gouvernement de tout mettre en oeuvre pour combattre la délinquance, M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, a souligné l'importance particulière de ce projet de loi, entièrement consacré au renforcement de la prévention, afin d'apporter une réponse globale et cohérente aux attentes des Français.

S'agissant du volet social du texte, il a insisté sur la nécessité de faciliter la circulation des informations et d'encourager le travail en commun entre toutes les personnes en charge, à un titre ou à un autre, de cette politique publique. Estimant que ce projet de loi repose sur un juste équilibre entre les impératifs de la sécurité des citoyens et de la protection des libertés individuelles, il a réfuté les critiques tendant à présenter les dispositions sur les malades mentaux comme une volonté implicite du Gouvernement d'assimiler ces personnes à des délinquants.

M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, a considéré qu'il était nécessaire de revoir le régime de l'hospitalisation sans consentement, en procédant à une distinction très nette entre l'hospitalisation d'office, désormais réservée aux personnes dangereuses, et l'hospitalisation à la demande d'un tiers. Les dispositions soumises à l'examen du Parlement ne proposent d'ailleurs que de modifier la première de ces procédures, en renforçant notamment le rôle des maires, qui sont déjà à l'origine de 60 % des décisions de ce type. Le projet de loi apporte de solides garanties sur ce point, en prévoyant que le préfet devra être informé et disposera d'un délai de vingt-quatre heures pour revenir, s'il le juge utile, sur une hospitalisation d'office. Le représentant de l'Etat dans le département pourra demander un second examen de la personne concernée par un psychiatre extérieur à la structure dans laquelle elle a été hospitalisée.

Il a, par ailleurs, indiqué qu'une évaluation des dispositions de la loi du 27 juin 1990 relative à l'hospitalisation sans consentement va prochainement être réalisée, afin de revoir les modalités de placement à la demande d'un tiers.

Après avoir noté que les préfets ne disposent aujourd'hui que de données très parcellaires sur les personnes souffrant de graves pathologies mentales, et uniquement d'ailleurs pour celles qui résident dans le département dont ils ont la charge, il a souligné l'urgence de créer un fichier national des données sur l'hospitalisation d'office. Il convient de rendre possible la circulation des informations entre les différentes autorités publiques.

En ce qui concerne la prise en charge des toxicomanes, il s'est félicité, d'une part, de la modification du dispositif d'injonction thérapeutique, d'autre part, de la création de médecins relais apportant leur assistance à l'autorité judiciaire. Les procureurs de la République pourront ainsi disposer d'un avis médical motivé sur les personnes susceptibles de se plier à une obligation de soins.

Soulignant que la politique de sécurité du Gouvernement repose sur deux volets étroitement complémentaires, la sanction et la prévention, M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a précisé qu'en matière d'action sociale, ce projet de loi vise essentiellement à permettre des interventions en amont plus rapides et plus efficaces de la puissance publique. Il s'est félicité de la simplification des procédures administratives qui sera ainsi rendue possible.

Il a indiqué que l'élaboration de ces mesures a donné lieu à des discussions très approfondies entre les services des différents ministères concernés. Ce travail s'est inspiré des mêmes principes que ceux sur lesquels est fondé le projet de loi sur la protection de l'enfance. Considérant que le respect du secret professionnel ne doit pas rendre impossible le partage des informations entre les travailleurs sociaux, comme cela a malheureusement été le cas dans plusieurs drames récents, il a toutefois réaffirmé son attachement à la confidentialité des données vis-à-vis des personnes extérieures à la puissance publique. Le texte du Gouvernement propose donc un juste équilibre entre ces différents impératifs pour préserver la confiance des bénéficiaires de l'action sociale.

Il a considéré que le présent projet de loi consacre l'intervention des départements en matière de prévention, tout en renforçant le rôle du maire. Les relations entre ces deux autorités en seront améliorées et la circulation des informations facilitée.

M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a insisté sur le fait que les maires ne se verront pas attribuer directement de nouvelles prérogatives de nature coercitive, mais bénéficieront plutôt de moyens d'action accrus, grâce notamment à la création des conseils des droits et des devoirs des familles. Ces nouvelles structures permettront un meilleur suivi de l'absentéisme scolaire, ainsi que la signature de contrats de responsabilité parentale avec les familles.

Rappelant que le projet de loi en cours d'adoption sur la protection de l'enfance propose également de renforcer le repérage des enfants en danger par le développement systématique des examens médicaux à l'entrée à l'école maternelle et au cours de la scolarité, il a estimé qu'il convient de tout faire pour identifier les enfants victimes de mauvais traitements.

Au terme de son intervention, M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a réaffirmé l'importance du rôle des maires et de la nécessité d'améliorer la coordination des interventions des travailleurs sociaux.

A l'issue de la présentation du projet de loi par les ministres, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, se faisant l'écho des personnes entendues au cours des dernières semaines, a indiqué que les associations de maires avaient fait part de leur volonté de jouer le jeu de ce projet de loi. Toutefois, elles ont exprimé également leurs craintes quant à une confusion des compétences entre le maire, le préfet, l'autorité judiciaire et le département et aux risques de redondance.

Il a indiqué que l'échelon de l'intercommunalité était sans doute le plus pertinent pour traiter de la prévention de la délinquance et que le projet de loi confortait à cet égard le rôle des conseils intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance. Toutefois, il a émis des doutes sur le caractère opérationnel de ces conseils intercommunaux, chaque maire des communes membres conservant l'intégralité de ses pouvoirs de police. Il a demandé s'il ne serait pas possible d'avancer sur ce dernier point.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, s'est ensuite étonné du décalage entre les chiffres avancés par les associations, selon lesquelles une femme décèderait des suites des violences conjugales une fois tous les deux jours et demi, et le nombre très réduit, selon les données du casier judiciaire, de condamnations prononcées pour les violences par conjoint ayant entraîné la mort. Il s'est demandé par ailleurs s'il était justifié d'aggraver encore les peines pour violences habituelles au sein du couple alors même que les niveaux de peines prévus avec l'application des circonstances aggravantes étaient très rarement prononcés.

Par ailleurs, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a relevé que lors des auditions auxquelles il avait procédé, plusieurs de ses interlocuteurs, sans contester sur le fond les dispositions concernant l'hospitalisation d'office, s'étaient émus de leur insertion dans le projet de loi en s'inquiétant de la possible assimilation des personnes atteintes de troubles mentaux à des délinquants. En outre, il s'est demandé quelle réponse pourrait être apportée aux critiques selon lesquelles l'hospitalisation sous contrainte n'était abordée dans le texte que sous l'angle de l'ordre public, alors même qu'une réforme globale et plus ambitieuse était attendue.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a noté que plusieurs des personnes entendues s'étaient interrogées sur l'application de la composition pénale aux mineurs de treize à seize ans au regard du « libre consentement » de l'intéressé, exigence requise pour cette forme de justice acceptée.

A propos du risque de confusion des compétences des différents acteurs de la prévention de la délinquance, M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a répondu que la complexité de la répartition des compétences préexistait au projet de loi. Il a expliqué que celui-ci, au contraire, essayait de résoudre ce problème en affirmant le rôle de pivot du maire.

Conscient de la difficulté de progresser dans le sens d'une meilleure répartition des compétences sans supprimer un échelon administratif, il a déclaré que les seules solutions possibles résidaient dans une meilleure coordination et dans un assouplissement des conditions permettant au département de déléguer des compétences aux communes.

M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a estimé par ailleurs indispensable que le maire puisse être informé des sorties d'essai des personnes placées sous un régime d'hospitalisation sous contrainte.

M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, a relevé d'abord, pour s'en féliciter, que les préoccupations exprimées sur les dispositions relatives à l'hospitalisation d'office ne portaient que sur la méthode retenue par le Gouvernement. Il a rappelé que l'évaluation de la loi du 27 juin 1990 relative aux droits et à la protection des personnes hospitalisées en raison de troubles mentaux et à leurs conditions d'hospitalisation avait été conduite par plusieurs missions d'inspection. Il a informé les sénateurs de son accord pour engager le travail destiné à mettre en oeuvre les différentes recommandations présentées par ces missions.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a relevé que le principe du consentement du mineur, qui serait requis dans le cadre de la composition pénale, était d'ores et déjà admis pour la mise en oeuvre de plusieurs sanctions telle que la réparation. Il a indiqué en outre que l'incrimination des violences conjugales habituelles n'avait pas pour objet d'inciter les magistrats à prononcer des peines plus élevées mais seulement à prévoir une répression spécifique de ce type de comportement.

Concernant la pertinence du niveau intercommunal en matière de prévention de la délinquance, M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a rappelé que cette politique était d'ores et déjà de la compétence des communautés d'agglomération et des communautés urbaines et que le projet de loi permettrait d'aller plus loin grâce aux conseils intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance. En revanche, il s'est déclaré très réservé sur l'opportunité d'aller plus loin en matière de transfert au président de l'établissement public de coopération intercommunale des pouvoirs de police des maires des communes membres. Il a estimé qu'une évaluation préalable des dispositifs en vigueur était nécessaire.

M. Nicolas About, rapporteur pour avis, a approuvé la reconnaissance du rôle de chef de file du maire en matière de prévention de la délinquance. Il a, en revanche, rappelé que depuis les lois de décentralisation, la coordination de l'action sociale relève des départements, l'action sociale n'étant qu'une compétence facultative des communes. Il a donc voulu savoir pourquoi le Gouvernement souhaite confier au maire le soin de coordonner l'action sociale en faveur des familles en difficulté. Cette répartition des compétences risque en effet de soulever des difficultés, dans la mesure où 80 % des travailleurs sociaux intervenant auprès des familles relèvent des conseils généraux. Il a donc fait valoir sa préférence pour un dispositif confiant au département la désignation des coordonnateurs, cette compétence pouvant toutefois être déléguée par convention aux communes.

Abordant la question du partage des informations entre professionnels de l'action sociale, il s'est déclaré surpris du choix d'un dispositif de secret professionnel partagé sensiblement différent dans ses modalités pratiques et dans les garanties offertes aux professionnels et aux familles de celui adopté, il y a seulement deux mois, dans le cadre du projet de loi relatif à la protection de l'enfance. Il a craint que l'existence de deux mécanismes différents n'entraîne une confusion chez les professionnels et n'entrave finalement l'efficacité de l'un comme de l'autre.

Il a ensuite voulu savoir dans quelle mesure le nouveau dispositif d'accompagnement parental confié au maire diffère du contrat de responsabilité parentale, créé par la loi du 31 mars 2006 relative à l'égalité des chances et placé sous la responsabilité du président du conseil général. Il a craint que la nouvelle mesure ne fasse double emploi avec ces contrats qui n'ont pas encore eu le temps de faire leurs preuves, puisque le décret d'application les concernant n'est paru que depuis quelques jours.

Puis M. Nicolas About, rapporteur pour avis, a rappelé que le choix du régime d'hospitalisation des malades mentaux dépend moins aujourd'hui de l'état du patient que des circonstances qui ont présidé à sa prise en charge, les acteurs de terrain étant souvent peu enclins à proposer une hospitalisation d'office, lui préférant la procédure plus souple d'hospitalisation à la demande d'un tiers. Il s'est interrogé sur le point de savoir si la stricte séparation entre ces deux types d'hospitalisation sous contrainte était le meilleur moyen de s'assurer que chaque patient soit pris en charge selon la procédure la mieux adaptée à son état. Il a plaidé pour que des consignes soient données aux préfectures pour faciliter le passage d'un régime à l'autre dans le cas où des personnes dangereuses seraient encore hospitalisées à la demande d'un tiers. Pour conclure sur ce thème, il a considéré que, sans contester le contenu des mesures proposées, on peut trouver singulier qu'elles figurent dans un texte consacré à la délinquance.

Enfin, abordant la question de la prise en charge des toxicomanes, il a rappelé que, depuis sa mise en place en 1970, le dispositif d'injonction thérapeutique a toujours été largement sous-employé en raison de la réticence des médecins à soigner sous contrainte. Il a insisté sur la nécessité de mieux informer les médecins sur cette procédure, afin d'améliorer les relations de confiance entre les magistrats et le corps médical.

M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a insisté sur le fait que l'hospitalisation sous contrainte des malades mentaux est une question d'ordre public ce qui justifie l'insertion du chapitre qui y est consacré dans le projet de loi. Il est indispensable d'assurer aux victimes de faits commis par un malade mental que celui-ci est rendu incapable de nuire, quand bien même il n'est pas pénalement responsable. C'est l'urgence de la réforme de l'internement d'office et les attentes des maires et des familles en la matière qui ont conduit le Gouvernement à faire le choix d'aborder ces questions sans tarder.

M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, a précisé que le texte améliore les garanties offertes aux personnes hospitalisées d'office dans la mesure où il supprime la possibilité d'un internement en urgence sur le seul fondement de la notoriété publique et où il rend obligatoire la confirmation de la nécessité du placement par un certificat médical dans les soixante-douze heures. Il a également insisté sur le fait que le plan « Addictologie » prévoit un renforcement de la formation des médecins en matière de prise en charge des usagers de drogues.

M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a récusé l'idée selon laquelle le projet de loi pourrait revenir sur certains acquis de la décentralisation. Le maire, en tant qu'élu de proximité, a une légitimité particulière en matière de prévention de la délinquance et peut s'appuyer, dans le domaine de l'action sociale, sur les centres communaux d'action sociale. Par conséquent, la mise en oeuvre d'une politique de prévention fondée sur l'action sociale et éducative ne peut faire l'économie d'une étroite association entre les départements et les communes. Assurer l'information du maire sur les familles en difficulté est indispensable car c'est vers lui que se tournent ses administrés pour résoudre leurs problèmes. Le projet de loi préserve le rôle du département en tant que chef de file de l'action sociale, puisque le président du conseil général pourra désigner les coordonnateurs si le maire ne l'a pas fait.

M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a insisté sur le fait que le Gouvernement est conscient des différences existant entre petites et grandes communes, puisque la création d'un conseil des droits et des devoirs des familles n'est rendue obligatoire que dans les communes de plus de 10.000 habitants. Il s'est félicité de l'abandon du « tout ou rien » en matière de délégation de compétences car les départements seront désormais en mesure d'adapter aux capacités de chaque commune l'étendue des compétences déléguées. Il a estimé que le projet de loi respecte la répartition des compétences entre départements et communes dans la mesure où les coordonnateurs seront désignés en concertation avec le président du conseil général.

Il a insisté sur le fait que le Gouvernement s'était attaché à assurer une parfaite articulation entre le présent projet de loi et celui, voté au Sénat en juin 2006, relatif à la protection de l'enfance. Ce dernier texte a permis des avancées substantielles en matière de partage d'informations entre les travailleurs sociaux en vue de la protection des enfants en danger. Il est indispensable que l'ensemble de l'action sociale bénéficie des progrès apportés par cette règle du secret professionnel partagé. C'est la raison pour laquelle l'article 5 du projet de loi prévoit un mécanisme de partage d'informations en ce sens.

Il a expliqué qu'il existe une panoplie importante d'instruments destinés au soutien à la parentalité, allant des lieux d'accueil parents-enfants aux mesures d'actions éducatives en milieu ouvert ou encore au placement administratif ou judiciaire, pour permettre justement de s'adapter à chaque situation. Le contrat de responsabilité parentale, créé en mars 2006, complète ce dispositif en offrant un moyen terme entre les mesures reposant sur la bonne volonté des parents et celles imposées par le juge. L'accompagnement parental proposé par l'article 6 du projet de loi constitue un nouveau progrès en matière de soutien à la parentalité car il permettra de mobiliser le maire et d'orienter les familles vers les instruments d'aide à la fonction éducative les plus adéquats.

M. Michel Dreyfus-Schmidt, après avoir relevé le caractère contradictoire entre le titre du projet de loi et son contenu, a souhaité obtenir des précisions sur les conditions d'examen du texte par le Sénat.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que la conférence des présidents, qui n'avait déterminé que jusqu'au jeudi 14 septembre l'ordre du jour du Sénat, avait fixé à trois heures la durée de la discussion générale.

Regrettant que les ministres aient présenté les dispositions du projet de loi en les tenant pour acquises, M. Michel Dreyfus-Schmidt a critiqué le texte en lui déniant toute portée autre que de propagande. Il a rappelé qu'il avait été le rapporteur de la commission des lois sur la loi du 27 juin 1990 et que le Sénat s'était alors prononcé en faveur de la judiciarisation de l'hospitalisation d'office. Il a souligné que les malades mentaux ne pouvaient pas, par définition, être considérés comme des délinquants et estimé en outre que la question de l'hospitalisation d'office ne pouvait être traitée indépendamment des autres volets de l'hospitalisation sous contrainte et de la prise en charge de personnes atteintes de troubles mentaux.

M. Philippe Goujon a estimé que le projet de loi complétait très utilement le dispositif de lutte contre l'insécurité et qu'il répondait à une démarche pragmatique tenant compte des préoccupations des acteurs du terrain. Il a attiré l'attention du Gouvernement sur le caractère paradoxal de la législation française en matière de stupéfiants, très répressive tout en étant fort peu appliquée. Il s'est demandé s'il était opportun d'engager la réflexion sur une éventuelle contraventionnalisation de l'usage simple de stupéfiants.

Mme Bernadette Dupont s'est faite l'écho de l'émotion des associations des familles des personnes atteintes de troubles mentaux et de leurs craintes quant à une forme de stigmatisation de la maladie mentale.

M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a rappelé qu'il était également attentif aux souffrances des familles des victimes des délinquants ou criminels reconnus pénalement irresponsables et qu'il convenait de se prémunir contre les personnes dangereuses.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a précisé que la contraventionnalisation de l'usage simple de stupéfiants ne permettrait plus de décider une garde à vue qui, dans certains cas, se révélait utile pour remonter des filières. Il a, en outre, relevé l'effort engagé à l'école nationale de la magistrature pour renforcer la formation dans le domaine des troubles mentaux. Il a observé en effet que l'appréciation des magistrats et du jury dans les cours d'assises, sur la question du discernement de l'auteur des faits et donc de sa responsabilité pénale, se fondait principalement sur l'expertise psychiatrique avant de se prononcer. Il a estimé indispensable de ne pas laisser se développer un sentiment d'impunité par le recours abusif à l'article 122-1 du code pénal.

Mme Isabelle Debré a souhaité obtenir des précisions sur les instruments proposés par le texte pour mieux lutter contre les risques auxquels sont exposés les mineurs par le biais de l'Internet.

Mme Alima Boumediene-Thiery s'est interrogée sur la création d'un service volontaire citoyen de la police nationale et son articulation avec les autres formes de service développées dans le cadre de la police nationale. Tout en comprenant l'intérêt de détecter la situation des enfants en souffrance le plus tôt possible, elle s'est demandé comment cette démarche éviterait la stigmatisation des intéressés. Enfin, elle a souhaité savoir quels seraient les moyens nécessaires pour mettre en oeuvre les dispositions du projet de loi.

M. François Zocchetto s'est demandé si le recours à l'ordonnance pénale pour les infractions en matière de stupéfiants ne conduirait pas à une forme de banalisation de ces délits. Il s'est interrogé en outre sur les conditions de mise en oeuvre des travaux d'intérêt général. Il a souhaité également des précisions sur la mesure d'activité de jour instituée par ce projet de loi.

M. Alain Vasselle a souhaité avoir une évaluation du coût de ce projet de loi pour la justice et les communes, estimant qu'il risquait d'être important. Il a également alerté M. Pascal Clément, garde des sceaux, sur la recrudescence des outrages aux maires et sur l'absence de réaction des procureurs de la République. Il a appelé de ses voeux des instructions précises aux parquets.

Partageant les craintes de M. Alain Vasselle sur le manque de moyens financiers, M. Nicolas About, rapporteur pour avis, s'est notamment interrogé sur les dépenses liées au médecin relais.

M. Henri de Richemont s'est à son tour inquiété du manque de moyens pour mettre en oeuvre une politique de prévention de la délinquance, notamment dans les communes rurales.

En outre, il a déclaré regretter que le projet de loi tende à aggraver les peines encourues pour les violences conjugales répétées alors même que lors de l'examen de la loi n° 2006-399 du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs, dont il fut le rapporteur, le Parlement avait écarté cette solution. Il s'est interrogé, dans de telles conditions, sur l'attention accordée par le Gouvernement aux questions tranchées récemment par le Parlement.

M. Alain Gournac a déclaré approuver l'orientation du projet de loi consistant à placer le maire au centre de la prévention de la délinquance. Toutefois, il a mis en garde contre le risque que le conseil des droits et devoirs des familles vienne empiéter sur le champ de compétence des centres communaux d'action sociale qui fonctionnent très bien.

Concernant le rappel à l'ordre prévu à l'article 8 du projet de loi, il a insisté sur la nécessité que le mineur soit accompagné de ses parents. Il a par ailleurs suggéré que le maire puisse demander, dans le cadre de cette procédure, la réparation en nature d'un préjudice.

M. Jean-Claude Peyronnet a contesté les propos de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, relatifs à l'absence de nouveau pouvoir de sanction ou de police attribué au maire par ce projet de loi.

Il a expliqué que le rappel à l'ordre faisait entrer le maire malgré lui dans la chaîne pénale. Il a ajouté que le maire cesserait d'être perçu comme un arbitre ou un médiateur et finirait par être assimilé, dans ce domaine, à un agent de l'Etat.

Il a souhaité savoir si ces rappels à l'ordre devraient être transmis au procureur et quelle serait l'attitude à tenir en cas de récidive.

M. Jean-Pierre Sueur, tout en reconnaissant qu'il était justifié que le maire puisse prononcer une hospitalisation d'office, a souhaité que celle-ci intervienne au regard d'un certificat médical et non d'un simple avis, ceci devant impliquer une consultation. En outre M. Jean-Pierre Godefroy a souhaité savoir si cet avis médical pourrait émaner de tout médecin.

M. François Zocchetto, relayant une préoccupation exprimée par M. Pierre Fauchon, a souhaité que le service civil volontaire créé par le projet de loi auprès de la police nationale le soit également auprès de la gendarmerie nationale.

En réponse aux questions formulées par les commissaires, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué :

- que le budget de la justice allait connaître la plus forte augmentation de tous les ministères en 2007, ceci devant permettre le recrutement de nouveaux greffiers ;

- que le prix de journée des centres éducatifs fermés était désormais de 550 euros, et non de 800 euros, cette diminution s'expliquant par la prise en charge d'un nombre plus élevé de jeunes par éducateur, ainsi qu'un meilleur taux d'occupation des structures ;

- que l'aggravation des sanctions en cas de violences habituelles exercées par un conjoint ne lui était pas apparue contraire à la position exprimée par le Sénat précédemment ;

- que la nouvelle mesure d'activité de jour pourrait être prononcée à titre tant présentenciel que sentenciel, et s'adresserait plus particulièrement à des adolescents déscolarisés en vue de favoriser leur future insertion professionnelle ;

- que l'extension aux personnes morales de droit privé exerçant une mission de service public de la possibilité d'accueillir des travaux d'intérêt général viserait plus particulièrement les offices publics d'HLM et les transporteurs publics ;

- que la possibilité de traiter l'usage de produits stupéfiants par le biais de l'ordonnance pénale permettrait de mettre fin à l'impunité entourant l'usage.

M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et de la solidarité, a ensuite indiqué que les dépenses liées à l'instauration du médecin relais seraient prises en charge par le budget de l'Etat. Il a estimé que le dispositif proposé par le projet de loi en matière d'hospitalisation d'office présentait davantage de garanties que la procédure actuelle puisque le critère de notoriété publique était supprimé et que deux certificats médicaux établis au cours d'une période de diagnostic de soixante-douze heures seraient requis au lieu du seul avis médical actuellement prévu lorsque le maire intervenait dans le cadre des mesures d'urgence pour procéder à une hospitalisation d'office. Il a ajouté que la place dévolue au maire dans le nouveau dispositif consacrait la pratique actuelle et permettait d'engager la réflexion sur le rôle des élus dans la prise en charge de la maladie mentale.

M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a ensuite indiqué :

- qu'une cellule de veille sur l'Internet serait organisée afin de lutter contre la pédophilie, des policiers pouvant se faire passer pour des mineurs ;

- que l'institution de conseils des droits et devoirs des familles ne ferait pas double emploi avec les centres communaux d'action sociale, ceux-ci n'étant en place que dans 20 % des communes ;

- que le rappel à l'ordre devrait se faire si possible en présence des parents.

M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a enfin indiqué qu'un logiciel de contrôle parental sur l'Internet, gratuit, devrait être mis à disposition des familles et qu'à partir de janvier 2007 un label serait décerné aux sites Internet intégrant des considérations liées à la protection des enfants.