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Projet de loi de finances pour 2007 : Ville et logement

 

II. LE FINANCEMENT DU PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE

Le premier programme de la mission, dont le responsable est le délégué interministériel à la ville, comporte deux actions :

- la première regroupe les crédits de l'ANRU, qui s'élèvent à 400 millions d'euros en autorisations d'engagement et 386 millions en crédits de paiement ;

- la deuxième porte sur les crédits destinés à assurer le paiement par l'Etat des actions réalisées dans le cadre du programme de renouvellement urbain « Grands projets de ville » et « Opérations de rénovation urbaine », qui a précédé le programme national de rénovation urbaine. Elle est dotée de 30 millions d'euros en crédits de paiement.

A. L'ACCÉLÉRATION DU PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE

Au 1er novembre 2006, 218 projets portant sur 383 quartiers où vivent 2,4 millions de personnes ont été validés par l'ANRU, ce qui représente plus de 25 milliards d'euros de travaux, dont 7,8 milliards pris en charge par l'Agence.

La loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a prorogé le programme national de rénovation urbaine (PNRU) jusqu'en 2013 et porté l'engagement financier de l'Etat à 5 milliards d'euros, ce qui permettra, au-delà des 189 quartiers prioritaires, de traiter 342 quartiers supplémentaires, soit 4 millions d'habitants. La liste de ces quartiers a été arrêtée par le conseil d'administration de l'ANRU du 12 juillet 2006.

L'afflux de demandes auprès de l'Agence témoigne de son succès auprès des élus locaux, dont le questionnaire adressé par la mission commune d'information a largement attesté4(*). De même, la récente contribution du Conseil général des ponts et chaussées aux travaux d'évaluation du comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU a souligné les points suivants :

- la démarche initiée par l'ANRU a enclenché sur le terrain une dynamique collective positive, que chaque acteur a la volonté de faire vivre ;

l'ampleur des moyens humains et financiers mobilisés, découlant du PNRU est saluée par tous, notamment en comparaison de la dernière génération des Grands projets de ville (GPV) : pour des durées analogues, ce sont bien souvent des rapports de un à dix qui ont été évoqués, pour marquer le changement d'échelle et l'accélération introduits par le PNRU ;

- le guichet unique, même s'il n'est pas exempt de limitations dans son champ, est reconnu comme une avancée positive, qui mériterait d'être amplifiée.

C'est pourquoi votre commission pour avis estime impératif de garantir dans la durée les financements de l'Agence.

B. DES FINANCEMENTS À GARANTIR

1. En autorisations d'engagement

La loi du 1er août 2003 précitée a prévu que la contribution annuelle de l'Etat à l'ANRU s'élèverait à 465 millions d'euros. Cette programmation a été respectée puisque, depuis 2003, les dotations ont été les suivantes :

- en 2003, 465 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale (LFI) ;

- en 2004, 465 millions d'euros du budget de l'Etat et 50 millions du Fonds pour le renouvellement urbain (FRU) ;

- en 2005, 415 millions d'euros du budget de l'Etat ;

- en 2006, 305 millions d'euros du budget de l'Etat, 100 millions du FRU et 60 millions de « recettes non budgétaires ».

Pour l'instant, au titre de l'année 2006, l'ANRU a reçu 389,7 millions d'euros en autorisations d'engagement, et devrait recevoir 15 millions d'euros issus d'un « dégel » de crédits d'ici la fin de l'année.

S'agissant des 60 millions restants, la ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, Mme Catherine Vautrin, s'est engagée, lors de son audition par votre commission pour avis, à ce qu'au moins 45 millions d'euros abondent le programme « rénovation urbaine » d'ici la fin de l'année 2006. Votre rapporteur pour avis chargé des programmes « Ville » a pris note de cet engagement et estime nécessaire que l'ANRU puisse recevoir la totalité des 60 millions d'euros en autorisations d'engagement au titre de l'année 2006.

En effet, le rapport financier 2005 de l'ANRU attire l'attention sur les très forts besoins de financement auxquels l'Agence va devoir faire face dans les années qui arrivent et sur la nécessité, en conséquence, de lisser autant que possible l'effort de financement dans le temps. Le rapport relève notamment que les dotations devraient être augmentées si l'on veut accélérer la réalisation du programme : « deux scénarii de programmation des autorisations d'engagement se profilent qui selon la cadence de validation des projets, conduiraient à une accélération moyenne équivalent à 281 millions d'euros (77 projets par an) ou 173 millions d'euros (33 projets par an) du rythme minimum d'autorisations d'engagement programmé. »

Pour 2007, sont prévus, dans le budget, 400 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 100 millions en provenance des sociétés anonymes de crédits (SACI) transformées en sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour accession à la propriété (SACICAP) en application de l'ordonnance du 25 août 2006, qui ont d'ores et déjà versés. Ce sont donc 500 millions d'euros qui ont été sanctuarisés, ce dont votre commission pour avis se félicite. Elle relève toutefois que les ressources des SACI constituent par définition une recette de nature exceptionnelle et qu'il faudra, en conséquence, trouver des moyens plus pérennes de financer, dans la durée, le programme de rénovation urbaine. Enfin, il est indiqué, dans le projet annuel de performances, que l'Etat devrait verser 100 millions d'euros de « ressources non budgétaires ». Ceux-ci devraient provenir de la Caisse des dépôts et consignations.

2. En crédits de paiement

Le succès du programme entraîne par ailleurs une hausse importante des besoins de paiement, à laquelle répond le projet de budget pour 2007. En loi de finances initiale pour 2006, 250 millions d'euros étaient prévus pour l'ANRU, dont 190 figurant dans le programme « rénovation urbaine ». Pour 2007, 556 millions d'euros sont prévus, dont 356 figurent dans le programme, 100 proviennent des SACI et 100 de ressources extra budgétaires.

Enfin, s'agissant des financements de l'ANRU, il convient de souligner que l'Assemblée nationale a adopté un amendement insérant un article additionnel après l'article 62, présenté par le Gouvernement, aux termes duquel la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) sera autorisée à verser à l'ANRU, en plus de la contribution qu'elle acquittera en 2007, une contribution de 25 millions d'euros.

Le dispositif de l'article 62 bis du PLF 2007

La loi du 1er août 2003 a autorisé la CGLLS à verser une fraction du produit des cotisations additionnelles qu'elle perçoit à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine. Celle-ci est fixée chaque année par arrêté interministériel, à l'intérieur d'une fourchette comprise entre 40 et 50 % du produit de la cotisation additionnelle annuelle perçue. La fixation de la fraction tient aussi compte du produit prévisionnel de la cotisation additionnelle.

Dans la mesure où le produit de celle-ci a été inférieur aux prévisions pour les années 2004 et 2005, l'ANRU n'a pu disposer pour ces deux années des montants des versements attendus en provenance de la CGLLS. Cet article additionnel vise donc à porter le montant des versements de la Caisse au niveau attendu pour les années 2004 et 2005.

Or seule une mesure législative peut autoriser la CGLLS à verser à l'ANRU un concours complémentaire à la contribution calculée selon les modalités prévues à l'article L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation. Le versement pourra intervenir dès lors qu'il ne remet pas en cause le respect par la Caisse des ratios prudentiels fixés par la réglementation bancaire.

C. LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DU PROGRAMME

1. Des délais de paiement à raccourcir

Le programme « rénovation urbaine » comporte un objectif relatif à la maîtrise du coût et des délais du PNRU, qui apparaît particulièrement important, de même que les deux indicateurs associés (évolution du coût moyen des opérations d'investissement et pourcentage de dépassement des délais). En effet, un certain nombre d'élus locaux ont exprimé des interrogations sur les délais d'instruction des dossiers par l'ANRU et de paiement effectif des maîtres d'ouvrage.

Ainsi, le rapport financier de l'ANRU pour 2005 indique que le niveau des engagements n'induit pas « un niveau équivalent de demande de paiement qui devrait logiquement accompagner les décisions attributives de subvention en vue du versement des avances (...). Ce phénomène traduit sans doute la persistance d'habitudes administratives (où les DAS servaient à opérer les réservations des crédits dorénavant prévues dans les conventions pluriannuelles). Ces difficultés d'appropriation des règles de gestion de l'Agence qui pèsent encore sur la fluidité du système de gestion témoignent de sa phase de « rodage ».

Votre rapporteur pour avis chargé des programmes « Ville » souligne à cet égard que la mise en place de l'ANRU a constitué une innovation importante par rapport aux circuits traditionnels de financement, nécessitant en conséquence une formation des acteurs et un changement d'habitudes, surtout au niveau déconcentré, ce qui peut expliquer les retards observés. Il se félicite que l'ANRU ait pleinement pris en compte ces difficultés, notamment en décidant la mise en place d'un système d'avances et en raccourcissant les délais d'instruction entre le niveau local et le niveau central.

2. Des conditions de relogement à mieux connaître

Par ailleurs, le programme comporte un objectif concernant le renforcement de l'attractivité du logement en ZUS, accompagné d'un indicateur relatif au différentiel entre le taux de vacance des logements sociaux en ZUS et celui observé dans les unités urbaines correspondantes. Il est précisé dans le projet annuel de performances que « la mise en oeuvre du PNRU se traduira, les premières années, par l'accroissement du taux de vacance des logements sociaux en ZUS ».

On peut, en conséquence, s'interroger sur la pertinence d'un indicateur dont les résultats vont être automatiquement faussés dans les prochaines années. A contrario, il pourrait être opportun d'en définir un autre, fondé par exemple sur l'indice de satisfaction des habitants concernés par une opération de rénovation urbaine quant à leur nouvel habitat, qu'il s'agisse d'un nouveau logement ou d'un logement réhabilité.

A cet égard, votre rapporteur pour avis chargé des programmes « Ville » rappelle que la mission commune d'information sur les quartiers en difficulté a demandé que soit réalisée rapidement une enquête nationale sur les conditions de relogement des habitants concernés par des opérations de rénovation urbaine, supposant que l'ANRU perfectionne son système d'information, afin de produire des données exhaustives et précises sur ces conditions. Il se félicite en conséquence de ce que Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, ait rappelé à l'Assemblée nationale, à l'occasion de l'examen du budget, l'engagement qu'elle avait pris lors du débat au Sénat sur les travaux de la mission commune d'information, de faire réaliser une analyse des opérations de relogement de tous les programmes sur l'ensemble du territoire.

* 4 Voir rapport précité, Un nouveau pacte de solidarité pour les quartiers.