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Projet de loi de finances pour 2007 : Outre-mer

 

N° 80

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2007, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

OUTRE-MER

Par M. Claude LISE

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mme Sandrine Hurel, M. Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Jean-Pierre Vial.

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Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 3341, 3363 à 3368 et T.A. 619

Sénat : 77 et 78 (annexe n° 17) (2006-2007)

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

En attendant leur modification annoncée par la loi de finances rectificative pour 2006 et après la minoration de crédits adoptée par l'Assemblée nationale, les crédits de la mission « Outre-mer » inscrits dans le projet de loi de finances soumis au Sénat, s'établissent à environ 1,95 milliard d'euros en crédits de paiement, en légère baisse par rapport à 2006.

S'ils ne représentent qu'une fraction de la dépense publique consacrée aux départements et collectivités d'outre-mer, ils comportent les dotations des politiques pour lesquelles la spécificité des problèmes posés justifie leur gestion directe par le ministère de l'outre-mer, notamment l'emploi et le logement, deux secteurs cruciaux pour le développement économique et social des départements et collectivités d'outre-mer et sur lesquels sera centré le présent avis.

En ce qui concerne le soutien à l'emploi et à l'activité économique, on peut regretter, outre la régression des crédits (-5 %), les déficiences constatées cette année en matière de pilotage, de contrôle et d'évaluation des dispositifs les plus nécessaires à la compensation des handicaps qui affectent l'économie ultramarine, tel celui des exonérations de charges sociales.

Votre rapporteur pour avis souhaite donc que les travaux de la commission nationale d'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer1(*) permettent d'affiner et de mieux cibler ces dispositifs, qui devraient selon lui s'inscrire dans une véritable stratégie de développement tendant à valoriser les potentialités des départements et collectivités d'outre-mer. Ils devraient en effet devenir de véritables « interfaces actives » favorisant les échanges de technologies et de savoir-faire entre, d'une part, les régions dont ils sont proches et, d'autre part, la France et l'Europe.

En ce qui concerne le logement qui est, outre-mer plus encore qu'en métropole, une priorité sociale et économique et qui est dans une situation très difficile, votre rapporteur pour avis s'inquiète de l'adéquation des solutions proposées ou envisagées pour remédier à des problèmes de financement dont une mission d'audit de modernisation et le contrôle budgétaire récemment effectué par le rapporteur spécial de la commission des Finances du Sénat, M. Henri Torre, ont révélé toute la gravité.

*

* *

I. LES MOYENS DE LA MISSION ET LE PILOTAGE DE LA POLITIQUE DE L'OUTRE-MER

Si l'estimation du montant total en 2007 des dépenses publiques affectées à l'outre-mer fait apparaître, en euros courants, une légère augmentation des crédits de paiement, les crédits de la mission « Outre-mer » sont en revanche en baisse.

Dans un contexte financier extrêmement contraint, qui nécessite un effort d'optimisation de la dépense mais qui constitue aussi une puissante incitation à la baisse des crédits et au désengagement de l'Etat, votre rapporteur pour avis s'inquiète des interrogations que suscitent le pilotage, le suivi et l'évaluation des interventions publiques outre-mer.

A. L'ÉVOLUTION DES MOYENS

1. Les moyens financiers

Les dotations de la mission « Outre-mer » représentent à peine le sixième des crédits budgétaires affectés aux départements et des collectivités d'outre-mer.

En 2007, selon les documents budgétaires, le total des dépenses publiques en faveur des départements et des collectivités d'outre-mer devrait s'élever, en autorisations d'engagement (AE), à 12,30 milliards d'euros, contre 12,38 milliards d'euros en 2006 (-0,6 %) et, en crédits de paiement (CP), à 12,41 milliards d'euros, soit une augmentation, en chiffres courants, de 4,6 % par rapport à 2006 (11,86 milliards d'euros).

En crédits de paiement, l'ensemble des crédits budgétaires consacrés à l'outre-mer ne représente que 3,6 % des dépenses totales du budget général de l'État.

a) Les moyens affectés à la mission « Outre-mer »

 Les crédits budgétaires devraient représenter en 2007 :

2,03 milliards d'euros en autorisations d'engagement, soit 0,6 % du montant total des autorisations d'engagement du budget général, en baisse de 14 % par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2006 (2,36 milliards d'euros).

1,96 milliard d'euros en crédits de paiement, soit 0,6 % également du montant total des crédits de paiement du budget général, en baisse de 1,5 % par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2006 (1,99 milliard d'euros).

- Lors de la seconde délibération à l'Assemblée nationale, les crédits de la mission « Outre-mer » ont été minorés de 10,7 millions d'euros en AE et en CP afin de financer des ouvertures de crédits.

La répartition par titre des crédits de paiement fait apparaître la prédominance des dépenses d'intervention du titre 6 (89 %) par rapport aux autres catégories de dépenses : moins de 8 % pour les dépenses de personnel, 2,5 % pour les dépenses de fonctionnement et 0,8 % pour les dépenses d'investissement.

 A ces crédits devraient s'ajouter 4,63 millions d'euros de fonds de concours, dont le montant est évalué pour 2007 à un niveau inférieur de plus de moitié aux recettes qui étaient attendues pour 2006 (10,08 millions d'euros).

 Enfin, les dépenses fiscales associées aux programmes 138 (Emploi outre-mer) et 123 (Conditions de vie outre-mer), sont évaluées respectivement, pour 2007, à 409 et 2 104 millions d'euros.

b) La répartition des crédits de la mission « Outre-mer »

Le tableau ci-après indique la répartition par programme et par action des crédits de la mission « Outre-mer », ainsi que leur évolution par rapport aux dotations ouvertes par la loi de finances initiale pour 2006.

Sous réserve des développements que le présent rapport consacrera aux politiques de l'emploi (programme 138) et du logement (programme 123, action 01), ce tableau peut appeler les commentaires suivants :

- les comparaisons chiffrées d'une année sur l'autre ne sont, contrairement aux années précédentes, que marginalement affectées par des modifications de périmètre : les crédits prévus pour 2007 sont cependant diminués d'une part par le transfert au ministère de la santé de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) des collectivités d'outre-mer (22,66 M€) et, d'autre part, par la correction d'une surévaluation des crédits destinés au compte d'affectation spéciale « Pensions » pour le service militaire adapté (12,14 M€) ;

- au sein du programme « Conditions de vie outre-mer », la ventilation des crédits 2006 entre les actions a été modifiée, 2,2 M€ en AE et en CP ayant été transférés de l'action « action sociale » à l'action « logement », dont les crédits ont ainsi été portés à 270 M€ en AE et 173 M€ en CP ;

- les crédits votés en LFI ont été abondée, en CP, par des reports de 13,6 M€ et par l'ouverture de 30 M€ de crédits au titre de l'épidémie de chikungunya à La Réunion. En revanche, les crédits disponibles ont été affectés par 2,7 M€ d'annulations, et par la mise en réserve de 18,4 M€ en janvier, de 13 M€ du fait de la surestimation des crédits du CAS « Pensions », de 0,1 % des dépenses de personnel liées aux programmes « Emploi outre-mer » et « Intégration et valorisation de l'outre-mer ».

RÉPARTITION ET ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT
DE LA MISSION « OUTRE-MER »

(en millions d'euros)

Programmes et actions

CP ouverts
en 2006

CP demandés pour 2007

Evolution

138 Emploi outre-mer

1 219,25

1 158,33

- 5 %

01. Abaissement du coût du travail et dialogue social

882,59

838,44

- 5 %

02. Mesures d'insertion et aides directes à l'emploi

336,65

319,89

- 5 %

123 Conditions de vie outre-mer

410,28

392,18

- 4 %

01. Logement

170,81

175,75

+ 3 %

02. Aménagement du territoire

93,58

101

+ 8 %

03. Continuité territoriale

52,57

54,03

+ 3 %

04. Sanitaire et social

89,45

58,40

- 35 %

05. Culture, jeunesse et sports

3,86

3

- 22 %

160 Intégration et valorisation de l'outre-mer

361,34

412,43

+ 14 %

01. Collectivités territoriales

268,15

313,28

+ 17 %

02. Coopération régionale

3,18

3

- 6 %

03. Soutien et état-major

90

96,15

+ 7 %

2. Les moyens en personnel

Les moyens en personnels demandés pour 2007 au titre de la mission « Outre-mer » représentent 4.895 emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT), ce chiffre incluant 2.900 ETPT correspondants aux volontaires du service militaire adapté (SMA) en formation.

Les moyens en personnel du ministère de l'outre-mer sont inscrits à l'action « soutien état-major » du programme 160. Ils totalisent 1.180 emplois en équivalent temps plein travaillé, soit 5 de moins qu'en 2006, cette variation nette résultant de 6 suppressions au titre du non remplacement d'un départ à la retraite sur deux, et d'un transfert d'emploi du ministère de l'équipement à l'administration centrale.

A ces moyens s'ajoutent ceux inscrits au programme « emploi outre-mer » au titre du SMA soit, hors volontaires du SMA, 815 emplois en ETPT, dont 734 fonctionnaires et contractuels militaires.

* 1 Chargée de la première évaluation triennale de la loi de programme pour l'outre-mer (loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003), cette commission, installée le 5 juillet 2006 par le ministre de l'outre-mer, est composée de 22 parlementaires, dont 12 élus d'outre-mer, et comprend aussi 6 représentants des directions d'administration centrale compétentes. Elle est présidée par M. Simon Loueckhote, sénateur de Nouvelle-Calédonie.