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Projet de loi de finances pour 2007 : Recherche et enseignement supérieur

 

II. 2007 SERA LA PREMIÈRE ANNÉE DE MISE EN OEUVRE DE LA LOI DE PROGRAMME POUR LA RECHERCHE DU 18 AVRIL 2006

La loi n° 2006-450 de programme pour la recherche du 18 avril 2006 a prévu de prolonger jusqu'en 2010 le rythme d'augmentation des moyens de la recherche observé depuis 200419(*). Dans ce cadre, elle prévoit la création de nouvelles structures de gouvernance et la mise en place d'un système d'évaluation unifié votre commission pour avis attache un intérêt tout particulier à cette dernière dans la perspective de l'examen du projet de loi de finances.

A. DE NOUVELLES FORMES DE COOPÉRATIONS

Afin d'assurer le rayonnement et l'attractivité du « laboratoire France », la loi de programme prévoît de faciliter le rapprochement des acteurs en vue d'accroître leur taille critique. A cet effet, elle a prévu la mise en place de structures nouvelles : les pôles de recherche et d'enseignement supérieur (les PRES) et les réseaux thématiques de recherche avancée (RTRA)20(*).

1. Les pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES)

Les PRES consistent en une fédération des établissements de recherche et d'enseignement supérieur présents sur un même site, de façon à leur assurer une lisibilité internationale21(*). L'initiative de cette démarche coopérative est laissée aux acteurs eux-mêmes, à savoir les universités, les organismes, ainsi que les écoles et institutions partenaires. L'Etat accompagnera cette dynamique de mutualisation dans le cadre contractuel. Une dizaine de dossiers est en cours d'expertise et ils devraient être labellisés d'ici la fin du mois de décembre.

Les PRES pourront recevoir un soutien spécifique de l'Etat, qui devrait représenter, en 2007, 100 millions d'euros réservés au sein des crédits de l'ANR. Selon le ministère chargé de la recherche, ce soutien dépendra de la capacité des établissements à démontrer la valeur ajoutée de cette coopération, la qualité des projets, la réalité des actions engagées et l'ambition de leur plan de développement à moyen terme.

Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2007 permet aux PRES de bénéficier de dépenses fiscales22(*) dans les mêmes conditions que les fondations d'utilité publique, dès lors qu'ils prennent, non pas la forme d'établissements publics de coopération scientifique (EPCS), mais celle de fondations de coopération scientifique (FCS), ces deux catégories juridiques ayant été créées par la loi de programme.

De plus, une quarantaine d'emplois de haut niveau a d'ores et déjà été réservée aux PRES pour 2007, afin de soutenir l'effort de coopération des établissements et de mise en commun de leurs ressources.

Pour sa part, votre commission pour avis estime qu'il conviendrait d'aller plus loin, en faisant de l'effort de mutualisation de l'ensemble des moyens au sein du PRES un critère pour l'attribution des aides budgétaires de l'Etat aux pôles. En effet, si l'acquisition d'une taille critique dans la mondialisation demeure l'objectif principal poursuivi par la création des PRES, cette formule doit aussi être considérée comme le vecteur d'une politique active de décloisonnement et de synergie des structures de recherche et d'enseignement supérieur qu'il convient d'encourager même en dehors de toute préoccupation internationale. En effet, s'il existe actuellement de réelles coopérations pour les activités de recherche23(*), tel n'est en revanche que trop peu le cas pour les activités d'enseignement, de valorisation de la recherche ou de gestion administrative. Les PRES ont vocation à constituer le cadre de cette évolution du fait qu'ils reposent sur un critère géographique et non thématique, ce qui les différencie des RTRA.

2. Les réseaux thématiques de recherche avancée (RTRA)

Les RTRA relient des équipes de recherche selon une logique thématique, ce qui n'empêche pas la constitution de réseaux d'unités travaillant dans des domaines complémentaires. D'ailleurs, l'approche pluridisciplinaire figure parmi les critères de sélection des RTRA, à côté des deux critères essentiels que sont l'excellence des projets scientifiques, d'une part, et la solidité des liens noués entre les unités (modalités multiples de coopération), d'autre part.

Pour 2007, il a été annoncé que 200 millions d'euros au sein des crédits de l'ANR seraient réservés pour les RTRA, sous forme de dotations aux fondations de coopération scientifique que constituent ces réseaux. En fait treize RTRA ont déjà été sélectionnés au mois d'octobre dernier24(*) et sont actuellement négociées les conventions entre chaque réseau et l'Etat, définissant notamment les modalités d'interventions financières de ce dernier.

Au regard de la liste des treize réseaux sélectionnés (sur trente neuf candidats), votre commission pour avis note que la plupart des RTRA sont quasiment localisés sur un seul site, ce qui peut surprendre par rapport aux débats intervenus au moment de la loi de programme sur la différence entre RTRA25(*) et PRES. En revanche, le résultat de la sélection apparaît tout à fait conforme à l'objectif fixé, à savoir le soutien prioritaire aux équipes d'excellence.

Votre commission pour avis soutien tout à fait cette orientation générale, pour autant que l'excellence puisse être établie par un dispositif d'évaluation lui-même performant.

Tel a d'ailleurs été l'un des autres chantiers de la loi de programme pour la recherche.

B. LA RÉFORME DE L'ÉVALUATION, UN ENJEU ESSENTIEL

1. La loi a instauré un dispositif d'évaluation très ambitieux, y compris au regard des normes internationales

L'institution, par l'article 9 de la loi de programme, d'une Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES), opérationnelle à partir du 1er janvier 2007, constitue une réelle innovation.

D'une part, l'AERES est une agence indépendante. Ce principe est consacré par l'octroi d'un statut d'autorité administrative indépendante, qui s'applique non seulement vis-à-vis des organismes de recherche et des agences de moyens, mais aussi vis-à-vis du Gouvernement26(*). Ceci distingue fortement l'AERES de la situation qui prévalait avant la loi27(*), ainsi que de ses équivalents à l'étranger28(*).

D'autre part et surtout, l'AERES est une agence universelle, compétente pour l'ensemble des activités de recherche et d'enseignement supérieur auxquelles elle applique des méthodologies harmonisées29(*). Plus précisément, l'AERES évalue directement les établissements ainsi que les diplômes et les formations supérieures. Elle évalue par ailleurs les unités de recherche en s'appuyant éventuellement sur les établissements qui les abritent. Enfin, elle valide les procédures d'évaluation des personnels et donne son avis sur les conditions dans lesquelles ces dernières sont mises en oeuvre.

2. Deux types d'observations sur l'AERES peuvent être formulées dans le cadre de la loi de finances

a) Sur la place de l'AERES dans le budget de l'Etat

Conformément à l'esprit de la loi de programme, il convient d'éviter que l'AERES, responsable de l'évaluation de l'activité de 140 000 personnes, ne devienne une structure administrative trop lourde, d'où le recours possible à des délégations aux organismes de recherche pour l'évaluation de leurs unités30(*).

Toutefois, il est peu probable que l'AERES puisse durablement accomplir ses missions à budget constant, comme cela est prévu dans le projet de loi de finances pour 2007, aux termes duquel l'agence s'appuiera dans un premier temps sur les moyens administratifs et financier des instances nationales d'évaluation existantes.

Les instances servant de support administratif à l'AERES

Organisme d'évaluation

Personnel administratif

(en équivalent temps plein)

Moyens financiers

(en milliers d'euros)

CNE31(*)

25

3 500

CNER32(*)

5

600

MSTP33(*)

17

1 800

Total

4734(*)

5 900

En effet, les dépenses supplémentaires liées à un recours plus systématique à des experts étrangers35(*), ainsi que la nécessité pour l'agence d'évaluer directement les unités de certains organismes, pourraient conduire à une augmentation des besoins, contrepartie légitime d'une politique d'évaluation ambitieuse.

Par ailleurs, s'agissant de la présentation des crédits de l'agence, votre commission pour avis estime qu'ils ont vocation à figurer au sein du programme n° 172 intitulé « Orientation et pilotage de la recherche », ce qui constitue une raison supplémentaire de maintenir ce dernier dans l'architecture de la MIRES.

b) Sur les conséquences de l'évaluation

Au-delà de leur intérêt propre, les évaluations de l'AERES doivent constituer un élément de la décision budgétaire. En effet, l'application de critères harmonisés à l'ensemble des organismes et des unités de recherche ainsi que la publicité des évaluations36(*) rendent les résultats obtenus plus significatifs et donc plus exploitables pour l'allocation des moyens publics. Ceci conduit à formuler deux propositions :

- en premier lieu, votre commission pour avis souhaite que les rapports annuels de l'AERES au Parlement donnent lieu à un classement des laboratoires, mêlant universités et organismes, et distinguant les meilleures unités dans chaque discipline, afin de faire émerger les opérateurs les plus performants ;

- en second lieu, votre commission pour avis estime souhaitable que l'évaluation puisse avoir de réelles conséquences en termes d'attribution des moyens, aussi bien au niveau de l'Etat lors de la construction du projet de loi de finances et de la signature des contrats avec les établissements, qu'au niveau des établissements eux-mêmes lors de l'octroi des dotations aux unités. Compte tenu de la prépondérance des coûts fixes des unités, une politique qui s'interdirait de remettre en cause leur existence se condamnerait à n'agir qu'à la marge37(*). Qui plus est, on prendrait ainsi le risque d'aggraver la situation en maintenant en fonctionnement les unités les moins performantes tout en les privant des moyens de travailler réellement, tant ce sont souvent les 5 ou 10 % de dépenses supplémentaires qui permettent réellement aux équipes d'obtenir des résultats.

Aussi, désormais dotée d'un outil d'évaluation ambitieux, la recherche française ne doit pas regarder comme un tabou le fait que l'insuffisance de résultat se traduise par la remise en question d'une unité à défaut d'une amélioration de ses performances ou d'une réorientation de ses travaux. Sans recourir à des exemples étrangers, plusieurs expériences françaises -telles que celles de l'Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA)- démontrent d'ailleurs d'ores et déjà qu'une telle politique peut être menée efficacement en France, y compris dans le cadre d'établissements publics employant du personnel fonctionnaire.

Ces orientations seraient conformes à la fois à la promotion de l'excellence qui caractérise l'ensemble de la loi de programme pour la recherche et à la logique de performance qui s'impose désormais aux finances de l'Etat dans le cadre de la LOLF.

*

* *

Lors d'une réunion tenue le 22 novembre 2006, la commission des affaires économiques, après avoir adopté un amendement proposé par son rapporteur pour avis, a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2007.

* 19 Cf. annexe III.

* 20 Ces deux structures étant instituées par l'article 2 du projet de loi.

* 21 Par exemple, si les articles des chercheurs de la région de Strasbourg bénéficiaient d'une signature commune du type « Pôle universitaire de Strasbourg », en lieu et place d'une vingtaine de dénominations différentes (universités, grandes écoles, IUT et laboratoires d'organismes nationaux), il est évident que cette ville remonterait dans les classements internationaux, basés sur la fréquence des citations des travaux des centres de recherche dans les revues scientifiques.

* 22 Non chiffrées à ce jour.

* 23 Au travers d'unités mixtes de recherche qui associent par exemple les organismes de recherche (CNRS en tête) et de très nombreuses universités et grandes écoles.

* 24 Cf. annexe IV.

* 25 Le caractère potentiellement multi-site des RTA conduit le Sénat à substituer la notion de « réseau » à celle de « campus ».

* 26 Quant au Parlement, il convient de rappeler qu'il est représenté au sein de l'agence, puisqu'il désigne parmi ses membres les deux seuls membres du conseil d'administration recrutés sur d'autres critères que les qualifications scientifiques.

* 27 La principale instance d'évaluation étant le Comité national de la recherche scientifique, interne au CNRS

* 28 Aux Etats-Unis, l'institution centrale du processus d'évaluation est la principale agence de moyens de pays, la National Science Foundation. Il en est de même en Grande-Bretagne, au travers du Higher Education Funding Council for England. En revanche, en Allemagne, cette tâche est partagée entre les agences de financement et les opérateurs, d'une part, et les universités, d'autre part.

* 29 C'était loin d'être le cas jusqu'à présent comme en témoigne le cas des enseignants-chercheurs représentant plus de la moitié des recherches publiques et faisant très peu l'objet d'évaluations.

* 30 Votre commission pour avis se félicite que cette possibilité, absente du projet de décret d'application, ait été rétablie dans l'actuel décret n° 2006-1334 du 3 novembre 2006.

* 31Le Comité national d'évaluation en charge des établissements d'enseignement supérieur.

* 32Le Comité national d'évaluation chargé d'évaluer les orientations et les résultats de la politique nationale de recherche.

* 33La Mission scientifique, technique et pédagogique, chargée d'évaluer les recherches financées par les fonds incitatifs (qui ont été absorbés par l'ANR depuis 2003).

* 34Hors personnels mis à disposition.

* 35L'AERES a en effet vocation à pratiquer de façon systématique la méthode de la revue par les pairs (« peer review »), qui implique un appel fréquent aux experts internationaux.

* 36Ce qui n'était généralement pas le cas jusqu'à présent.

* 37 Ainsi en est-il par exemple du système d'évaluation du CNRS, dont les conséquences financières ne portent au maximum que sur 10 % des moyens des laboratoires.