Allez au contenu, Allez à la navigation



Projet de loi de finances pour 2007 : Régimes sociaux et de retraite

 

N° 82

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2007, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME III

RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

Par M. Dominique LECLERC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 3341, 3363 à 3368 et T.A. 619

Sénat : 77 et 78 (annexe n° 22) (2006-2007)

Lois de finances.

Les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » pour 2007

Programmes

Crédits de paiement (en euros)

Variation 2007/2006 (en %)

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

3.289.936.911

+ 9,6

Régimes sociaux des transports terrestres

93.300.000

- 0,6

Régimes de retraite des transports terrestres

3.196.636.911

+ 9,9

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

718.600.000

+ 5,0

Pensions de retraite des marins

710.900.000

+ 5,3

Prévoyance des marins

0

-

Action sanitaire et sociale des marins

7.700.000

- 14,4

Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers

972.540.000

+ 20,6

Versements au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines

845.400.000

+ 24,3

Régime de retraite de la SEITA

120.900.000

+ 0,75

Caisse des retraites de l'Imprimerie nationale

130.000

-

Caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer

5.310.000

-

Versements liés à la liquidation de l'ORTF

800.000

-

Total mission « Régimes sociaux et de retraite »

4.981.076.911

+ 10,9

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La mission interministérielle consacrée aux « Régimes sociaux et de retraite », qui résulte du démantèlement de l'ancien budget des charges communes et du budget des transports, connaît l'une des plus fortes croissances de la loi de finances pour 2007. Elle permet d'identifier, pour les seules finances publiques, la charge financière correspondant au maintien des principaux régimes de retraite spéciaux. Encore faut-il rappeler que leur structure de financement atypique aboutit également à mettre à contribution les usagers, ainsi que les autres assurés sociaux, via la compensation démographique.

L'ampleur des déficits de ces régimes pose non seulement des problèmes financiers à l'Etat, mais représente aussi et surtout un défi au regard du principe d'équité entre les assurés sociaux. Dans son rapport de septembre 2006 sur l'exécution de la loi de financement de la sécurité sociale, la Cour des comptes souligne d'ailleurs largement les « risques pour l'avenir » que représenterait la poursuite du statu quo.

Dans la perspective de la première clause de rendez-vous de la réforme des retraites qui doit intervenir en 2008, il semble indispensable de susciter un débat public au Parlement sur cette question. Malheureusement, l'information publique sur les régimes de retraite des grandes entreprises publiques demeure rare et dispersée, et souvent difficile d'accès, y compris d'ailleurs pour les commissions parlementaires compétentes. En l'état actuel des choses, la représentation nationale ne dispose pas encore des éléments nécessaires pour appréhender la spécificité de leur structure de financement ni pour être en mesure de comparer leurs avantages par rapport aux prestations des régimes de droit commun, tant du secteur privé que des trois fonctions publiques.

Cette mission interministérielle, créée en 2006 et consacrée aux « Régimes sociaux et de retraite », détient en quelque sorte la clé du travail préparatoire de toute réforme future des régimes spéciaux. L'enjeu, généralement méconnu, est donc considérable. Il conduit votre commission à renouveler les demandes qu'elle avait formulées l'an dernier afin d'améliorer la présentation de ces documents et de compléter les indicateurs retenus qui se limitent pour l'instant à appréhender les dépenses de gestion courantes, c'est-à-dire 0,5 % à 4 % des crédits.

Ces informations sont, il est vrai, utiles et même indispensables. Mais il serait plus précieux encore de pouvoir compléter cette approche par une série d'indicateurs portant :

- sur le niveau des engagements de retraite à long terme de ces régimes de retraite spéciaux ;

- sur la décomposition entre les « droits de base », c'est-à-dire la part équivalente à celle du régime général, et les « avantages spécifiques » de ces régimes ;

- sur les hypothèses de projection et le mode de calcul de ces estimations.

Votre commission préconise aussi d'intégrer au bleu budgétaire, pour chacun de ces régimes, des informations portant sur l'âge moyen de liquidation des pensions, ainsi que sur la proportion des départs en retraite des personnes en service actif et sur la répartition de ces départs par tranches d'âge, avant cinquante-cinq ans et entre cinquante-cinq ans et soixante ans.

Il apparaîtrait également nécessaire de disposer de données sur la durée moyenne de perception et le montant moyen des pensions, ainsi que sur l'espérance de vie à soixante ans de ces assurés sociaux. Par là même, il deviendrait alors possible de mieux connaître la population des cotisants et des retraités des régimes spéciaux, et surtout de procéder à des comparaisons avec les assurés sociaux des autres régimes.

Soucieuse de contribuer au débat public, votre commission a choisi de publier dans son rapport de nombreuses données statistiques inédites obtenues grâce à ses prérogatives de contrôle. Elles permettent d'illustrer comment ses propositions pourraient être mises en oeuvre par les services du ministère du budget.

Elle formule surtout le voeu que ses demandes de refondation de la mission interministérielle soient prises en compte, dès l'examen du projet de loi de finances pour 2008, afin d'aider à la préparation de la prochaine réforme des retraites. Ce renforcement de l'information et du contrôle parlementaire rejoint les conclusions du rapport de la commission de réflexion sur la dette publique, présidée par Michel Pébereau, qui a été publié en décembre 2005 et dont votre commission partage l'orientation.

I. UN ENSEMBLE DE RÉGIMES DE RETRAITE COÛTEUX FINANCÉS PAR LA SOLIDARITÉ NATIONALE

Cette mission rassemble des éléments sur les principaux systèmes de retraite spéciaux qui constituent, aujourd'hui encore, un monde à part dans le système français de protection sociale. La part de ces régimes dans la branche vieillesse est considérable : elle correspond à 5,7 % du montant total des retraites de base et rassemble 828.423 retraités et 259.644 actifs. Il convient en revanche de noter que le périmètre de la mission ne comprend pas les industries électrique et gazière (IEG), la Banque de France et les clercs de notaire.

Quatre régimes sont étudiés, qui versent au total près de 8,5 milliards d'euros par an de prestations vieillesse : 1,9 milliard d'euros aux mineurs et à leurs ayants droit, 4,8 milliards aux assurés sociaux de la SNCF, 750 millions à la RATP et 1,1 milliard d'euros aux marins.

Cette mission interministérielle regroupe trois thèmes principaux, d'ailleurs sans grande cohérence d'ensemble. Les deux premiers - la pénibilité du travail des chauffeurs routiers et le financement de la mise en extinction de plusieurs petits régimes spéciaux - présentent une portée limitée par rapport à ce qui constitue le coeur du sujet : la compensation du déséquilibre démographique des grands régimes spéciaux. Au total, le montant des autorisations d'engagement pour 2007 atteint 4,98 milliards d'euros et se répartit entre les trois programmes de la façon suivante :

- 3,29 milliards d'euros pour les régimes sociaux et de retraite des transports terrestres ;

- 719 millions d'euros pour les régimes de retraite et de sécurité sociale des marins ;

- 973 millions d'euros pour les régimes des mines, de la Seita et les autres petits régimes en extinction.

A. LES DÉSÉQUILIBRES DÉMOGRAPHIQUES ET LES BESOINS DE FINANCEMENT DES GRANDS RÉGIMES SPÉCIAUX

Le point commun de tous les régimes de retraite spéciaux réside dans leur insuffisance structurelle de financement. Mais le terme de « compensation du déséquilibre démographique » employé dans le cadre de cette mission interministérielle apparaît ambigu, car il ne s'agit ni de la seule ni même de la principale raison de ce déficit.

Comme le souligne fort justement la Cour des comptes dans son rapport de septembre 2006 sur l'exécution de la loi de financement de la sécurité sociale « la masse des pensions versées par les régimes spéciaux peut être ventilée en trois composantes :

- les pensions qui seraient versées si les règles d'acquisition et de liquidation des droits à la retraite étaient celles des régimes de droit commun (régime général et régimes complémentaires) ;

- les avantages spécifiques, liés à leurs règles plus favorables ;

- le coût du déséquilibre démographique. »

Il n'existe malheureusement encore aucune étude permettant d'évaluer avec précision l'importance relative de ces différents facteurs. Et votre rapporteur ne dispose pas lui-même des moyens techniques d'obtenir des évaluations chiffrées sur cette question pourtant très importante. Tout juste lui fut-il indiqué à l'occasion des travaux préparatoires de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières que le surcoût du « chapeau » du régime des IEG s'expliquait grosso modo pour moitié par la précocité des départs en retraite, et pour le reste par le mode de calcul plus favorable des pensions.

Solde technique et rapport démographique des différents régimes à l'horizon 2020, 2040 et 2050

 

Rapport démographique cotisants/retraités

Solde technique (en millions d'euros)

 

2003

2020

2040

2050

2003

2020

2040

2050

Ircantec

1,99

0,72

0,37

0,32

477

-235

-1.795

-2.685

CNRACL

3,03

1,60

1,03

0,93

2.820

-584

-7.128

-972

Fonctionnaires de l'Etat

1,72

0,99

0,76

0,76

-3.141

-17.094

-33.754

-40.331

Banque de France

1,42

0,75

0,91

1,10

-12

-322

-244

-79

IEG (EDF-GDF)

1,35

0,93

1,04

0,98

-339

-1.114

-430

-814

Mines

0,08

0,01

0,00

0,00

-1.813

-956

-253

-109

SNCF

0,91

0,91

0,98

0,94

-2.773

-2.951

-2.992

-3.520

Cancava base

1,01

0,81

0,61

0,58

-747

-475

-1.028

-1.522

Non-salariés agricoles

0,34

0,34

0,45

0,59

-7.005

-5.097

-3.340

-2.535

Organic base

0,90

0,65

0,38

0,50

-1.196

-1.636

-1.910

-1.866

CNAVPL

3,41

1,55

0,99

0,90

376

311

285

516

CNAV (régime général)

1,73

1,25

0,85

0,78

3.689

-4.262

-39.093

-52.099

Arrco

2,12

1,48

1,03

0,97

4.624

569

-8.081

-8.829

Agirc

2,44

1,73

1,19

1,03

94

-2.922

-4.183

-5.748

Salariés agricoles

0,38

0,33

0,25

0,24

-2.180

-2.280

-2.668

-2.272

Ouvriers d'Etat (FSPOIE)

0,82

0,76

0,78

0,86

-1.126

-941

-770

-696

Ircantec

1,99

0,87

0,47

0,41

477

-214

-1.698

-2.552

RATP

1,59

1,19

1,00

0,90

-323

-652

-1.010

-1.387

IEG

1,35

0,94

1,03

0,98

-339

-1.114

-430

-814

Enim (marins)

0,58

0,50

0,61

0,65

-867

-784

-555

-507

* Solde technique : total cotisations et transfert du Fonds de solidarité vieillesse - total des pensions (en millions d'euros)

Source : Conseil d'orientation des retraites

1. La SNCF

Tous les régimes spéciaux présentent des ratios démographiques très défavorables. Leur survie n'est possible, depuis longtemps déjà, que grâce à la solidarité nationale.

Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, le nombre des agents de la SNCF a fortement baissé : après avoir atteint un maximum en 1949 (437.000 personnes), il a diminué régulièrement pour se stabiliser, depuis 1995, entre 170.000 et 180.000 actifs. Inversement, le nombre des retraités de droits directs et de droits dérivés, qui ne dépassait pas 288.600 personnes en 1945, a culminé à 431.000 pensionnés en 1970, avant d'entamer une lente décrue depuis lors (298.800 en 2006).

Evolution des ratios démographiques et du montant
de la subvention d'équilibre de l'Etat à la SNCF

 

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Montant
(en euros)

2.083,0

2.123,8

2.140,8

2.099,4

2.131,2

2.223,3

2.282,4

2.339,0

2.431,0

2.515,0

2.498,9

2.771,0

Evolution en %

 

2,0

0,8

- 1,9

1,5

4,3

2,7

2,5

3,9

3,5

- 0,6

 

Nombre de cotisants

177.321

174.700

175.348

174.302

177.716

179.471

179.552

177.120

172.675

168.132

165.425

162.944

Nombre de bénéficiaires

338.057

333.100

328.456

324.200

320.200

316.000

312.000

309.015

305.108

301.531

298.800

296.300

Rapport démo-graphique (1)

0,52

0,52

0,53

0,54

0,54

0,57

0,58

0,57

0,57

0,56

0,55

0,55

(1) rapport cotisants/bénéficiaires de droits directs et de droits dérivés

Le régime des cheminots, créé entre 1909 et 1911, est arrivé à maturité avant la Seconde Guerre mondiale. Le rapport démographique entre le nombre des cotisants et celui des retraités est inférieur à l'unité depuis 1954 et n'atteint plus aujourd'hui qu'une valeur très basse : 0,55. Or, malgré la diminution régulière du nombre de retraités, le coût du régime pour les finances publiques ne cesse de s'accroître (+ 30 % entre 1997 et 2007), pour atteindre en 2007 près de 2,8 milliards d'euros. Ce phénomène démontre donc empiriquement que l'impact des avantages du système de retraite des cheminots exerce une influence plus importante que les seuls facteurs démographiques expressément mentionnés par la mission.

2. La RATP

Le régime de retraite des agents de la RATP se trouve dans une situation similaire à celui de la SNCF. Bien que les prestations versées soient six fois inférieures, il pose un problème au moins équivalent en termes de finances publiques. De fait, l'âge moyen de cessation d'activité est encore plus précoce et les projections du Conseil d'orientation des retraites (COR) tablent sur un triplement des besoins de financement du régime à l'horizon 2050.

Evolution des ratios démographiques à la RATP

 

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Nombre de cotisants

38.850

38.704

38.975

39.985

40.555

41.949

42.984

43.325

43.645

43.750

43.850

43.900

Nombre de bénéficiaires

42.952

42.923

42.813

42.773

42.611

42.591

42.642

42.776

43.834

44.191

44.660

45.153

Rapport démo-graphique (1)

0,90

0,91

0,93

0,95

0,95

0,98

1,01

1,01

1,00

0,99

0,98

0,97

(1) rapport cotisants/bénéficiaires de droits directs et de droits dérivés

Comme la SNCF, la RATP compte davantage de retraités (45.153 pensions de droits directs et de réversion) que d'actifs (43.900 en 2006), ce qui rend indispensable le recours à un financement extérieur. Le régime est déficitaire de 388 millions d'euros en 2006, c'est-à-dire pour plus de la moitié des prestations versées. Ce besoin de financement est assuré in fine par la puissance publique mais suivant des modalités qui ont récemment évolué.

Jusqu'au 1er juillet 2005, en effet, « l'insuffisance du compte retraite », était prise en charge par le syndicat des transports d'Ile-de-France (Stif), mais il s'agissait d'une subvention d'équilibre déguisée de la puissance publique elle-même. Depuis lors, le Stif a été transformé en un établissement public territorial et l'organisation des transports collectifs dans la région d'Ile-de-France décentralisée. La responsabilité de l'équilibre du système de retraite a donc été transférée directement à l'Etat qui versera une subvention d'équilibre atteignant 374 millions d'euros en 2006 et 354 millions en 2007.

Le régime de retraite des agents de la RATP doit parallèlement faire l'objet d'un adossement aux régimes de droit commun du secteur privé, mais les négociations engagées depuis le printemps 2005 semblent aujourd'hui au point mort.


La réforme du financement du régime de retraite de la RATP

Jusqu'au 30 juin 2005, les recettes du régime de retraite de la RATP provenaient de deux sources :

- des cotisations prélevées au taux de 23,19 % (7,85 % pour les salariés, 15,34 % pour l'employeur) ;

- une contribution forfaitaire versée par le Stif destinée à compenser la différence entre le produit des cotisations et les charges du régime spécial. En 2004, le régime a reçu une subvention de 448,5 millions d'euros couvrant 64,2 % des prestations versées.

Les droits à la retraite acquis dans les régimes de droit commun seront financés par une cotisation des salariés au taux de 12 % et une cotisation de l'employeur RATP au taux de 18 %. L'impact de l'augmentation du taux de cotisation des salariés (de 7,85 % à 12 %) sur le montant de la rémunération nette du personnel de la régie est intégralement compensé, sans créer de nouveaux droits à la retraite.

Comme le niveau des droits des affiliés est inchangé, les droits spécifiques sont égaux à la différence entre le montant de la pension calculée selon les règles du régime spécial et la pension adossée calculée selon les règles des régimes de droit commun. Le financement des droits spécifiques s'effectue ainsi :

- la totalité des droits spécifiques passés, validés au 31 décembre 2005, est financée par le budget de l'Etat ;

- les droits spécifiques futurs, acquis à partir du 1er janvier 2006, sont financés par le budget de l'Etat dans la limite d'un volume d'emplois statutaires de la RATP de 45.000. Au-delà de cette limite, ils seront à la charge de la RATP.

Source : RATP et Cour des comptes

3. Le régime des marins

Depuis 1990, le régime de retraite des marins compte moins de cotisants que de retraités de droits directs. Cette évolution s'est accentuée au cours des quinze dernières années : les actifs ne sont plus que 38.800 en 2006, tandis que le nombre des bénéficiaires de droits directs et de droits dérivés dépasse 119.700 personnes.

Le montant de la subvention d'équilibre de l'Etat s'est accru de 8,4 % entre 1996 (631 millions d'euros) et 2006 (684 millions d'euros), c'est-à-dire légèrement moins rapidement que l'évolution du nombre des retraités (+ 10,8 %).

Evolution des ratios démographiques et du montant
de la subvention d'équilibre de l'Etat à l'Enim

 

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Montant
(en euros)

631,0

644,4

655,4

662,0

703,7

708,1

687,5

744,9

778,8

822

684,2

718,6

Evolution en %

1,0

2,1

1,7

1,0

6,3

0,6

- 2,9

8,3

4,6

5,5

   

Nombre de cotisants

44.206

42.877

42.689

42.502

43.972

43.690

42.891

41.905

40.533

39.400

38.800

38.300

Nombre de bénéficiaires

108.069

109.571

110.921

111.972

112.867

113.971

115.459

116.914

118.101

118.544

119.720

120.910

Rapport démo-graphique (1)

0,67

0,64

0,63

0,62

0,39

0,38

0,37

0,36

0,34

0,33

0,32

0,32

(1) rapport cotisants/bénéficiaires de droits directs et de droits dérivés

Votre commission observe toutefois que la participation financière de la puissance publique dans l'équilibre des régimes prête moins à discussion que dans les cas de la SNCF et de la RATP, car les prestations versées ne sont pas très différentes de celles des régimes de droit commun, sauf en matière de cessation précoce d'activité, pour laquelle l'appréciation doit tenir compte de la dureté de ces métiers.

4. Les mines

Le régime des mines est aujourd'hui virtuellement mort, car le nombre des actifs diminue de plus de 6 % par an et n'est plus que de 11.569 cotisants, contre 49.700 encore en 1989. La dernière mine, celle de La Houve en Lorraine, a d'ailleurs été fermée en avril 2004. Les effectifs des retraités se réduisent eux aussi, mais à un rythme trois fois moins rapide : le régime compte encore 365.243 bénéficiaires, dont 159.000 au titre des droits dérivés.

A l'inverse de la RATP et de la SNCF, il ne verse en moyenne que de faibles pensions à une population caractérisée par une faible espérance de vie Le régime de retraite des mineurs relève donc d'une problématique spécifique.

La participation de l'Etat prend la forme du versement d'une subvention d'équilibre à la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM), dont le montant s'est accru de 68 % entre 1996 (341,8 millions d'euros) et 2006 (576 millions d'euros). Votre commission n'en conteste d'ailleurs nullement la légitimité tant démographique et sociale et elle observe que ces populations ne perçoivent que de faibles retraites. Le déséquilibre financier des retraites des mines tient donc exclusivement à des facteurs démographiques. Ce régime devrait s'éteindre en 2063, compte tenu de l'espérance de vie des actuels bénéficiaires et de l'âge des derniers cotisants.

Evolution des ratios démographiques et du montant
de la subvention d'équilibre de l'Etat au régime des mines

 

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Montant
(en euros)

341,8

325,3

229,6

208,0

342,0

472,6

452,8

528,2

648,2

576,2

680

845

Evolution en %

 

-4,8

-29,4

-9,4

+64,4

+38,2

-4,1

+16,6

+22,5

-11,1

+18,0

 

Nombre de cotisants

28.321

26.631

24.714

23.071

21.710

20.222

18.953

17.752

15.837

13.147

11.569

10.286

Nombre de bénéficiaires

412.330

409.877

408.886

402.611

397.426

393.002

387.122

380.140

376.558

371.111

365.243

358.470

Rapport démo-graphique (1)

0,07

0,06

0,06

0,06

0,05

0,05

0,05

0,05

0,04

0,04

0,03

0,03

(1) rapport cotisants/bénéficiaires de droits directs et de droits dérivés