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Projet de loi de finances pour 2007 : Relations avec les collectivités territoriales - compte spécial avances aux collectivités territoriales

 

II. UN EFFORT FINANCIER DE L'ETAT MAINTENU

Les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales représentent un cinquième de son budget. Leur montant total, hors fiscalité transférée, devait passer de 64,9 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2006 à 66,8 milliards d'euros dans le projet de loi de finances initial pour 2007, soit une progression de 2,9 % à structure constante. Compte tenu des amendements adoptés par l'Assemblée nationale, ils devraient s'élever à 67,5 milliards d'euros. Au delà de cette progression sensible, le projet de loi de finances comporte quelques mesures ciblées destinées à consolider les réformes opérées au cours des dernières années. Enfin les compensations financières des compétences mises à la charge des collectivités territoriales s'avèrent, dans l'ensemble, équitables. Au total l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales s'élèvera à plus de 84 milliards d'euros.

A. UNE PROGRESSION SENSIBLE DES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La progression du montant des concours de l'Etat aux collectivités locales s'explique notamment par la reconduction pour un an du contrat de croissance et de solidarité, qui en regroupe les deux tiers.

1. La reconduction pour un an du contrat de croissance et de solidarité

Depuis 1996, les principaux concours financiers alloués par l'Etat aux collectivités territoriales et à leurs groupements - ceux dont les montants peuvent être prévus en loi de finances initiale du fait de leur règle d'évolution - sont regroupés au sein d'une enveloppe normée, dont la progression est contrainte par une indexation fixée à l'avance.

Au sein de cette enveloppe, chaque dotation évolue selon ses propres règles d'indexation, le respect de la norme globale d'évolution étant assuré par un ajustement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle.

Dans le « pacte de stabilité », institué par l'article 32 de la loi de finances pour 1996 pour la période 1996-1998, cette indexation reposait sur l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac.

Le « contrat de croissance et de solidarité », institué pour les années 1999 à 2001 par l'article 57 de la loi de finances pour 1999, prévoyait quant à lui une évolution du montant de l'enveloppe normée en fonction d'un indice composé de l'évolution des prix de l'année à venir majorée d'une fraction du taux de croissance du produit intérieur brut de l'année en cours : 20 % en 1999, 25 % en 2000, 33 % en 2001.

Ce dispositif répondait à un double objectif :

- garantir une meilleure prévisibilité des ressources des collectivités territoriales et des charges de l'Etat, grâce à une programmation pluriannuelle des dotations ;

- associer les collectivités territoriales et leurs groupements à la maîtrise des dépenses publiques.

Depuis, le périmètre et le mode de calcul de l'évolution de l'enveloppe normée retenus en 2001 ont été reconduits d'année en année. Ils le seraient également en 2007, en application de l'article 12 du projet de loi de finances. Compte tenu des hypothèses économiques, le taux d'indexation de l'enveloppe normée serait ainsi de 2,5425 %. Du fait de divers ajustements, son montant atteindra en fait 45,174 milliards d'euros, soit une hausse de 1,8 % par rapport à 2006.

La reconduction d'année en année du contrat de croissance et de solidarité a fait perdre aux concours financiers de l'Etat leur prévisibilité. Dès lors, seul est demeuré l'objectif de maîtrise des dépenses publiques. En effet, les règles d'indexation des différentes composantes de l'enveloppe normée sont plus favorables que la norme de progression globale. Alignées pour la plupart sur celle de la dotation globale de fonctionnement, elles sont égales à l'évolution des prix de l'année à venir majorée de 50 % - au lieu de 33 % - du taux de croissance du produit intérieur brut de l'année en cours. Telle est la raison pour laquelle le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle a connu une diminution régulière.

Au regard des objectifs de stabilisation (à compter de 2003) puis de diminution (en 2007) en volume des dépenses de l'Etat, la progression des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales aura toutefois été sensible et l'indexation de l'enveloppe normée aura été bien plus favorable tout au long de la législature que sous la précédente.

2. L'évolution des dotations sous enveloppe

L'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité regroupe la dotation globale de fonctionnement, la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, la dotation « élu local », la compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, la dotation globale d'équipement, les dotations d'équipement scolaire des départements et des régions, les dotations générales de décentralisation, ainsi que la dotation de compensation de la taxe professionnelle, qui en constitue la variable d'ajustement.

· La dotation globale de fonctionnement

Aux termes de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la dotation globale de fonctionnement progresse comme le taux d'évolution de la moyenne annuelle des prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement, estimé à 1,8 % pour 2007, majoré de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année précédente, estimé à 2,25 % pour 2006, soit un taux de progression de 2,925 % en 2007, contre 2,675 % en 2006.

Cet indice s'applique à la dotation de 2006 « recalée », c'est-à-dire recalculée en fonction des derniers indices économiques connus. Pour 2006, le « recalage » porte sur le taux d'évolution du produit intérieur brut en volume au titre de 2005 qui a atteint 1,2, %, alors qu'il était estimé à 1,75 % dans la loi de finances initiale pour 2005, l'indice des prix demeurant de 1,8 % comme prévu. Le taux d'indexation pour 2006 est ainsi de 2,4 % et non de 2,675 %. Cet indice doit être appliqué à la dotation définitive de 2006 et non, comme dans la loi de finances initiale pour 2006, à une dotation encore provisoire. Ce montant s'élève à 38,112 milliards d'euros, compte tenu des ajustements suivants :

- majoration de 133,645 millions d'euros résultant des mesures d'accompagnement de la réforme de la dotation globale d'équipement des départements ;

- majoration de 54,35 millions d'euros correspondant à l'intégration des fractions « voirie » et « potentiel fiscal » de la dotation globale d'équipement des départements dans la dotation globale de fonctionnement ;

- abondement de 12 millions d'euros effectué au titre de la contribution de l'Etat au régime de retraite des sapeurs pompiers volontaires ;

- minoration de 10,5 millions d'euros au profit de la dotation « élu local » ;

- minoration de 43,976 millions d'euros au titre de la recentralisation des compétences de plusieurs départements en matière de lutte contre les grandes maladies opérée en application de l'article 71 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Après imputation de la régularisation négative de la dotation de 2005 (-17,925 millions d'euros), le montant de la dotation globale de fonctionnement pour 2007 devrait par conséquent s'élever à 39,209 milliards d'euros, soit une hausse de 2,5019 % de loi de finances initiale à loi de finances initiale.

Il était toutefois estimé par le gouvernement à 39,235 milliards d'euros, en raison de divers ajustements prévus par le projet de loi de finances initial :

- une majoration pérenne de 35,815 millions d'euros au titre des mesures d'accompagnement de la réforme de la dotation globale d'équipement des départements, en application des dispositions de l'article 38 de la loi de finances initiale pour 2006 ;

- une minoration de 9,251 millions d'euros correspondant à la recentralisation des compétences de plusieurs départements en matière de lutte contre les grandes maladies.

Le montant total de la dotation globale de fonctionnement devait ainsi progresser de 957 millions d'euros : 542 millions d'euros pour les communes et leurs groupements, 286 millions d'euros pour les départements, 127 millions d'euros pour les régions.

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a amendé l'article 12 du projet de loi de finances afin de tirer la conséquence de l'article 20 de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs naturels nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, qui a créé une nouvelle part au sein de la dotation forfaitaire des communes, en faveur des communes situées dans le coeur d'un parc national. Elle a fixé à 3 millions d'euros le montant de cette nouvelle part en 2007, et prévu un taux d'évolution identique à celui retenu par le Comité des finances locales pour la dotation de base et la dotation proportionnelle à la superficie. Cette majoration a été gagée par une diminution à due concurrence des crédits de la mission « écologie ».

En outre, elle a opéré un prélèvement de 9,34 millions d'euros sur la dotation spéciale pour le logement des instituteurs qu'elle a affecté aux dotations de péréquations communales (article 51 quinquies).

· La dotation spéciale pour le logement des instituteurs

La dotation spéciale pour le logement des instituteurs est destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement ou, à défaut, l'indemnité en tenant lieu dont bénéficient les instituteurs.

Prélevée sur les recettes de l'Etat, elle évolue comme la dotation globale de fonctionnement de loi de finances initiale à loi de finances initiale, soit une progression de 2,925 % en 2007. Son montant est toutefois corrigé du montant de la dotation versée aux instituteurs dont les emplois sont transformés en emplois de professeurs des écoles.

L'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles induit de fait une baisse progressive. 88 millions d'euros sont ainsi inscrits dans le projet de loi de finances pour 2007.

· La dotation particulière « élu local »

La dotation particulière « élu local » a pour objet de permettre aux petites communes rurales de faire face aux dépenses engendrées par la mise en place d'un « statut » de l'élu. Son montant suit l'évolution de la dotation globale de fonctionnement de loi de finances initiale à loi de finances initiale. Il s'élèvera donc à 62 millions d'euros en 2007. 1.820 communes ont cessé d'être éligibles en 2005 et ont perçu une garantie dont le montant s'est élevé à 2.288 euros, soit 100 % de la dotation versée en 2004.

· La compensation aux FDPTP de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle

Depuis 2004, les dotations de fonctionnement comprises dans le périmètre du contrat de croissance et de solidarité incluent un nouveau prélèvement sur recettes, destiné à compenser aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) les pertes de recettes induites par la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle.

Créés par la loi n° 75-678 du 29 juillet 1975, les FDPTP constituent le principal instrument de péréquation horizontale. Leur gestion est décentralisée.

Ils ont pour objet de redistribuer, dans le cadre départemental ou le cas échéant interdépartemental, les ressources provenant de l'écrêtement des bases communales (ainsi que celles de certains groupements à fiscalité propre) de taxe professionnelle d'établissements exceptionnels. Ces ressources sont redistribuées par les conseils généraux aux communes dites « concernées » et à celles dites « défavorisées », après affectation de la part revenant aux communes.

L'intégration dans la dotation globale de fonctionnement de la compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle perçue par les FDPTP aurait eu peu de sens, dans la mesure où l'objectif premier de la dotation est d'assurer la participation de l'Etat à la couverture des charges générales des collectivités territoriales.

En application de la loi de finances pour 2004, les FDPTP continuent donc de percevoir cette compensation sous la forme d'un prélèvement sur recettes spécifique. Pour 2007, ce prélèvement sur recettes, indexé comme la dotation globale de fonctionnement, s'établira à 119 millions d'euros.

· Les dotations globales d'équipement des communes et des départements

La dotation globale d'équipement des communes et celle des départements sont indexées sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques, qui devrait progresser de 2,9 % en 2007. La première devrait ainsi augmenter, en autorisations d'engagement, de 459 à 472 millions d'euros et la seconde de 213 à 219 millions d'euros.

· La dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation départementale d'équipement des collèges

La dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation départementale d'équipement des collèges évoluent également comme la formation brute de capital fixe des administrations publiques. Elles atteindraient ainsi respectivement 659 et 327 millions d'euros, soit un total de 986 millions d'euros en 2007, contre 958 millions d'euros en 2006.

· La dotation générale de décentralisation

La réforme de l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales réalisée par la loi de finances pour 2004 s'est traduite par l'intégration de 95 % de la dotation générale de décentralisation dans la dotation globale de fonctionnement.

Le maintien de cette dotation est destiné à financer les ajustements dans la compensation des transferts de compétences et les charges induites par de nouveaux transferts.

Depuis 1984, son montant évolue chaque année comme la dotation globale de fonctionnement et fait l'objet d'ajustements pour tenir compte des nouveaux transferts de fiscalité ou de compétences, ainsi que des mouvements liés aux partages des services.

Individualisée par collectivité, elle assure de façon globale le financement de l'ensemble des compétences transférées sans qu'il soit en principe possible d'identifier, au sein de la dotation versée à une collectivité, la fraction correspondant à chacun des transferts. Des concours particuliers ont toutefois été institués afin de compenser les charges financières issues de transferts de compétences dont le traitement ne peut être uniforme, soit en raison du faible nombre des collectivités territoriales concernées, soit en raison du caractère irrégulier des charges financières résultant du transfert. Enfin, les transferts de compétences en matière de formation professionnelle et d'apprentissage font l'objet d'une dotation spécifique.

Dans le projet de loi de finances initial, le montant de la dotation générale de décentralisation géré par le ministère de l'intérieur s'établissait à 1,347 milliard d'euros en 2007, compte tenu de divers ajustements. Sa répartition était la suivante :

- DGD des communes (126,6 millions d'euros inscrits au programme 119) ;

- DGD des départements (250,48 millions d'euros inscrits au programme 120) ;

- DGD des régions (405,08 millions d'euros inscrits au programme 121) ;

- DGD de la collectivité territoriale de Corse (271 millions d'euros inscrits au programme 121) ;

- DGD versée au syndicat des transports d'Ile-de-France (120,12 millions d'euros inscrits au programme 121) ;

- concours particuliers regroupés dans le programme 122 (181,452 millions d'euros).

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a majoré de 1,17 million d'euros la dotation générale de décentralisation des départements (programme 120) et de 15,2 millions d'euros celle des régions (programme 121) afin de tirer la conséquence des évaluations de charges réalisées par la Commission consultative sur l'évaluation des charges.

Quant à la dotation finançant la formation professionnelle, elle atteindra 1,65 milliard d'euros, compte tenu de la baisse de 208,4 millions d'euros prévue par la loi de finances pour 2005 en contrepartie de l'institution d'une taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage.

· La dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors sa fraction réduction pour embauche ou investissement

Instituée par la loi de finances pour 1987, la dotation de compensation de la taxe professionnelle avait initialement pour objet de faire supporter à l'Etat une partie des allègements de taxe professionnelle consentis aux entreprises.

Elle est ainsi censée prendre en charge : la compensation de l'abattement général des bases de taxe professionnelle de 16 % ; la compensation de la réduction pour embauche et investissement de taxe professionnelle ainsi que la tranche prévue pour l'année 2007 de la compensation forfaitaire de 30 millions d'euros instituée par la loi de finances rectificative pour 2004 pour les années 2004 à 2007 au titre de l'indemnisation des collectivités territoriales pour l'exclusion indue des rôles supplémentaires du calcul des compensations d'allègements de la fiscalité locale, soit 7,5 millions d'euros.

Elle sert aussi et surtout de variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité. Aussi, afin d'assurer le respect du taux de progression globale de l'enveloppe normée, connaît-elle une baisse de 12 % en 2007, pour atteindre 994 millions d'euros.

3. L'évolution des dotations hors enveloppe

Divers concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales ne sont pas inclus dans l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité. Il s'agit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, du prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation routière, d'un reversement de produit de taxe intérieure de consommation des produits pétroliers aux collectivités territoriales de Corse, du Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion, de la dotation de développement rural, des subventions en provenance de diverses missions et des compensations d'exonérations et dégrèvements législatifs.

· Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée a pour objet de compenser de manière forfaitaire la taxe acquittée par les collectivités locales et certains organismes visés à l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales sur leurs dépenses réelles d'investissement, grevées de TVA et exposées pour les besoins d'une activité qui n'y est pas assujettie. Son montant prévisionnel est estimé par le projet de loi de finances pour 2007 à 4,7 milliards d'euros, en hausse de 16,9 % par rapport à 2006.

· Le prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation routière

Le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation routière devrait s'élever à 680 millions d'euros en 2007, soit une hausse de 9,6 %.

Sa répartition entre collectivités est proportionnelle au nombre de contraventions à la police de la circulation constatées l'année précédente sur le territoire de chacune des collectivités bénéficiaires. Les dotations accordées sont obligatoirement affectées à des opérations d'amélioration des transports en commun et de la circulation routière.

· Le reversement de TIPP aux collectivités territoriales de Corse

La loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse a institué un prélèvement sur les recettes de l'Etat égal à 10 % du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers mis à la consommation en Corse au profit de la collectivité territoriale de Corse et à 1,5 % de ce produit au profit de chaque département de Corse.

La loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse prévoit l'affectation de 8 points supplémentaires de TIPP à la collectivité territoriale de Corse au titre de la compensation des transferts de nouvelles compétences et de la suppression des droits de consommation sur les alcools.

Ce prélèvement s'élèvera à 31 millions d'euros en 2007.

· Le Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

La loi de finances pour 2006 a créé, pour deux ans, un Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion, doté de 100 millions d'euros en 2006 et de 80 millions d'euros en 2007 afin de contribuer au financement par les départements des dépenses afférentes à la prise en charge du revenu minimum d'insertion et du revenu minimum d'activité excédant leur droit à compensation. Ainsi qu'on le verra, son montant devrait être porté à 500 millions d'euros par la loi de finances rectificative pour 2006.

· La dotation de développement rural

Depuis la suppression du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, la dotation de développement rural, versée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, est directement financée par le budget de l'Etat. La loi de finances pour 2006 a créé en son sein une deuxième part destinée à soutenir le maintien des services publics en milieu rural et à laquelle sont éligibles non seulement les établissements publics de coopération intercommunale mais également les communes. Le montant global de cette dotation, qui évolue comme la formation brute de capital fixe des administrations publiques, s'élèvera à 124 millions d'euros en 2006.

· Les subventions émanant des différentes missions

Les subventions de fonctionnement et d'équipement financées sur les crédits de différentes missions devraient diminuer par rapport à 2006 et se situer à 1.776 millions d'euros.

· Les compensations d'exonérations et dégrèvements législatifs

Les compensations d'exonérations et les dégrèvements législatifs devraient atteindre 13,797 milliards d'euros en 2007 :

- 78 millions d'euros pour la compensation au titre de la réduction pour embauche et investissement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle ;

- 164 millions d'euros pour la compensation des pertes de bases de taxe professionnelle et de redevances des mines5(*) ;

- 2,754 milliards d'euros au titre des compensations relatives à la fiscalité locale ;

- 10,801 milliards d'euros constituant la contrepartie de divers dégrèvements législatifs.

B. DES MESURES CIBLÉES

Le projet de loi de finances pour 2007 comporte quelques mesures ciblées destinées à renforcer la péréquation, à améliorer les conditions de versement de la dotation globale de fonctionnement des régions et à assouplir les conditions d'éligibilité au FCTVA.

1. Un renforcement de la péréquation

L'article 12 tend à étendre les marges de manoeuvre dont dispose déjà le Comité des finances locales en matière d'indexation de la dotation forfaitaire des communes, des départements et des régions, afin de dégager un solde plus important en faveur de la péréquation.

La réforme opérée par la loi de finances initiale pour 2005 a créé quatre composantes au sein de la dotation forfaitaire des communes :

- une dotation de base, dont le montant a été calculé en fonction du nombre de leurs habitants et évolue chaque année selon un taux d'indexation fixé par le Comité des finances locales entre 0 % et 75 % du taux d'évolution de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement ;

- une dotation proportionnelle à la superficie, dont le montant évolue chaque année selon un taux d'indexation fixé par le Comité des finances locales entre 0 % et 75 % du taux d'évolution de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement ;

- une part correspondant à la compensation de la suppression de la part « salaires » des bases de la taxe professionnelle, dont le montant évolue chaque année selon un taux d'indexation fixé par le Comité des finances locales entre 0 % et 50 % du taux d'évolution de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement ;

- un complément de garantie, dont le montant a été calculé de manière à éviter une baisse de la dotation forfaitaire perçue entre 2005 et 2004 et évolue selon un taux d'indexation fixé par la loi à 25 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement.

La réforme proposée consiste à permettre au Comité des finances locales de fixer le taux d'évolution de ce complément de garantie entre 0 % et 25 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. Ainsi, le gel du complément de garantie en 2007 pourrait permettre de dégager 33 millions d'euros au profit de la péréquation communale.

La dotation forfaitaire des départements comprend :

- une dotation de base, dont le montant a été fixé à 70 euros par habitant en 2005 et évolue selon un taux fixé par le Comité des finances locales entre 35 % et 70 % du taux de progression global de la dotation globale de fonctionnement ;

- un complément de garantie, dont le montant été calculé en 2005 par différence entre le montant que le département aurait effectivement perçu en appliquant à sa dotation forfaitaire de 2004 un taux de progression de 1,97 %, d'une part, et sa dotation de base pour 2005, d'autre part, et qui évolue selon le même taux que la dotation de base.

La réforme proposée consiste à permettre au Comité des finances locales de faire évoluer le complément de garantie selon un taux compris entre 0 % et 50 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. Une moindre indexation du complément de garantie permettra d'augmenter mécaniquement les deux dotations de péréquation départementales que sont la dotation de fonctionnement minimale et la dotation de péréquation urbaine. Ainsi, un gel du complément de garantie des départements dégagerait 39 millions d'euros au profit de la péréquation départementale en 2007.

Par coordination, l'article 51 ter du projet de loi de finances pour 2007, inséré par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des finances et avec l'avis favorable du gouvernement, tend à prévoir que la dotation forfaitaire du département de Paris évolue selon un taux de progression correspondant à la moyenne pondérée des taux fixés par le Comité des finances locales pour l'évolution de la dotation de base et du complément de garantie des autres départements.

La dotation forfaitaire des régions évolue selon un taux fixé par le Comité des finances locales, dans une fourchette comprise entre 75 % et 95 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement.

La réforme proposée par l'article 12 du projet de loi de finances pour 2007 consiste à prévoir une fourchette comprise entre 60 % et 90 % de ce taux. La dotation de péréquation qui ne représente aujourd'hui que 2,5 % de la dotation globale de fonctionnement des régions pourrait ainsi connaître une croissance plus rapide. Si le Comité des finances locales retenait le taux de progression de la dotation forfaitaire le plus faible, elle augmenterait de près de 35 millions d'euros en 2007.

Enfin, l'article 12 du projet de loi de finances pour 2007 tend à améliorer la prévisibilité de la quote-part des régions d'outre-mer consacrée à la péréquation et, à l'initiative de l'Assemblée nationale, à en augmenter le montant.

Par ailleurs, l'article 51 bis, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances et avec l'avis favorable du gouvernement, tend à prévoir le gel de la dotation de garantie des communes dont la garantie par habitant est supérieure à 1,5 fois la garantie par habitant moyenne constatée l'année précédente.

L'article 51 quinquies, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances avec l'avis favorable du gouvernement, tend à instituer un prélèvement de 9,34 millions d'euros sur la dotation spéciale pour le logement des instituteurs afin de majorer la dotation d'aménagement des communes. L'indexation de cette dotation entraîne en effet une progression trop forte de son montant au regard des besoins à satisfaire. Sans doute conviendrait-il de revoir ses modalités.

L'article 51 quater, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Gilles Carrez après un avis de sagesse du gouvernement, tend quant à lui à garantir aux 24 départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale avant l'élargissement du champ de cette dotation à 40 nouveaux départements une évolution du montant de leur dotation selon un taux au moins égal au taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement.

2. Une amélioration des conditions de versement de la dotation globale de fonctionnement des régions

L'article 12 du projet de loi de finances tend à prévoir, d'une part, le versement mensuel de la dotation forfaitaire des régions, qui fait actuellement l'objet de deux versements dans l'année, d'autre part, le versement de leur dotation de péréquation en une seule fois et au plus tard le 31 juillet, contre deux actuellement avant les 31 juillet et 31 décembre. La trésorerie des régions s'en trouvera améliorée.

3. Un nouvel élargissement des conditions d'éligibilité au FCTVA

L'article 14 bis du projet de loi de finances pour 2007, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative de M. Michel Bouvard, tend à rendre éligibles au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée les dépenses correspondant à des travaux réalisés à compter du 1er janvier 2005 sur les monuments historiques inscrits ou classés appartenant à des collectivités territoriales.

C. DES COMPENSATIONS FINANCIÈRES ÉQUITABLES

Les sommes allouées par l'Etat aux collectivités territoriales pour financer les charges induites par les lois du 18 décembre 2003 relative au revenu minimum d'insertion et du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales seront supérieures aux montants découlant de leur droit à compensation. Revêtant pour l'essentiel la forme d'impôts partagés, elles devraient contribuer à la préservation de l'autonomie financière des collectivités territoriales.

1. La compensation financière des charges induites par la décentralisation du revenu minimum d'insertion et la création du revenu minimum d'activité

La loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion (RMI) et créant un revenu minimum d'activité (RMA) a confié aux conseils généraux la pleine responsabilité de l'attribution de ces prestations ainsi que le pilotage de l'insertion à compter du 1er janvier 2004.

La Commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) a approuvé l'arrêté interministériel fixant le montant définitif du droit à compensation, établi sur la base des dépenses exécutées par l'Etat en 2003, soit 4,941 milliards d'euros, auxquels se sont ajoutés 824 606 euros au titre des dépenses relatives au revenu minimum d'activité. Les ressources transférées par l'Etat ont pris la forme d'une fraction du tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP).

La forte augmentation du nombre des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion a entraîné, en 2004 et en 2005, de lourdes charges pour les départements, bien supérieures à leur droit à compensation.

Le 7 mars 2005, le Premier ministre a annoncé que l'Etat financerait le coût exact de la dépense en 2004. Le montant du décalage entre les dépenses des départements au titre de l'année 2004 et les versements de TIPP perçus au cours de cette même année a été constaté par la CCEC lors de sa séance du 9 novembre 2005, après l'exploitation des comptes administratifs des départements pour 2004. La loi de finances rectificative pour 2005 a abondé de façon exceptionnelle le budget de ces collectivités d'une somme de 456,7 millions d'euros destinée à tenir compte de ce décalage. Cet abondement exceptionnel a été versé en janvier 2006 aux départements, par prélèvement sur le produit de TIPP recouvré par l'État.

La loi de finances pour 2006 a ensuite prévu la création, pour deux ans, d'un Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) doté de 100 millions d'euros en 2006 et de 80 millions d'euros en 2007.

Le 9 février 2006, à l'issue d'une réunion avec l'Assemblée des départements de France, le Premier ministre a annoncé que les crédits du fonds seraient portés à 500 millions d'euros, maintenus à ce niveau durant trois ans (au titre des années 2005, 2006 et 2007) et divisés en trois parts :

- une part destinée à compenser l'écart entre les dépenses pour l'année donnée et le droit à compensation obtenu. Cette part représentera 50 % des 500 millions d'euros et sera répartie au prorata de l'écart entre la compensation obligatoire et les dépenses réellement engagées par les départements ;

- une part poursuivant un objectif de péréquation. Cette part représentera 20 % des 500 millions d'euros et sera répartie en prenant en compte les critères de ressources et de charges des départements, tels que le potentiel financier et le nombre d'allocataires du RMI rapporté au nombre d'habitants ;

- une part visant à accompagner les politiques de retour à l'emploi. Cette part représentera 30 % des 500 millions d'euros. Elle permettra de prendre en compte le nombre d'allocataires bénéficiant d'un dispositif mis en place pour activer la dépense de RMI et favoriser le retour durable à l'emploi : intéressements, contrats d'avenir, contrats d'insertion.

La modification des règles de répartition du FMDI et l'abondement de 100 à 500 millions d'euros doivent figurer en loi de finances rectificative pour 2006, avec un versement effectif du FMDI à compter de janvier 2007. La tranche du FMDI correspondant aux dépenses de RMI pour 2005 sera donc versée au début de l'année 2007, celle afférente aux dépenses de RMI pour 2006 au début de 2008 et celle afférente aux dépenses de RMI pour 2007 au début de 2009. Ce décalage se justifie par la nécessité, pour répartir le fonds, de disposer des comptes administratifs des départements, qui sont adoptés généralement en juin de l'année N+1.

En 2006, l'évolution du nombre des bénéficiaires du RMI a connu une hausse plus modérée. Sur un an, de fin juin 2005 à fin juin 2006, leur nombre a connu une hausse de 2,4 %.

Compensation financière du transfert du RMI en 2004 et 2005

(en millions d'euros)

 

2004

2005

Dépenses RMI (1)

4.941,82

5.783,93

Droit à compensation

4.941,82

4.941,82

Charge financière pour les départements

 

842,10

FMDI

-

500

Reste à la charge des départements

0

342,1

Taux de couverture des dépenses du RMI

100 %

94 % (2)

(1) Dépenses RMI nettes d'indus.
(2) Ce taux comprend le versement du FMDI.
Source : direction générale des collectivités locales.

Au total, l'Etat a tenu l'ensemble de ses engagements constitutionnels et législatifs puisqu'il a assuré aux départements la recette correspondant à ses propres dépenses au moment du transfert. Il est même allé au-delà de ses obligations, puisqu'il a financé le coût exact de la dépense 2004, et qu'il soutiendra financièrement les départements pendant trois années à hauteur de 500 millions d'euros.

2. L'évaluation du droit à compensation des charges transférées par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu un transfert échelonné de nombreuses compétences de l'Etat aux collectivités territoriales et fixé les modalités de calcul de la compensation financière des charges y afférentes.

La compensation prend essentiellement la forme d'une fraction du taux de la taxe sur les conventions d'assurance, non modulable, pour les départements et d'une fraction du tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, modulable à compter de 2007, pour les régions.

La base de calcul est la moyenne des dépenses consacrées par l'Etat à la compétence transférée au cours des trois années précédant le transfert pour les dépenses de fonctionnement, et la moyenne des dépenses consacrées à l'investissement sur une période d'au moins cinq ans précédant le transfert pour les dépenses d'investissement.

Toutefois, les représentants élus à la Commission consultative d'évaluation des charges ont demandé que soit pris en compte le montant consacré à la compétence transférée lors de la dernière année précédant le transfert, de préférence à la moyenne des trois dernières années, pour le financement des bourses sanitaires et sociales, des formations sanitaires et sociales, des fonds de solidarité pour le logement, ainsi que des centres locaux d'information et de coordination. Pour les fonds d'aide aux jeunes, ils ont souhaité que soit retenue celle des trois années précédant le transfert dont le montant est le plus élevé.

L'Etat a accédé à leurs demandes pour le financement des formations et des bourses en matière sanitaire et sociale et des fonds de solidarité pour le logement. Il a également accepté de prendre en compte le coût de l'offre de nuit et de l'extension de la carte solidarité transport dans la compensation des dépenses de fonctionnement du Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF).

Les surcompensations de l'Etat dans le cadre de la compensation
des dépenses de fonctionnement transférées en 2005

Objet

Montant contraint (en millions d'euros)

Montant facultatif (en millions d'euros)

% de surcompensation

Formations des travailleurs sociaux

123,177

11,253

9,14 %

Bourses pour les formations des travailleurs sociaux

18,032

2,825

15,67 %

Formations sanitaires

428,234

107,641

25,14 %

Bourses pour les formations sanitaires

59,32

3,769

6,35 %

Fonds de solidarité pour le logement

87,877

5,65

6,43 %

STIF

212,01

18,9

8,91 %

Total

928,65

150,038

16,16 %

Source : direction générale des collectivités locales.

Ce sont ainsi un peu plus de 150 millions d'euros que l'Etat n'était pas tenu de verser qui viendront, chaque année, conforter la compensation financière accordée aux collectivités territoriales. Le taux de surcompensation atteint plus de 16 % du montant de la compensation pour les dépenses concernées.

Le tableau ci-après retrace les compétences transférées, la date d'entrée en vigueur des transferts, ainsi que le montant et les modalités des compensations financières.

Au total, compte tenu des amendements adoptés par l'Assemblée nationale en première lecture, les régions recevront 1,497 milliards d'euros et les départements 902 millions d'euros

Montant de la compensation financière des transferts de compétences

Articles

COMPETENCES

Date d'entrée en vigueur du transfert

DROIT A COMPENSATION

REGION

REGION
OUTRE-MER

DEPARTEMENT

EPCI

COMMUNE

STIF

TOTAL

Modalités de compensation

Transferts de compétences

1 241 729 376 €

21 761 284 €

540 449 430 €

555 000 €

14 517 003 €

114 019 000 €

1 933 031 093 €

 

Titre I - Le développement économique, le tourisme et la formation professionnelle

29 548 870 €

814 142 €

 

 

 

 

 

 

Art 8

Organisation du réseau des centres d'information sur la VAE

2006

5 436 870 €

814 142 €

 

 

 

 

 

 

Art 13

AFPA (Région Centre)

2006

19 684 000 €

 

 

 

 

 

 

 

Art 15

Rémunération des stagiaires (liée à l'AFPA)

2006

4 428 000 €

 

 

 

 

 

 

 

Titre II - Dispositions relatives au développement des infrastructures, aux fonds structurels et à la protection de l'environnement

391 907 400 €

- €

231 887 117 €

555 000 €

14 517 003 €

114 019 000 €

745 197 877 €

 

 

Art 25

Voirie de Paris (décrets impériaux)

 

 

 

 

 

14 317 003 €

 

14 317 003 €

DGD

Art 17

Gestion des routes nationales en métropole

2006

 

 

190 857 474 €

 

 

 

190 857 474 €

TSCA

 

Chapitre II - Les grands équipements

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Art 28

Aérodromes civils

2007

400 000 €

 

200 000 €

555 000 €

200 000 €

 

1 355 000 €

Crédits budgétaires

 

Ports

2007

 

 

7 687 643 €

 

 

 

7 687 643 €

DGD

 

Chapitre III - Les transports dans la région Ile de France

 

391 507 400 €

- €

33 142 000 €

- €

- €

114 019 000 €

538 668 400 €

 

Art 37+38

Syndicat des transports d'Ile de France

1er juillet 2005

188 507 400 €

 

33 142 000 €

 

 

 

221 649 400 €

Budget Equipement

 

Réforme de la dotation SRU

 

203 000 000 €

 

 

 

 

 

 

 

Art 41

Transports scolaires et des personnes handicapées

1er juillet 2005

 

 

 

 

 

114 019 000 €

114 019 000 €

Budget Education nationale

Titre III - La solidarité et la santé

735 795 930 €

19 503 557 €

82 845 479 €

- €

- €

- €

838 144 966 €

 

 

Chapitre I - L'action sociale et médico-sociale

 

150 090 673 €

5 196 338 €

32 124 296 €

- €

- €

- €

186 309 915 €

 

 

La lutte contre les exclusions

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Art 51

Aides aux jeunes en difficultés - Fonds d'aide aux jeunes (FAJ)

2005

 

 

13 857 911 €

 

 

 

13 857 911 €

TSCA

Art 53

Formation des travailleurs sociaux

2005

130 243 902 €

4 186 098 €

 

 

 

 

134 430 000 €

TIPP

Art 55

Aides aux étudiants des instituts de formations des travailleurs sociaux

2005

19 846 771 €

1 010 240 €

 

 

 

 

20 857 011 €

TIPP

 

Les personnes âgées

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Art 56

Mise en oeuvre de la politique en faveur des personnes âgées (CLIC)

200 5

 

 

17 164 993 €

 

 

 

17 164 993 €

TSCA

Art 57

Les comités départementaux des retraités et personnes âgées (CODERPA)

2005

 

 

1 101 392 €

 

 

 

 

TSCA

 

Chapitre III - Le logement social et la construction

 

- €

- €

93 527 416 €

- €

- €

- €

93 527 416 €

 

 

La gestion du logement social

 

 

 

 

 

 

 

- €

 

Art 65

Fonds de solidarité pour le logement (FSL)

2005

 

 

81 778 362 €

 

 

 

81 778 362 €

TSCA

Art 65

Fonds Eau-Energie

2005

 

 

11 749 054 €

 

 

 

11 749 054 €

TSCA

 

Chapitre IV - La santé

 

585 705 257 €

14 307 219 €

- 42 806 233 €

- €

- €

- €

557 206 243 €

 

Art 71

Prévention sanitaire

2005

 

 

- 42 806 233 €

 

 

 

-42 806 233 €

DGF

Art 73

Financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes

1er juillet 2005

523 916 640 €

13 006 292 €

 

 

 

 

536 922 932 €

 

Art 73

Aides aux étudiants

1er juillet 2005

61 788 617 €

1 300 927 €

 

 

 

 

63 089 544 €

- 42 -

TIPP

Titre IV - L'éducation, la culture et le sport

84 023 312 €

1 443 585 €

93 221 734 €

- €

- €

- €

178 688 631 €

 

 

Chapitre I - Les enseignements

 

57 445 193 €

1 275 465 €

87 834 734 €

- €

- €

- €

146 555 392 €

 

Art 82

Convention de restauration

2005

 

 

5 637 466 €

 

 

 

5 637 466 €

TSCA

Art 84

Lycées et collèges à section bi-nationales ou internationales, lycée et collège d'Etat de Font-Romeu et établissements publics nationaux d'enseignement agricole

2005

4 923 609 €

 

3 452 730 €

 

 

 

8 376 339 €

DGD

Art 82

FARPI

2006

- 127 509 458 €

- 1 842 512 €

- 116 795 325 €

 

 

 

- 246 147 295 €

TIPP et TSCA

Art 82

Agents contractuels de droit public

2006

30 717 587 €

695 591 €

22 221 957 €

 

 

 

53 635 135 €

TIPP et TSCA

Art 82

Crédits de suppléance

2006

22 307 006 €

630 237 €

21 474 172 €

 

 

 

44 411 415 €

TIPP et TSCA

Art 82

CES-CEC

2006

12 786 042 €

1 792 149 €

17 444 141 €

 

 

 

32 022 332 €

TIPP et TSCA

Art 82

Forfait d'externat

2007

114 220 407 €

 

134 399 593 €

 

 

 

 

 

 

Chapitre II - Le patrimoine

 

26 578 119 €

168 120 €

5 387 000 €

- €

- €

- €

32 133 239 €

 

Art 95

Inventaire général du patrimoine culturel

2005

2 078 119 €

168 120 €

 

 

 

 

2 246 239 €

TIPP

Art 99

Transfert des crédits de l'Etat consacrés à la conservation du patrimoine rural non protégé

2005

 

 

5 387 000 €

 

 

 

5 387 000 €

TSCA

Art 101

Enseignements artistiques

 

24 500 000 €

 

 

 

 

 

24 500 000 €

Crédits budgétaires

 

Compensation de la suppression de la part résiduelle de la vignette automobile

 

453 864 €

 

132 495 100 €

 

 

 

132 948 964 €

TSCA

La compensation des charges induites par les transferts des quelque 93.000 personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) de l'éducation nationale et 30.000 agents du ministère de l'équipement suscite en revanche encore des difficultés.

Le décret fixant les modalités du transfert définitif aux départements et aux régions de services ou parties de services du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a été publié au journal officiel du 27 décembre 2005. Les personnels TOS peuvent donc exercer leur droit d'option jusqu'au 31 décembre 2007. Au 31 août 2006, 50,35 % des agents titulaires, soit un peu plus de 45.000, ont déjà fait leur choix entre l'intégration dans la fonction publique territoriale et le détachement de longue durée, et 79,5 % d'entre eux, soit près de 33.000, ont souhaité devenir fonctionnaires territoriaux.

Pour les directions départementales de l'équipement, les transferts sont également en bonne voie. Les décrets de transfert définitif des services, en ce qui concerne les routes nationales et départementales, ont été publiés au Journal officiel du 7 novembre 2006. Le processus de notification des affectations proposées aux agents est achevé. Ces derniers devraient pouvoir exercer leur droit d'option à compter du 1er janvier 2007.

Dans la synthèse du rapport qu'il a établi au nom de l'Observatoire de la décentralisation du Sénat6(*), notre collègue M. Eric Doligé estime que : « l'Etat a certes revu sa copie en retenant des méthodes de calcul plus adaptées à la réalité des coûts supportés par les collectivités (cotisations sociales, formation, frais de fonctionnement...). Toutefois, la question est de savoir si cette réforme ne va pas se transformer en bombe à retardement financière en raison des écarts observés entre les effectifs transférés et les besoins répertoriés par les collectivités, des incertitudes concernant la compensation des emplois disparus ou vacants, de l'alignement des régimes d'indemnités et de primes (cf. l'avis du Conseil d'Etat en date du 29 août 2006) ou de la dégradation annoncée des comptes de la CNRACL avec l'arrivée de populations TOS relativement plus âgées. »

Il ajoute que : « d'autres coûts « cachés » préoccupent vivement les collectivités même s'ils sont encore difficiles à évaluer : l'acquisition ou la rénovation des locaux, les frais d'assurances et de contentieux, les avantages sociaux (tickets restaurant, médecine préventive, actions de formation, action sociale), les travaux à entreprendre pour la mise à niveau et les investissements sur les routes transférées, le « coût » des futurs contrats de projets, les effets de la restructuration des services déconcentrés de l'Equipement. »

3. Une autonomie financière préservée par le transfert de ressources propres

La loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 a déterminé les conditions de mise en oeuvre de la règle, posée par le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, selon laquelle les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources.

Sont considérés comme des ressources propres : le produit des impositions de toutes natures dont la loi autorise les collectivités à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, les redevances pour services rendus, les produits du domaine, les participations d'urbanisme, les produits financiers et les dons et legs.

Leur part dans l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivités territoriales ne doit pas être inférieure au seuil atteint en 2003 et constaté dans un rapport remis par le Gouvernement au Parlement le 30 juin 2005, soit 60,8 % pour les communes et leurs groupements, 58,6 % pour les départements et 39,5 % pour les régions.

Dans la mesure où le financement des compétences transférées aux collectivités territoriales est assuré, pour l'essentiel, par des impôts partagés, l'autonomie financière des collectivités territoriales devrait être préservée.

Le rapport remis au Parlement en juin 2006 a toutefois permis de constater une dégradation du ratio d'autonomie financière des régions en 2004.

Année

Communes et EPCI

Départements

Régions

2003

60,8 %

58,6 %

41,7 %

2004

61,3 %

63,4 %

40,8 %

Cette baisse n'est peut être que conjoncturelle. Le rapport souligne à juste titre que « plusieurs éléments laissent à penser que le ratio des régions connaîtra, pour 2005, une amélioration. Il faut en effet rappeler le transfert d'une fraction de tarif de la TIPP aux régions ainsi que les hausses des taux des impôts directs locaux votées en 2005. »

Toutefois si, selon les informations figurant dans le rapport qui sera remis au Parlement en 2007, cette dégradation venait à se confirmer en 2005, il reviendrait alors au législateur, en application de la loi organique du 29 juillet 2004, de prendre les mesures qui s'imposent dans le cadre de la loi de finances pour 2008.

* 5 L'article 53 de la loi de finances pour 2004 a supprimé le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et institué ce prélèvement sur les recettes de l'Etat qui permet de verser une compensation aux communes et groupements enregistrant d'une année sur l'autre une perte importante de leurs bases d'imposition à la taxe professionnelle ou de ressources de redevances des mines.

* 6 Rapport d'information n° 62 (Sénat, 2006-2007) sur le transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) et celui des personnels des directions départementales de l'équipement (DDE),