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Projet de loi de finances pour 2007 : Relations avec les collectivités territoriales - compte spécial avances aux collectivités territoriales

 

III. UNE RÉFLEXION SUR LA MAÎTRISE DES FINANCES LOCALES RELANCÉE

En 1976, le rapport de la commission de développement des responsabilités locales présidée par Olivier Guichard soulignait que : « L'Etat, les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale ont tous trois pour mission de rendre aux Français des services... Les trois familles de fonctions collectives ont pour trait commun d'être financées par l'argent public, par des prélèvements obligatoires, impôts, cotisations, opérés sur la richesse nationale. Or, on ne peut répartir et redistribuer que ce qui a été produit. La situation financière de chacune des trois fonctions collectives est donc obligatoirement liée à celle des deux autres et au prélèvement total demandé à la nation - contribuable7(*) ».

Dans le cadre de sa stratégie de réduction de la dette publique, le gouvernement a souhaité relancer le débat sur les voies et moyens d'obtenir une meilleure maîtrise des finances locales. Ce débat doit être engagé en ayant une vision claire de l'évolution et de la structure des budgets locaux. Quant à la maîtrise des finances locales, elle doit avant tout consister en l'octroi aux collectivités territoriales de marges de manoeuvre supplémentaires sur leurs dépenses et leurs recettes.

A. LES INITIATIVES PRISES PAR LE GOUVERNEMENT

Après avoir marqué sa volonté d'associer davantage les collectivités territoriales à l'effort de maîtrise des dépenses publiques, le gouvernement a créé de nouvelles structures de dialogue et évoqué quelques pistes de réforme.

1. Une volonté d'associer davantage les collectivités territoriales à l'effort de maîtrise des dépenses publiques

Les dépenses publiques, qui sont passées de 43,4 % à 53,4 % du produit intérieur brut entre 1975 et 2004, se répartissent aujourd'hui entre l'Etat, pour 30 %, les collectivités territoriales, pour 20 %, et les organismes de sécurité sociale, pour 45 %.

Lors du débat d'orientation budgétaire pour 2006 organisé le 5 juillet 2005 à l'Assemblée nationale, M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, avait déclaré que : « les collectivités territoriales sont aujourd'hui complètement déconnectées des contraintes générales en matière de finances publiques. Il semble logique que puisse s'amorcer une réflexion sur l'impact qu'ont leurs décisions sur l'équilibre général de ces dernières. Il faut donc mettre en place des instances de concertation renforcée entre l'Etat et les collectivités. Une conférence nationale des finances publiques pourrait par exemple détailler, chaque automne, les hypothèses retenues dans le schéma pluriannuel des finances publiques, permettant à chaque acteur de faire le nécessaire pour respecter les engagements européens de la France dans le domaine de la dette. Elle associerait, outre l'Etat et les collectivités locales, les régimes sociaux et, bien entendu, les parlementaires. »

2. L'institutionnalisation du dialogue entre l'Etat et les collectivités territoriales

Une Conférence nationale des finances publiques associant l'Etat, les collectivités territoriales et les acteurs de la protection sociale a donc été réunie pour la première fois, le 11 janvier 2006, par le Premier ministre.

Celui-ci a proposé aux représentants des collectivités territoriales de conclure avec l'Etat un « pacte » portant sur trois types d'engagements : un alignement progressif des dépenses de l'ensemble des collectivités locales sur le rythme de l'inflation, une meilleure association des collectivités aux décisions qui les concernent, un élargissement de leurs « marges d'initiative et d'action » pour l'exercice de leurs compétences.

Il a également souligné la nécessité de rendre l'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales compatible avec les normes de dépenses qu'il s'impose et pris acte de la demande de l'Association des maires de France et de l'Assemblée des départements de France d'une rénovation de la fiscalité locale et d'une juste péréquation des finances locales.

Un décret n° 2006-515 du 5 mai 2006 a précisé les objectifs et l'organisation de la démarche retenue par le gouvernement.

La Conférence nationale des finances publiques réunira chaque année, outre des représentants de l'Etat, des organismes sociaux et du Parlement, le président du Comité des finances locales, le président de la Commission consultative sur l'évaluation des charges et les présidents de l'Association des maires de France, de l'Assemblée des départements de France et de l'Association des régions de France.

Un Conseil d'orientation des finances publiques, présidé par le Premier ministre et composé de 33 autres membres, sera chargé de préparer et d'organiser les travaux de la Conférence nationale des finances publiques, de décrire et d'analyser la situation des finances publiques de la France, d'apprécier les conditions requises pour en assurer la soutenabilité et notamment la contribution nécessaire des différentes administrations publiques, de formuler toutes recommandations ou propositions qui lui paraissent de nature à permettre de remplir ces conditions, à respecter les objectifs de désendettement fixés par le gouvernement, à améliorer les règles de gouvernance ainsi que la méthodologie de prévision des recettes des différentes administrations publiques. Il devra remettre chaque année au Premier ministre, après l'adoption de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année, et avant la Conférence nationale des finances publiques, un rapport qui sera rendu public. Une première réunion s'est tenue le 30 juin 2006.

Par ailleurs, à l'initiative de votre commission des lois et de son rapporteur, notre collègue Mme Jacqueline Gourault, le Sénat a inséré dans le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale un article 7 bis, adopté sans modification par l'Assemblée nationale en première lecture, prévoyant la création d'un collège des employeurs publics territoriaux au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et exigeant sa consultation systématique sur « toute question relative à la politique salariale ou à l'emploi public territorial ». Les employeurs locaux seront ainsi mieux associés aux négociations salariales, qui peuvent avoir des conséquences financières importantes sur le budget des collectivités territoriales.

3. Les perspectives de réforme

En décembre 2005, dans son rapport sur la dette publique française, M. Michel Pébereau recommandait lui aussi de mieux associer les collectivités territoriales à l'objectif de maîtrise des finances publiques8(*).

A court terme, il proposait une stabilisation des dotations de l'État aux collectivités en euros courants, la neutralité financière des transferts de compétences, l'absence de dépenses non compensées dont la prise en charge est imposée unilatéralement aux collectivités, la prise en compte de la spécificité des communes les plus fragiles, notamment celles qui bénéficient des dispositifs de péréquation et des dotations de solidarité.

A moyen terme, la responsabilisation des collectivités territoriales lui semblait pouvoir être obtenue : en matière de recettes, par l'attribution de prélèvements propres associée à un dispositif de péréquation et de fusion des plus petites collectivités ; en matière de dépenses, par l'octroi aux collectivités territoriales d'une plus grande maîtrise de leur masse salariale.

Dans le prolongement de la première Conférence nationale des finances publiques, le gouvernement a transmis au Comité des finances locales une série de propositions relatives tant aux dépenses qu'aux ressources des collectivités territoriales.

En matière de dépenses, il est envisagé d'accroître les marges de manoeuvre des collectivités territoriales en ce qui concerne les compétences transférées ; de renforcer le pilotage de l'évolution globale des dépenses locales ; de définir des modalités de concertation préalable en ce qui concerne, d'une part, les normes techniques, d'autre part, les textes normatifs relatifs aux collectivités.

En matière de ressources, les propositions concernent la modification du contrat de croissance et de solidarité, afin de le rendre « progressivement compatible avec les normes de dépenses que s'impose l'Etat » et le renforcement de la péréquation, tant dans sa dimension verticale que dans sa dimension horizontale. L'exposé des motifs de l'article 12 du projet de loi de finances pour 2007 indique ainsi que le gouvernement souhaite travailler en liaison avec les élus sur les modalités d'une désindexation progressive du contrat de croissance et de solidarité en 2008 et 2009.

Dans le même temps, MM. Jean-François Copé et Brice Hortefeux, ministres délégués respectivement au budget et aux collectivités territoriales, ont confié à M. Pierre Richard, président du directoire de Dexia Crédit local, le 26 juillet 2006, une mission sur « le pilotage et la maîtrise de la dépense publique locale ». Le rapport, dont les conclusions sont attendues pour la fin de l'année 2006 devra « s'appuyer sur l'examen des expériences étrangères et notamment des principaux dispositifs de gouvernance des ressources et des dépenses des collectivités locales » et « formuler des propositions qui permettent la mise en place, dans un cadre négocié et concerté, de procédures d'évaluation et de maîtrise des dépenses locales ».

B. DES BUDGETS LOCAUX MAÎTRISÉS

Les budgets des collectivités territoriales présentent, par rapport à celui de l'Etat, la double particularité d'être soumis à des règles d'équilibre strictes et d'être largement consacrés à l'investissement. Est-il besoin de rappeler que les collectivités territoriales réalisent chaque année environ 70  % de l'investissement public en France. La réflexion sur la maîtrise des finances locales ne peut ignorer ces spécificités.

1. Une augmentation des dépenses

Depuis 1980, la croissance des dépenses locales a toujours été supérieure ou égale à celle du produit intérieur brut. Elles en représentaient 11,1 % en 2005, contre 7,9 % en 1980.

En 2005, le volume budgétaire des collectivités territoriales a encore connu une forte progression, comme le montre le rapport de notre collègue M. Joël Bourdin et de M. André Laignel au nom de l'Observatoire des finances locales pour 2006.

Cette augmentation s'explique par le dynamisme de l'investissement direct local (+ 9,2 %) et la progression des dépenses de gestion (+ 4,8 %).

Volume budgétaire des collectivités locales

Dépenses totales
(en milliards d'euros)

2004

2005*

Évolution
2005*/2004

Communes

81,5

84,2

+ 3,4%

Départements

51,8

53,7

+ 3,6%

Régions

17,3

19,3

+ 11,7%

Total collectivités territoriales

150,6

157,3

+ 4,4%

Groupements à fiscalité propre (hors reversements fiscaux)

17,5

19,3

+ 10,3%

Total collectivités territoriales + groupements à fiscalité propre

168,1

176,5

+ 5,0%

* Premiers résultats DGCP.

Sources : DGCL, DGCP.

Les dépenses de gestion des collectivités locales se sont élevées à 113,2 milliards d'euros, dont 41,2 % de transferts versés9(*) (46,6 milliards d'euros) et 34,2 % de charges de personnel (soit 38,6 milliards d'euros). Ces deux postes ont respectivement progressé de 7,1 % et 5,2 %.

Le montant des dépenses d'investissement s'est élevé à 46,7 milliards d'euros. La part des communes reste prépondérante (52,8 %), celle des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (15,6 % en 2005 contre moins de 6 % en 1993) reflète l'importance qu'ils ont prise dans l'investissement local. Les dépenses d'équipement des départements et des régions ont progressé respectivement de 5,5 % et de 9,2 %.

En 2006, les dépenses de gestion des régions et des départements devraient encore progresser de 10,6 %, leurs dépenses de personnel augmentant respectivement de 22,1 % et de 8,9 %. Leurs investissements devraient également augmenter fortement : de 6,2 % pour les investissements directs des départements (+ 12,6 % pour la voirie) et de 9,8 % pour ceux des régions.

Les différentes vagues de décentralisation expliquent dans une large mesure cette évolution du volume budgétaire des collectivités territoriales. Elles ont également eu pour conséquence de modifier la structure des budgets locaux.

En 2006, le budget total des régions, évalué à 342,6 euros par habitant, sera consacré : pour 39,9 %, à la formation professionnelle, à l'apprentissage et à l'enseignement ; pour 25,1 %, aux services régionaux de voyageurs ; pour 8,2 %, à l'action économique.

Celui des départements, évalué à 963,8 euros par habitant, sera affecté : pour 47,6 % à l'action sociale ; pour 11,2 % aux infrastructures, routières notamment ; pour 7,5 % à l'enseignement.

2. Une progression des recettes de fonctionnement plus rapide que celle des dépenses de gestion

En 2005, les recettes de fonctionnement des collectivités territoriales ont connu une progression plus dynamique (+ 5,3 %) que leurs dépenses de gestion.

Le produit des impositions directes des collectivités locales voté en 2005 s'est élevé à 55,4 milliards d'euros, en augmentation de 6,3 % par rapport à 2004, sous l'effet à la fois de la croissance des bases et de la progression de la pression fiscale : les régions et les départements ont respectivement augmenté leurs taux de 21,1 % et 4,3 % ; la hausse s'est avérée plus modérée dans le secteur communal (+ 1,1 % en 2004, + 1,0 % en 2005).

Les recettes de fiscalité indirecte ont également connu une progression sensible en 2005 (+ 15,6 %) sous l'effet à la fois du transfert de nouveaux impôts aux départements (taxe sur les conventions d'assurance et taxe intérieure sur les produits pétroliers) et aux régions (taxe intérieure sur les produits pétroliers) et du dynamisme des bases. En raison de la hausse des prix de l'immobilier, le produit des droits de mutation à titre onéreux est ainsi passé de 3 832 millions d'euros en 2000 à 6 572 millions d'euros en 2005.

Enfin, les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales ont atteint 61,425 milliards d'euros en 2005, en augmentation de + 3,3 % par rapport aux crédits ouverts en 2004.

Les recettes de fonctionnement progresseront encore en 2006 grâce à l'augmentation des impôts directs et indirects. Les régions et les départements ont en effet décidé d'augmenter encore leurs taux de fiscalité directe, respectivement de 7,5 % et 5 %. La pression fiscale du secteur communal devrait rester modérée.

3. Une amélioration du taux d'épargne

Conséquence de la hausse plus rapide des recettes de fonctionnement que des dépenses de gestion, l'épargne de gestion10(*) des collectivités territoriales a augmenté de 6,9 % en 2005, pour atteindre 31,9 milliards d'euros en 2005.

Les niveaux d'épargne ont progressé de 14,5 % pour les régions, de 10,5 % pour les départements, de 1,9 % pour les communes et de 6,3 % pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre Le taux d'épargne de gestion global est passé de 21,6 % en 2004 à 22 % en 2005.

En 2006, les niveaux d'épargne des régions et des départements devraient respectivement progresser de 4,8 % et de 1,5 %.

Compte tenu de la poursuite de la baisse des frais financiers et de l'amélioration du niveau d'épargne de gestion11(*) pour l'ensemble des collectivités locales, y compris les groupements à fiscalité propre, le niveau d'épargne brute a également fortement augmenté en 2005 (+ 8,6 %).

4. Un recours à l'emprunt pour financer l'investissement

Malgré une amélioration de leurs capacités d'épargne et une croissance de leurs recettes d'investissement12(*), les collectivités locales ont eu besoin d'avoir recours à l'emprunt pour financer intégralement leurs dépenses d'investissement : + 9,4 % d'augmentation en 2005, soit un montant d'emprunt total de 17,1 milliards d'euros.

Les administrations publiques locales (APUL) ont ainsi présenté un besoin de financement13(*) de 1,8 milliards d'euros et leur dette s'est élevée à 118,7 milliards d'euros (soit 6,9 % du produit intérieur brut), sur un montant total de dette publique de 1.138,4 milliards d'euros au sens du traité de Maastricht (soit 66,6 % du produit intérieur brut).

Toutefois, le niveau global de la dette des collectivités territoriales reste plus faible qu'au début de la décennie précédente.

C. LA NÉCESSITÉ DE DONNER AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DES MARGES DE MANoeUVRE SUPPLÉMENTAIRES

La maîtrise des finances locales suppose avant tout de restituer aux collectivités territoriales les marges de manoeuvre qu'elles ont perdu au fil des ans, tant sur leurs dépenses que sur leurs recettes.

1. Donner aux collectivités territoriales une plus grande maîtrise de leurs dépenses

Nombre de dépenses des collectivités territoriales constituent des charges incompressibles et évolutives sur lesquelles elles ne disposent d'aucune marge de manoeuvre.

Les propositions transmises par le gouvernement au Comité des finances locales pour y remédier consistent :

- à renforcer le rôle du département dans l'action en faveur des personnes âgées, en lui donnant une plus grande autonomie et en l'associant aux programmes interdépartementaux d'accompagnement des handicapés et de la perte d'autonomie ;

- à donner au département des marges de manoeuvre dans la gestion de l'allocation personnalisée d'autonomie et à l'associer aux décisions ayant un impact sur ses dépenses sociales ;

- à renforcer le rôle de la région en matière de formations sanitaires et sociales (association à la définition des orientations nationales ; opposabilité du schéma régional des formations sociales ; rôle d'autorité de régulation de la carte des formations sanitaires).

En outre, sur le fondement de l'article 72 de la Constitution et de la loi organique n° 2003-704 du 1er août 2003 relative à l'expérimentation par les collectivités territoriales, l'article 59 du projet de loi de finances pour 2007 tend à prévoir des expérimentations normatives d'une durée de trois ans afin de permettre aux départements qui le souhaitent de conduire une action plus efficace en faveur de l'insertion en instituant :

- de nouveaux modes d'intéressement pour les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, notamment pour que les reprises d'emploi à temps partiel permettent un gain réel et durable dès la première heure travaillée ;

- un contrat d'insertion unique destiné à tous les employeurs et aux personnes qui ont des difficultés particulières d'accès à l'emploi, qu'elles soient ou non allocataires des minima sociaux.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, les départements de l'Eure, de la Meuse et de l'Yonne auraient d'ores et déjà manifesté leur intérêt pour y participer. Il s'agirait des premières expérimentations normatives entreprises depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des dépenses transférées aux régions et départements.

L'évolution des dépenses transférées aux collectivités locales

(en millions d'euros)

 

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

1. Dépenses transférées aux départements

Dépenses totales d'aide sociale (1)
(fonctionnement) dont
RMI (2)
APA (3)

Dépenses nettes obligatoires (4)

13.737
(+ 4,3 %)

613


11.554
(+ 5,3 %)

14.002
(+ 1,9 %)

618


11.967
(+ 3,6 %)

14.375
(+ 2,7 %)

694


12.289
(+ 2,7 %)

14.790
(+ 2,9 %)

816


12.765
(+ 3,9 %)

13.582
(- 8,2 %)

717


11.591
(- 9,2 %)

13.710
(+ 0,9 %)

835


11.909
(+ 2,7 %)

15.657
(+ 14,2 %)

864
1.855

13.855
(+ 16,3 %)

17.551
(+ 12,1 %)

793
3.336

17.134
(+ 23,6 %)

24.605
(+ 40,2 %)

6.347
3.793

19.136
(+ 11,7 %)

25.488
(+ 7,7 %)

6.610
3.996

16.165
(+ 9,3 %)

27.733
(+ 8,8 %)

7.009
4.301

17.642
(+ 9,1 %)

Dépenses totales pour les collèges

Fonctionnement

Investissement

2.586
(+ 7,8 %)

1.066

1.519

2.657
(+ 2,7 %)

1.136

1.520

2.805
(+ 5,6 %)

1.226

1.580

2.937
(+ 4,7 %)

1.237

1.700

3.118
(+ 6,1 %)

1.311

1.807

3.182
(+ 2,1 %)

1.295

1.887

3.324
(+ 4,5 %)

1.230

2.094

3.485
(+ 4,8 %)

1.281

2.204

3.211
(- 7,9 %)

914

2.294

3.643
(+ 4,1 %)

1.043

2.600

3.614
(- 0,8 %)

1.072

2.542

Contingents destinés aux SDIS
(fonctionnement)

   

667

816
(+ 22,3 %)

973
(+ 19,3 %)

1.141
(+ 17,3 %)

1.207
(+ 5,8 %)

1.404
(+ 16,3 %)

1.565
(+ 11,5 %)

1.728
(+ 9,9 %)

1.907
(+ 10,4 %)

- 53 -

Les montants de 2005 et 2006 sont obtenus à partir des budgets primitifs ; les croissances sont obtenues à partir des budgets primitifs 2004, 2005 et 2006 (comptes administratifs pour les années précédentes).

(1) Dépenses des fonctions prévention médico-sociale, action sociale (hors RMI et APA), RMI et APA.

(2) Dépense brute et recette TIPP inscrite aux budgets primitifs 2006 : 5.381 M€.

(3) Dépense brute et recette FFAPA inscrite aux budgets primitifs 2006 : 1.355 M€.

(4) Dépenses des fonctions action sociale (hors RMI et APA), RMI et APA, nettes des recouvrements effectués dans ces trois fonctions.

2. Dépenses transférées aux régions

Dépenses de formation professionnelle continue et apprentissage

Fonctionnement

Investissement

1.792
(+ 15,6 %)

1.701

91

1.900
(+ 6 %)

1.814

86

2.089
(+ 10 %)

1.993

96

2.125
(+ 1,7 %)

2.005

120

2.151
(+ 1,2 %)

2.045

107

2.189
(+ 1,8 %)

2.078

112

2.167
(- 1 %)

2.060

106

2.356
(+ 8,7 %)

2.200

155

2.970
(+ 26,1 %)

2.830

140

3.533
(+ 19,6 %)

3.335

198

3.627
(+ 5,2 %)

3.447

180

Dépenses totales pour les lycées

Fonctionnement

Investissement

2.859
(+ 6,2 %)

728

2.131

2.892
(+ 1,2 %)

748
2.144

2.725
(- 5,8 %)

784

1.942

2.854
(+ 4,7 %)

816

2.038

2.861
(+ 0,2 %)

861

1.999

2.973
(+ 3,9 %)

913

2.060

3.237
(+ 8,9 %)

971

2.266

3.445
(+ 6,4 %)

1.023

2.422

3.631
(+ 5,4 %)

1.077

2.553

3.524
(+ 9,2 %)

995

2.530

3.723
(+ 5,6 %)

1.117

2.606

Dépenses pour la régionalisation ferroviaire

-

443

560

(+ 26,4 %)

546
(- 2,5 %)

472
(- 13,6 %)

584

(+ 23,7 %)

2.055

n.s.

2.131

(+ 3,7 %)

2.407

(+ 13 %)

2.636

(+ 13 %)

2.757

(+ 4,6 %)

La généralisation du transfert de compétence en matière de transport ferroviaire est intervenue en 2002.

Les montants de 2005 et 2006 sont obtenus à partir des budgets primitifs ; les croissances sont obtenues à partir des budgets primitifs 2004, 205 et 2006 (comptes administratifs pour les années précédentes).

Source : DGCL

Les réformes des comptabilités communales, départementales et régionales ont permis aux collectivités territoriales de disposer d'instruments plus efficaces d'évaluation des politiques locales.

Pour aller plus loin, M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget a souhaité que soient étudiées les pistes de réforme suivantes :

- l'agrégation des comptes des établissements publics de coopération intercommunale et de leurs communes membres ;

- la transposition de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 aux budgets locaux. Certaines collectivités ont d'ores et déjà expérimenté cette transposition -Lyon, Paris et le département de la Mayenne notamment.

2. Accroître le pouvoir fiscal des collectivités territoriales

Les réformes des impôts locaux opérées sous la présente législature auront eu des effets contrastés sur le pouvoir fiscal des collectivités territoriales.

Plusieurs assouplissements des règles de lien entre les taux de la taxe professionnelle et des impôts locaux pesant sur les ménages ont donné des marges de manoeuvre supplémentaires aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale.

A compter de 2007, les régions auront la possibilité de moduler les tarifs de la fraction de taxe intérieure sur les produits pétroliers qui leur a été transférée. La Haute-Normandie et l'Ile-de-France ont déjà décidé de majorer leurs tarifs. Si l'ensemble des régions utilisaient leurs capacités maximales de modulation à la hausse, elles pourraient espérer, pour l'année 2007, un gain global de l'ordre de 500 millions d'euros.

La modulation régionale de la taxe intérieure sur les produits pétroliers

Le 25 octobre 2005, le Conseil des ministres de l'Union européenne a autorisé la France à appliquer, à compter de 2007, pour une durée de trois ans, des tarifs différenciés au niveau régional pour la TIPP. Dans la mesure où la décision communautaire ne permet qu'une baisse des tarifs, l'octroi du pouvoir de modulation des taux de TIPP par les régions a été rendu effectif selon le mécanisme suivant :

- les tarifs de TIPP ont été majorés à compter du 1er janvier 2006 ;

- cette majoration a été neutralisée pour le consommateur en 2006, l'Etat ayant réduit les tarifs à hauteur de 1,77 euro par hectolitre pour l'essence sans plomb et de 1,15 euro par hectolitre pour le gazole ;

- à compter de 2007, les régions sont autorisées à renoncer en tout ou partie à cette réduction, pour l'un ou l'autre ou les deux types de carburant.

La délibération du conseil régional fixant le niveau de la TIPP doit être prise avant le 30 novembre de l'année qui précède et doit être notifiée à la Douane, qui procédera à la publication des tarifs de TIPP ainsi modifiés au plus tard à la fin de la première quinzaine du mois de décembre.

En revanche, diverses mesures ont été adoptées dans la loi de finances initiale pour 2006, qui restreignent l'autonomie fiscale des collectivités territoriales.

La taxe professionnelle a ainsi été plafonnée à 3,5 % de la valeur ajoutée des entreprises à compter de 2007. Le coût de ce dégrèvement sera réparti entre l'Etat et les collectivités territoriales.

La compensation assurée par l'Etat est plafonnée au taux de taxe professionnelle de l'année 2005, dans la limite du taux de l'année 2004 majoré de 5,5 % pour les communes et EPCI, de 7,3 % pour les départements et de 5,1 % pour les régions, et les hausses de taux intervenues en 2006 ou supérieures à ces limites par catégories de collectivités ne sont pas prises en compte.

D'après les simulations qui ont pu être effectuées par Dexia Crédit Local, le plafonnement aurait pour conséquence une baisse des recettes de taxe professionnelle de l'ordre de :

- 290 millions d'euros pour les régions ;

- 250 millions d'euros pour les départements ;

- 70 millions d'euros pour le secteur communal.

Une étude plus précise commandée par l'Association des maires des grandes villes de France, portant sur les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre membres de l'association14(*), met en exergue l'importance des tickets modérateurs subis par certains de ces établissements. Aussi, l'un des effets induits du plafonnement de la taxe professionnelle pourrait être le recours accru à la fiscalité mixte de la part des EPCI à fiscalité propre, afin de disposer de recettes fiscales non plafonnées.

En outre, l'article 74 de la loi de finances pour 2006 a instauré un dispositif dénommé « bouclier fiscal », permettant le plafonnement à 60 % du revenu des impositions suivantes acquittées par le contribuable à compter de l'année 2006 : impôt sur le revenu, impôt de solidarité sur la fortune, taxes foncières et taxe d'habitation afférentes à l'habitation principale. 93.371 redevables, dont 77.077 non assujettis à l'impôt de solidarité sur la fortune, seraient concernés.

Le coût de ce dispositif, qui comprend à la fois des impôts d'État et des impôts locaux, sera pris en charge par les collectivités territoriales à concurrence de la part des impôts locaux dans le montant total des impositions concernées par le plafonnement, pour un montant estimé à 20 millions d'euros. Il sera imputé, chaque année, globalement, sur le montant global de la dotation globale de fonctionnement.

Le pouvoir fiscal des collectivités territoriales s'en trouve amputé. Or l'autonomie fiscale constitue non seulement un facteur d'efficacité de la gestion des collectivités territoriales mais surtout un fondement de la démocratie locale. La réforme de la fiscalité locale constitue donc plus que jamais une nécessité.

Comme l'a souligné la mission d'information du Sénat sur la décentralisation, elle suppose, tout d'abord, de réviser les bases des impôts. L'assiette de l'impôt local a vieilli ; elle est à l'origine de nombreuses inégalités, entre les citoyens comme entre les collectivités, et fausse les mécanismes de la péréquation dont elle détermine largement les critères. L'existence de bases d'imposition justes et régulièrement actualisées permettrait, au contraire, de maintenir durablement une fiscalité locale vivante et de réduire les charges incompressibles pesant sur le budget de l'Etat. En la matière, si l'hypothèse du transfert aux communes de la possibilité de réviser les bases locatives paraît séduisante, il convient d'en mesurer toute la complexité, dès lors que les impôts locaux sont partagés entre plusieurs niveaux de collectivités locales.

La simplification des impôts semble également une nécessité. La fiscalité locale est caractérisée par une grande complexité, en raison notamment du partage du produit des impositions entre plusieurs niveaux de collectivités.

L'idée d'une spécialisation des impôts locaux, reprise à son compte par la Commission pour l'avenir de la décentralisation, doit être examinée avec prudence. Appliquée de manière stricte, elle ferait dépendre les ressources d'un niveau de collectivité d'une seule base fiscale, ce qui pourrait compromettre leur stabilité. Par ailleurs, les propositions généralement avancées de répartition des impôts existants entre niveaux de collectivités ne semblent pas compatibles avec le maintien de leurs ressources actuelles.

La spécialisation « de fait », par le biais de mécanismes tels que la taxe professionnelle unique, sur la base de l'adhésion libre des communes, semble à la fois plus souple et plus opérationnelle. De même, l'affectation au profit de certaines collectivités d'impôts spécifiques pourrait les conduire à ne plus souhaiter percevoir l'un des impôts existants.

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Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « avances aux collectivités territoriales » figurant dans le projet de loi de finances pour 2007.

* 7 Rapport « Vivre ensemble » - La Documentation française, 1976.

* 8 Des finances publiques au service de notre avenir. Rompre avec la facilité de la dette publique pour renforcer notre croissance économique et notre cohésion sociale, 14 décembre 2005.

* 9 Ce poste est composé essentiellement de subventions et de prestations sociales versées à des tiers : ménages et associations essentiellement.

* 10 L'épargne de gestion est le résultat de la différence entre les recettes réelles de fonctionnement et les dépenses de gestion. Elle permet de mesurer les marges de manoeuvre des collectivités territoriales par rapport à leur fonctionnement courant avant la prise en charge des intérêts de la dette.

* 11 L'épargne brute correspond au solde de la section de fonctionnement, c'est-à-dire l'épargne de gestion diminuée des frais financiers.

* 12 Les recettes d'investissement ont augmenté de 5,8 % en 2005. Elles se composent pour un tiers environ de subventions et participations, qui augmentent fortement en 2005 (+ 9,5 %), et pour une large part du FCTVA (fonds de compensation pour la TVA).

* 13 Ce besoin correspond au niveau de l'emprunt nécessaire pour équilibrer les budgets locaux.

* 14 Premières simulations de l'impact de la réforme de la taxe professionnelle sur les groupements membres de l'Association des Maires des Grandes Villes de France, avril 2006.