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Projet de loi de finances pour 2007 : Sécurité

 

II. SUCCÈS, LIMITES ET PERSPECTIVES

A. UNE POLICE JUDICIAIRE PLUS MODERNE ET EFFICACE

1. Une image améliorée

La PTS est un levier puissant de modernisation et d'amélioration de l'image des policiers et gendarmes. Par l'utilisation de techniques de pointe, elle valorise tout d'abord l'image qu'ont les policiers et les gendarmes d'eux-mêmes.

Ensuite, selon la conviction de M. Christian Jalby, directeur de la police scientifique et technique, la diffusion la plus large possible de la PTS peut être un facteur de resserrement des liens entre les forces de l'ordre et la population. La personne victime d'un simple vol qui constate que la police déploie des moyens techniques (relevé d'empreintes papillaires ou de matériels biologiques...) pour résoudre son affaire a le sentiment d'une prise en compte réelle et concrète de son problème ce qu'elle n'aura probablement pas lors d'un simple dépôt de plainte.

2. Des résultats de plus en plus significatifs

Il est difficile d'évaluer dans leur ensemble les résultats de la PTS en raison de la difficulté à les isoler parmi tous ceux qui contribuent à l'efficacité de la police judiciaire.

La très forte hausse du taux d'élucidation depuis 2002 reflète néanmoins pour une part les bons résultats de la PTS.

Des résultats plus ponctuels démontrent par ailleurs l'efficacité de certains instruments de police technique et scientifique. La montée en puissance du FNAEG en est l'illustration la plus classique aujourd'hui comme le montre le tableau ci-dessous :

Evolution de la base de données FNAEG et des rapprochements effectués grâce au fichier

Etat de la base de données au 31 mars 2003

Etat de la base de données au 30 avril 2006

Nombre de profils enregistrés

Nombre de profils enregistrés

Nombre de condamnés

3.842

Nombre de condamnés

80.278

Nombre de mis en cause

 

Nombre de mis en cause

100.887

Nombre de traces

267

Nombre de traces

10.604

TOTAL des profils enregistrés

4.109

TOTAL des profils enregistrés

191.769

Nombre de profils uniquement comparés

Nombre de profils uniquement comparés

1.679

29.671

Nombre total de profils gérés

Nombre total de profils gérés

5.788

221.440

Nombre de rapprochements au 31 mars 2003

Nombre de rapprochements au 30 avril 2006

Nombre d'affaires rapprochées

Nombre de traces rapprochées

Nombre d'affaires rapprochées

Nombre de traces rapprochées

Trace/Trace : 31

Trace/Trace : 54

Trace/Trace : 776

Trace/Trace : 1.747

Traces/Individus : 6

Traces/Individus : 13

Traces/Individus : 1.871

Traces/Individu : 4.082

TOTAL : 37

TOTAL : 67

TOTAL : 2.647

TOTAL : 5.829

Source : Direction générale de la police nationale

Ces données issues du rapport précité de l'IGA/CGA sur l'exécution de la LOPSI sont désormais complètements dépassées. Six mois après, au 31 octobre 2006, le nombre de profils enregistrés s'élève à 317.19624(*), celui des profils comparés à 50.134 et celui des profils gérés à 367.330.

Les rapprochements d'affaires et de génotypes atteignent respectivement le nombre de 5.210 et 11.652. Le rythme actuel est d'environ 400 à 500 identifications positives par mois, soit une vingtaine de rapprochements quotidiens.

La montée en puissance en l'espace de six mois est spectaculaire et coïncide avec la mise en cohérence progressive du FNAEG et de l'ensemble de la chaîne d'analyse. L'unité de génotypage de masse de Lyon est opérationnelle et le stock d'analyses génétiques en attente d'être intégré dans le FNAEG a été pour une part importante résorbé grâce à l'embauche de nombreux contractuels. La transmission automatisée des résultats des laboratoires d'analyse ou de l'unité de génotypage de masse au FNAEG devrait encore accélérer l'alimentation du FNAEG et raccourcir les délais entre le prélèvement biologique et son exploitation par le fichier. Cette transmission devrait être effective d'ici la fin de l'année selon les informations recueillies par votre rapporteur.

A titre de comparaison, les résultats obtenus grâce au FNAEG sont déjà supérieurs à ceux du fichier automatisé des empreintes digitales (FAED) en dépit de l'ancienneté de celui-ci et du nombre beaucoup plus élevé de profils dans sa base.

Au 31 juillet 2006, la base du FAED comptait 2.385.968 fiches (se rapportant à des individus identifiés) et 156.609 traces non résolues (individus non connus de la base). La volumétrie de la base de données est en constante progression : au cours de l'année 2005, 463.757 fiches décadactylaires ont été globalement saisies dans le FAED, soit une augmentation de + 9,23 % par rapport à l'année précédente. L'année 2006 devrait être encore supérieure.

Parallèlement l'exploitation du fichier a permis de détecter 47.996 usurpations d'identité (contre 42.781 en 2004), soit une progression de + 12,19 %.

Toutefois, bien qu'il demeure élevé, le nombre de traces identifiées est en légère diminution : 11.437 (contre 11.743, en 2004), soit - 2,68 %. Ce résultat est à peine supérieur aux 11.652 génotypes rapprochés depuis que le FNAEG existe, étant précisé que la majorité de ces rapprochements ont été obtenus au cours des dix premiers mois de l'année 2006.

Ceci s'explique par la moindre précision des empreintes digitales, et en particulier des traces qui sont souvent difficilement exploitables. Par ailleurs, il est facile d'éviter de laisser des empreintes en portant des gants.

B. LES LIMITES

1. Le risque d'un excès de confiance

Une erreur consisterait à imaginer que la preuve objective acquise scientifiquement est infaillible et coupe court à toute contestation ou dénégation.

Comme l'a rappelé à votre rapporteur Mme Muriel Renard, adjointe du chef du bureau police judiciaire du ministère de la justice, la preuve scientifique ne dispense aucunement d'une enquête ou d'une instruction à charge et à décharge. L'affaire Caroline Dickinson est un cas où précisément le recours à des méthodes scientifiques a alterné avec des méthodes plus classiques. Le test génétique de l'ensemble des habitants mâles de la commune n'avait servi à rien sinon à abandonner la piste locale et à innocenter un individu ayant avoué le meurtre de la jeune fille. S'en était suivi un travail classique d'enquête ayant conduit à l'établissement d'une liste de suspects parmi lesquels figurait le coupable.

L'enquête reste d'autant plus nécessaire que les délinquants apprennent également à manipuler la preuve scientifique, par exemple en abandonnant du matériel biologique appartenant à un tiers sur une scène d'infractions.

Enfin, la preuve scientifique n'est infaillible que si elle est obtenue selon des méthodes et des circonstances irréprochables. Cette condition ouvre la voie à un contentieux important comme l'a indiqué Mme Muriel Renard. De plus en plus, la preuve scientifique est contestée et donne lieu à des contre-expertises.

2. Un réflexe encore insuffisant

Il subsiste une marge de manoeuvre importante avant que le recours à la PTS ne devienne une pratique anodine en matière de petite délinquance.

Des progrès sont encore à faire quant à la qualité du traitement d'une scène d'infraction. Cette phase est certainement la plus importante en matière de police scientifique. Il s'agit d'un laps de temps relativement court pendant lequel il faut intervenir le plus rapidement possible avant que des informations ne disparaissent ou se dégradent. L'intervention ne doit toutefois pas se faire dans la précipitation : gel des lieux, prélèvements des traces selon la méthode adaptée.

Sans un bon traitement de la scène d'infraction, il n'existe pas de police scientifique. Si cette étape n'est pas effectuée correctement, il est extrêmement difficile de corriger le tir, dès lors que des éléments sont viciés ou perdus.

L'effort de formation doit être en permanence maintenu pour inculquer cette culture de la preuve.

Toutefois, cette police scientifique de terrain doit être mise en oeuvre avec mesure comme il l'a été indiqué à deux reprises à votre rapporteur. Deux raisons à cela :

- le dimensionnement actuel des laboratoires de police scientifique ne supporterait pas un afflux massif de requêtes pour de petites ou moyennes infractions

- le bilan coûts/avantages.

Au cours de son audition, le lieutenant-colonel Bruno Vanden-Bergh, directeur adjoint de l'IRCGN, a attiré l'attention sur l'importance de la hiérarchisation des analyses, toutes ne devant pas être analysées dans l'urgence. Il a insisté sur le rôle du coordonnateur de criminalistique qui en a la responsabilité.

Par ailleurs, au cours de son déplacement à Ecully, votre rapporteur s'est vu présenter la mallette de base pour les prélèvements biologiques. D'un coût de 35 euros, elle est donnée aux agents avec la consigne de relever les éléments strictement pertinents et de ne pas inonder les laboratoires de matériels à analyser pour résoudre des affaires de moyenne ou faible importance.

La démarche est compréhensible, mais elle suppose des agents sur le terrain, en pratique souvent des agents de sécurité publique, une grande maîtrise de la scène d'infraction que les moyens de la police scientifique de proximité ne permettent peut-être pas encore.

Cette préoccupation de ratisser à la fois largement et finement a été aussi exprimée par M. Christian Jalby, directeur de la police technique et scientifique, lorsqu'il a indiqué à votre rapporteur que le FNAEG devrait contenir une proportion d'au moins 10 % de traces par rapport à l'ensemble des profils enregistrés25(*) pour être pleinement efficace. Cette proportion implique que les services de police et de gendarmerie alimentent le FNAEG de nombreuses traces. Mais, il faut être certains que ces traces soient toutes pertinentes. Rien ne sert en effet d'encombrer le FNAEG de traces trouvés sur une scène d'infraction mais n'ayant pas de lien avec celle-ci.

3. Une répartition déséquilibrée des crédits

Ces trois dernières années, la majorité des crédits nouveaux a été attribuée au FNAEG. Cet arbitrage a été un choix stratégique pour mettre en oeuvre rapidement un dispositif complet efficace et à la pointe des standards européens.

Toutefois, sans remettre en cause ce choix, force est de constater que d'autres programmes d'investissements lourds ont pris du retard. Ainsi, l'Institut national de la police scientifique est-il en train d'élaborer un plan triennal d'équipements afin de mettre au niveau des meilleurs standards européens des matériels scientifiques, hors biologie, devenus obsolètes. Sur trois ans, les besoins s'élèveraient à environ 12 millions d'euros.

Un autre chantier reste le développement et la modernisation d'une police scientifique de proximité. Des investissements importants sont prévus pour mettre aux normes d'hygiène et de sécurité les services locaux ou départementaux de police technique et scientifique. Pour la gendarmerie, ces investissements devraient s'étaler jusqu'en 2012.

Le général Serge Caillet a attiré l'attention de votre rapporteur sur l'importance de ne pas négliger les autres techniques, indispensables au même titre que les empreintes génétiques.

4. La protection des libertés : des frontières à clarifier

Les moyens déployés par la police technique et scientifique sont souvent intrusifs et susceptibles de porter atteinte aux libertés et au droit à la vie privée. Toutefois, ils sont utilisés dans un cadre judiciaire qui offre un certain nombre de garanties au regard de la protection des libertés individuelles.

Une des principales difficultés provient en réalité de l'utilisation à des fins administratives d'outils de police technique conçus initialement à des fins de police judiciaire : les fichiers de police judiciaire.

Comme l'a montré la CNIL, les fichiers de police judiciaire se sont développés rapidement au cours des dix dernières années, le plus souvent sans contrôle effectif.

Le législateur essaie depuis quelques années d'encadrer ces fichiers en prévoyant des garanties en matière de conservation des données, de droit d'accès, de traçabilité ou de mise à jour. Ces garanties sont notamment la contrepartie de la possibilité offerte par la loi de consulter ces fichiers à des fins de police administrative.

Le fichier qui pose le plus de problèmes est le STIC.

La base nationale du STIC contenait au 1er juillet 2006 les antécédents de 4.696.750 mis en cause, plus de 30 millions de dossiers de procédures, 33 millions d'infractions et 28 millions de victimes. 9,2 millions d'objets sont également inscrits dans la base « objets ».

Au 1er janvier 2006, 87.856 personnes avaient accès au S.T.I.C. dans 1.209 services. En 2005, le STIC a fait l'objet de plus de 12 millions de consultations, dont 93 % en police judiciaire et 7 % en police administrative.

Dans son rapport annuel pour 2004, la CNIL s'était inquiétée des conditions de fonctionnement du STIC et avait formulé des propositions afin de mieux encadrer l'utilisation de ces fichiers à des fins administratives et d'accélérer les procédures de droit d'accès à ces fichiers. Elle estime que la consultation de ces fichiers à des fins administratives fait peser des risques graves et réels d'exclusion ou d'injustice sociale. La polémique récente sur des refus d'agrément pour travailler dans les zones aéroportuaires ou dans des entreprises de sécurité privée sur le fondement des données inscrites dans le STIC illustre cette critique.

A la suite de ces recommandations, le ministère de l'intérieur a activé fin 2004 un programme d'épurement automatique qui a permis la suppression de 1.241.742 mis en cause et de 49.483 victimes. En 2005, près de 170.000 fiches de mis en cause ont été automatiquement supprimées à l'expiration du délai légal de conservation de ces données.

Ces améliorations n'ont pas permis de régler tous les problèmes. Dans son rapport d'activité pour 2005, la CNIL a poursuivi ses investigations. Dans 44 % des cas contrôlés, la CNIL a dû procéder à des mises à jour ou à la suppression de signalements erronés ou dont le délai de conservation était expiré. Au cours du premier semestre 2006, sur 272 dossiers vérifiés par la CNIL, 21 % ont à nouveau fait l'objet d'une suppression ou d'une mise à jour.

Plus récemment, un groupe de travail présidé par M. Alain Bauer, président du conseil d'orientation de l'Observatoire national de la délinquance et constitué à la demande du ministre de l'intérieur a abouti à des conclusions proches.

La CNIL estime que la mise à jour des fichiers de police judiciaire ne pourra pas s'améliorer tant que ne seront pas mises en place des liaisons informatiques entre les parquets et les gestionnaires des fichiers. Il est en effet de la compétence du procureur de décider de l'effacement ou de la mise à jour des informations en cas de décision de relaxe, d'acquittement, de non-lieu ou encore de classement sans suite pour insuffisance de charges.

Plusieurs lois récentes ont étendues les cas de consultation des fichiers à des fins administratives. Pour l'avenir, il serait probablement sage de ne pas créer de nouvelles possibilités de consultation avant que des réponses efficaces au problème de la mise à jour n'aient été apportées.

C. LES PERSPECTIVES

1. Une croissance structurelle prévisible de l'activité

La diffusion de la PTS devrait assurer une croissance continue de son activité. Le domaine de la biologie devrait naturellement progresser. Mais les autres secteurs devraient connaître la même tendance. A titre d'indication, l'activité des laboratoires de l'INPS est passée en matière de toxicologie de 886 dossiers traités en 2003 à 2.338 en 2005 et en matière d'incendies-explosions de 849 à 1.811 dossiers traités.

L'objectif affiché par M. Christian Jalby, directeur de la police technique et scientifique est que les policiers et gendarmes aient de plus en plus recours aux moyens de la PTS pour la petite délinquance.

Si les moyens humains actuels semblent corrects, des moyens supplémentaires seront certainement nécessaires dans les prochaines années. Au cours de son audition, M. José Razafindranaly, secrétaire national du Syndicat des commissaires de police et des hauts fonctionnaires de la police nationale, a recommandé de porter à 2 ou 3 % la proportion des personnels scientifiques de la police nationale contre 0,8 % à ce jour26(*).

L'estimation des moyens de fonctionnement et d'investissement nécessaires est également très difficile, l'évolution des tarifs étant imprévisible.

A titre d'illustration, le coût des analyses génétiques a considérablement baissée en l'espace de deux années, dans des proportions que personne n'avait réellement anticipé. Ainsi, dans le cadre de marchés publics conclus en 2005 avec des laboratoires privés, le prix unitaire a pu baisser jusqu'à 58 euros contre des tarifs oscillant entre 120 et 350 euros un ou deux ans auparavant.

Cette baisse spectaculaire des tarifs a même conduit la mission d'audit de modernisation sur le coût des analyses génétiques précitée à interroger le bilan coûts/avantages du choix de l'Etat de se doter de sa propre capacité d'analyse avec des unités de génotypage de masse. Ce choix a été fait avant la baisse des tarifs.

Toutefois, les analyses génétiques effectuées par l'unité de génotypage de masse et les laboratoires privés n'obéissent pas toujours aux mêmes standards. Si l'unité de génotypage offre les meilleures garanties, notamment en réalisant systématiquement une double analyse (double passage), les laboratoires privés en revanche se contentent parfois d'un seul passage ou d'un double passage partiel par sondage

Enfin, le bilan coûts/avantages en matière de PTS doit prendre en compte le fait qu'en l'absence d'une preuve scientifique, certaines affaires requéraient la mobilisation de nombreux enquêteurs pendant de long mois, là où une simple comparaison d'empreintes peut suffire à élucider une affaire.

2. Les échanges de données

Le développement des fichiers de police judiciaire associé à l'intensification de la coopération policière et judiciaire européenne ouvre la voie à une systématisation des échanges de données.

A titre d'exemple, les autorités étrangères ont sollicité le FNAEG 557 fois au 31 octobre 2006 afin d'effectuer des comparaisons avec leurs propres empreintes génétiques (36 ont été positives).

Mais il faut s'attendre dans ce domaine à un changement d'échelle. En effet, la France a signé le 27 mai 2005 le traité de Prüm. Ce traité signé entre les Etats du Benélux, l'Allemagne, l'Espagne, l'Autriche et la France doit marquer une nouvelle étape dans la coopération judiciaire et policière européenne.

Il prévoit notamment la consultation automatisée des fichiers nationaux des empreintes génétiques et des empreintes digitales des Etats parties. Aucun fichier central ne serait constitué et les Etats n'auraient pas accès directement aux données personnelles des individus : la consultation automatisée permettrait simplement de savoir si un profil correspond à celui recherché. En cas de réponse positive uniquement, l'Etat demandeur s'adresserait à l'Etat consulté selon une procédure particulière pour avoir accès aux données personnelles de l'individu. Les traces seraient automatiquement comparées aux fichiers nationaux.

Bien qu'il s'agisse d'un traité intergouvernemental classique, les Etats parties ont affirmé la vocation des autres Etats membres de l'Union européenne à rejoindre ce groupe pionnier.

L'Allemagne a été à l'initiative de ce traité. Il est probable qu'au cours de la présidence allemande de l'Union européenne au premier semestre 2007, de nouvelles initiatives soient proposées dans ce domaine.

3. De nouvelles techniques : la rénovation du fichier des empreintes digitales

De l'aveu même de M. Philippe Mallet, chef du service central de l'identité judiciaire, l'actuel FAED est un système en bout de course, en retard par rapport aux standards européens.

Outre l'installation de bornes de signalisation sur l'ensemble du territoire sus évoquée, le FAED devrait intégrer dans le courant de l'année 2007 la photographie et les empreintes palmaires27(*) comme le permet le décret du 17 mai 2005 modifiant le décret du 8 avril 1987.

La mise en conformité du FAED avec les dispositions du décret du 27 mai 2005 passe par la refonte complète du logiciel fichier et son évolution vers un nouveau progiciel. L'enregistrement des empreintes palmaires devraient sensiblement accroître l'efficacité du fichier, ces empreintes représentant environ 30 % des traces retrouvées sur les scènes d'infraction.

En prévision de cette échéance, les empreintes palmaires sont recueillies systématiquement au cours de la signalisation des auteurs présumés de crimes et délits depuis la fin de l'année 2003. Le coût du passage à ce nouveau système est évalué entre 3 et 8 millions d'euros selon le volume des applications concernées.

4. L'architecture globale de la PTS à remodeler ?

La PTS est certainement l'un des domaines où les rapprochements entre gendarmerie et police ont été les plus féconds et les plus faciles. En effet, il n'y a pas a priori de raisons majeures justifiant de faire de la police technique et scientifique différemment. Une analyse génétique est la même quel que soit le cas.

Il est légitime alors de se demander jusqu'où mener le rapprochement des deux forces dans ce domaine et sur l'opportunité de fusionner les moyens de police scientifique, du moins au niveau central.

Les auditions de votre rapporteur l'ont conduit à plaider en faveur du maintien d'une dualité.

L'expérience montre que les activités conjointes et parallèles de l'IRCGN pour la gendarmerie et des laboratoires de police scientifique pour la police nationale ont suscité une saine émulation, plutôt qu'une concurrence.

Par ailleurs, il peut être intéressant pour l'Etat de disposer d'une expertise riche de deux forces. En cas par exemple de mise en cause d'un policier, il peut être plus judicieux de confier les analyses au laboratoire de la gendarmerie et inversement afin de ne pas laisser s'installer de doutes sur l'objectivité de l'enquête.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois a donné un avis favorable aux crédits inscrits au titre de la mission « Sécurité » dans le projet de loi de finances pour 2007.

* 24 115.178 condamnés, 186.640 mis en cause et 15.378 traces.

* 25 Le ration actuel est proche de 5 %.

* 26 Ce pourcentage semble déjà élevé à moins d'y inclure les personnels techniques de l'INPS ainsi que des services centraux et locaux de police judiciaire.

* 27 Les empreintes de la paume de la main sont différentes chez chaque individu comme les empreintes digitales.