Projet de loi portant réforme de la protection juridique des majeurs

Section 3 - Les personnes physiques mandataires judiciaires à la protection des majeurs

Article 14 (art. L. 462-1 à L. 462-10 du code de l'action sociale et des familles) - Conditions d'exercice des personnes physiques mandataires judiciaires à la protection des majeurs

Objet : Cet article précise les conditions d'exercice des personnes physiques exerçant à titre individuel ou en tant que préposé d'un établissement ou d'un service social et médico-social.

I - Le texte proposé

Le présent article vise à insérer un chapitre II dans le titre VI du livre IV du code de l'action sociale et des familles, qui se décompose en trois sections :

- la première concerne l'activité des mandataires judiciaires à la protection des majeurs exercée à titre individuel (articles L. 462-1 à L. 462-4) ;

- la deuxième traite de l'activité des mandataires judiciaires qui exercent en qualité de préposé d'un établissement accueillant et accompagnant des majeurs âgés ou handicapés (articles L. 462-5 à L. 462-9) ;

- la dernière prévoit des dispositions communes à ces deux catégories de mandataires (article L. 462-10).

Section 1
L'activité des mandataires judiciaires
à la protection des majeurs qui exercent à titre individuel

? L' article L. 462-1 prévoit que, pour exercer à titre habituel l'activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs, il faudra être inscrit sur la liste dressée et tenue à jour par le préfet du département. Pour les personnes physiques exerçant à titre individuel, l'inscription sur cette liste nécessite au préalable l'octroi d'un agrément auprès du préfet du département, après avis conforme du procureur de la République. Ces deux autorités devront ainsi vérifier que les conditions de moralité, d'âge, de formation et d'expérience professionnelle, prévues par l'article L. 461-3 inséré par l'article 9 du projet de loi, et les garanties financières, mentionnées par l'article L. 462-2 créé par l'article 14 du même texte, seront remplies.

Comme dans le cas des autorisations accordées par le préfet aux services mandataires ayant la qualité d'un établissement ou service social et médico-social (article 10 du projet de loi), la délivrance de ces agréments est soumise aux objectifs des schémas régionaux d'organisation sociale et médico-sociale. Cela permettra ainsi de mieux gérer et appréhender les besoins d'interventions en faveur de la protection judiciaire des personnes majeures. Toutefois, cela supposera, dès le 1 ^er janvier 2009, une adaptation des schémas régionaux et des Ddass, qui ne possèdent pas une connaissance très précise des activités des gérants de tutelle privés.

? Outre les garanties professionnelles exigées des mandataires judiciaires à la protection des majeurs pour obtenir l'agrément, l' article L. 462-2 précise que les personnes physiques exerçant à titre individuel et habituel cette activité doivent présenter des garanties financières. Cela signifie concrètement que l'exercice de cette activité rend obligatoire la souscription d'un contrat d'assurance, permettant de couvrir les conséquences pécuniaires d'un éventuel engagement de la responsabilité civile du mandataire en raison d'un dommage subi par une personne dont il exerce la protection judiciaire.

? L' article L. 462-3 pourvoit au financement des mesures de protection judiciaire prises par les mandataires judiciaires exerçant à titre individuel. Selon cet article, elles sont financées selon des modalités identiques à celles qui prévalent pour les services mandataires. Ces modalités sont détaillées par le I de l'article L. 361-1 nouveau inséré par l'article 12 du projet de loi. Il prévoit, selon les cas, la participation financière de l'Etat, de l'organisme créditeur des prestations sociales ou du département.

? L' article L. 462-4 prévoit que les modalités d'application des articles L. 462-1 à L. 462-3 sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.

Section 2
L'activité des mandataires judiciaires à la protection des majeurs
qui exercent en qualité de préposé d'établissement hébergeant des majeurs

? L' article L. 462-5 organise les conditions de désignation des mandataires judiciaires préposés d'établissement accueillant ou accompagnant des personnes âgées ou handicapées majeures.

Le décret n° 69-195 du 15 février 1969 pris pour l'application de l'article 499 du code civil prévoit que « les établissements d'hospitalisation, de soins ou de cure publics ou privés choisissent parmi leurs préposés la personne la plus qualifiée désignée, le cas échéant, comme gérant de la tutelle. » . Ainsi, selon le droit en vigueur, cette désignation est actuellement obligatoire pour tous les établissements.

Pourtant, cette obligation n'est pas respectée. En effet, le nombre estimé de préposés d'établissement représente environ 1 200 équivalents temps plein (ETP), en charge de plus de 92 000 mesures de protection judiciaires. Sur l'ensemble, 30 % sont rattachés à des établissements sociaux et médico-sociaux et gèrent près de 28 000 mesures de protection, les 70 % restant étant rattachés à des établissements sanitaires de santé. La plupart des établissements n'ont donc pas procédé à la désignation d'un préposé.

Le projet de loi prévoit que cette désignation sera obligatoire pour les seuls établissements et services qui hébergent et accompagnent les personnes âgées ou handicapées majeures ^{13 ( * )} et dont la capacité d'accueil est supérieure à un seuil défini par décret. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, ce seuil serait fixé à quatre-vingts lits. Or, la majorité des établissements ont une capacité moyenne comprise entre quarante et soixante lits. Ainsi, cette disposition ne toucherait qu'un nombre limité d'établissements.

C'est pourquoi, à défaut d'une telle désignation, les établissements concernés pourront faire appel à un service tutélaire qui leur serait rattaché. Il peut s'agir soit d'un service rattaché directement à l'établissement lui-même, soit d'un service commun à plusieurs établissements géré par un groupement d'intérêt public, un syndicat interhospitalier ou un groupement de coopération sanitaire ou de coopération sociale ou médico-sociale, dont l'établissement serait membre et dont les conditions de fonctionnement devraient être fixées par décret.

Par ailleurs, à défaut de préposé ou de service mandataire commun, un établissement peut également recourir aux prestations d'un autre établissement. Ainsi, certains établissements de petite taille qui ne disposent pas de personnels qualifiés en nombre suffisant pourront bénéficier des mesures de protection judiciaire d'un service ou d'un mandataire judiciaire préposé à un autre établissement. Cela suppose la signature d'une convention entre les deux établissements concernés.

? L' article L. 462-6 précise les modalités de la procédure de déclaration des mandataires judiciaires préposés d'établissement accueillant ou accompagnant des personnes âgées ou handicapées majeures. L'établissement concerné doit en premier lieu s'assurer que l'agent qu'il désigne respecte les conditions de moralité et de professionnalisme prévues par l'article L. 461-3 créé par l'article 9 du projet de loi.

Puis, selon des modalités fixées par décret, il déclare cette désignation au préfet du département, qui en informe sans délai le procureur de la République. Alors, conformément aux dispositions de l'article L. 461-2 créé par le même article 9, les personnes ainsi déclarées sont inscrites sur la liste départementale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs.

? L' article L. 462-7 prévoit que toute modification des éléments mentionnés dans une déclaration entraîne l'obligation de présenter une nouvelle déclaration dans les formes prévues par l'article L. 462-6 pour la déclaration initiale. Ces modifications peuvent concerner le type de mesure de protection judiciaire que le mandataire est amené à prendre dans l'exercice de ces fonctions, celui-ci pouvant n'être habilité à prendre que certaines d'entre elles.

? L' article L. 462-8 envisage les cas qui pourraient conduire le préfet du département à s'opposer à la déclaration d'un préposé désigné par un établissement accueillant ou accompagnant des personnes âgées ou des adultes handicapés. Celle-ci doit être motivée par l'existence de conditions d'exercice du mandat ne permettant pas de garantir le respect de la santé, de la sécurité et du bien-être physique et mental de la personne protégée. Cette opposition ne peut advenir qu'après un avis conforme du procureur de la République et dans un délai fixé par décret, vraisemblablement de deux mois selon les informations recueillies par votre rapporteur.

? L' article L. 462-9 précise les modes de financement des mesures judiciaires prises par les mandataires judiciaires préposés des établissements médico-sociaux ou de santé. Il prévoit que s'appliquent les dispositions des II et IV de l'article L. 361-1 nouveau créé par l'article 12 du présent texte.

Il s'agit de distinguer :

- les préposés relevant des établissements de soins (c'est-à-dire les hôpitaux, les unités hospitalières et les cliniques psychiatriques), dont les activités de mandataires judiciaires sont financées dans les conditions prévues par le III de l'article L. 361-1 ;

- les préposés rattachés aux établissements accueillant ou accompagnant des personnes âgées ou handicapées majeures, dont les activités sont rétribuées dans les conditions définies par le IV du même article.

Un décret en Conseil d'Etat déterminera les modalités d'application de ces deux modes de financement.

? L' article L. 462-10 prévoit les sanctions administratives applicables par le préfet aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs exerçant à titre individuel ou en tant que préposé d'établissement d'hébergement de personnes majeures handicapées ou âgées.

Le contrôle exercé par le préfet sur les mandataires judiciaires ne fait toutefois pas obstacle aux pouvoirs du juge des tutelles et du procureur de la République, qui, selon les termes des articles 416 et 417 du code civil (article 5 du projet de loi), assurent la surveillance générale des mesures judiciaires de protection des majeurs. Le juge des tutelles peut ainsi adresser des injonctions et dessaisir les mandataires de leur mission, tandis que le procureur de la République peut radier des mandataires de la liste départementale.

En cas de violation de la loi ou des règlements ou « lorsque la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral de la personne protégée est menacé ou compromis par les conditions d'exercice de la mesure de protection judiciaire », le préfet du département doit, d'office ou à la demande du procureur de la République, adresser une injonction au mandataire judiciaire concerné. Cette injonction doit intervenir préalablement à toute sanction administrative, mais doit être assortie d'un délai dans lequel le mandataire est tenu d'y répondre.

S'il n'est pas satisfait à l'injonction dans le délai fixé, le préfet procède, sur avis du procureur de la République ou à sa demande :

- soit au retrait de l'agrément lorsque le mandataire est une personne exerçant à titre individuel ;

- soit à l'annulation de la déclaration, lorsque le mandataire exerce en tant que préposé d'un établissement hébergeant des personnes âgées ou des adultes handicapés.

Toutefois, en cas d'urgence, l'agrément ou la déclaration peuvent être suspendus dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

Dans tous les cas, le procureur de la République est informé des suspensions, retraits ou annulations éventuellement prononcés par le préfet.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A l' article L. 462-1 , l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements : le premier d'ordre rédactionnel, le deuxième visant à rétablir l'ordre chronologique de l'habilitation des mandataires exerçant à titre privé, le troisième précisant que le schéma d'organisation sociale et médico-sociale visé par le texte est le schéma régional et le dernier spécifiant les cas pour lesquels une modification des conditions d'exercice justifie la révision de l'agrément.

A l' article L. 462-5 , elle a adopté cinq amendements : le premier réduit le champ d'application de l'obligation de désignation d'un préposé aux établissements hébergeant des personnes majeures handicapées ou âgées qui sont publics ; les trois suivants sont d'ordre rédactionnel et le dernier vise à prévoir la possibilité pour les établissements de recourir, par voie de convention, aux prestations d'un agent ou d'un service rattaché à un autre établissement.

A l' article L. 462-7 , elle a adopté un amendement de précision visant à définir les conditions dans lesquelles les préposés d'établissements doivent faire de nouveau l'objet d'une déclaration auprès du préfet, notamment à la suite d'une modification des conditions d'exercice du mandataire ou de la nature des mesures qu'il exerce.

A l' article L. 462-8 , elle a adopté trois amendements : l'un précise que le préfet dispose d'un délai de deux mois pour s'opposer à la déclaration par tout établissement d'un mandataire judiciaire préposé, les deux autres sont d'ordre rédactionnel.

A l' article L. 462-9 , elle a adopté deux amendements du Gouvernement visant à corriger deux erreurs de référence par coordination avec l'article 12.

A l' article L. 462-10 , elle a adopté deux amendements d'ordre rédactionnel.

III - La position de votre commission

Cet article est essentiel car il définit les règles spécifiques applicables aux personnes physiques exerçant l'activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs, que ce soit à titre individuel ou en tant que préposé d'établissement. Il est en effet indispensable que l'exercice de ces professions soit encadré et soumis à des règles d'habilitation stricte, pour éviter toute dérive et pour donner une réelle crédibilité professionnelle à cette catégorie de mandataires qui suscitent parfois une certaine méfiance.

Votre commission est tout particulièrement attentive au statut ambigu de préposé d'établissement, surtout lorsqu'il s'agit d'un établissement accueillant ou accompagnant des personnes majeures handicapées ou âgées.

Pour cette raison, elle vous demande d'adopter un amendement de coordination qui vise à limiter aux seuls établissements de santé et hôpitaux locaux dont la capacité d'accueil dépasse quatre-vingts lits, l'obligation de désigner un mandataire judiciaire qui leur soit préposé. Par conséquent, votre commission propose d'exonérer de cette obligation les établissements et services sociaux et médico-sociaux, accueillant ou accompagnant des personnes majeures handicapées ou âgées.

A son sens, le majeur protégé doit bénéficier d'un regard extérieur à l'établissement d'hébergement. Il est vrai que le préposé d'établissement présente l'avantage de la proximité. Mais son statut de salarié de l'établissement empêche de garantir son impartialité et son indépendance. Il s'agit donc d'éviter ainsi toute confusion entre le rôle de mandataire et la fonction administrative ou sociale que l'agent préposé exerce en tant que salarié de l'établissement.

En revanche, il paraît utile de maintenir l'obligation de désignation pour les établissements de santé et les structures hospitalières disposant d'une capacité d'accueil importante. La durée de séjour y étant moins longue, le risque d'occurrence d'un réel conflit d'intérêt est moins fort.

Pour ces motifs, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 15 (art. L. 462-11 à L. 462-14 du code de l'action sociale et des familles) - Dispositions pénales applicables aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs

Objet : Cet article prévoit les sanctions applicables aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs en cas de manquement aux conditions légales d'exercice de leur profession.

I - Le texte proposé

Dans le titre VI du livre IV du code de l'action sociale et des familles, cet article crée un chapitre III, qui définit les dispositions pénales applicables aux personnes physiques et aux services exerçant à titre habituel l'activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs

Ce nouveau chapitre se décline en quatre nouveaux articles (L. 462-11 à L. 462-14) :

? L' article L. 462-11 prévoit une peine d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende applicable au mandataire judiciaire dans trois cas :

- lorsque, exerçant à titre individuel ou en tant que préposé d'un établissement, il n'a pas été préalablement agréé ou déclaré ;

- lorsque son agrément ou sa déclaration a fait l'objet d'une suspension, d'un retrait ou d'une annulation, par le préfet dans les conditions fixées par l'article L. 462-10 inséré à l'article 14 du projet de loi ;

- lorsque, en tant que service social et médico-social, l'autorisation du service tutélaire a été retirée comme le prévoit l'article L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles, du fait de sa fermeture définitive à la suite de mesures de contrôle de son activité.

? L' article L. 462-12 prévoit de punir de 30 000 euros d'amende les établissements sociaux et médico-sociaux qui accueillent ou accompagnent des personnes âgées ou des adultes handicapés :

- s'ils désignent un agent comme mandataire judiciaire à la protection des majeurs sans effectuer la déclaration auprès du préfet ainsi que le prévoit l'article L.. 462-6 inséré par l'article14 du projet de loi  ;

- s'ils maintiennent un préposé d'établissement dans l'exercice de ses fonctions malgré l'opposition du préfet à sa déclaration ou dans les cas de la suspension ou de l'annulation de celle-ci, ainsi que le prévoient les articles L. 462-8 et L. 462-10 insérés par l'article 14 ;

- s'ils modifient l'activité du préposé sans effectuer une nouvelle déclaration, ainsi que l'envisage l'article L. 462-7 inséré par le même article.

? L' article L. 462-13 ajoute que les personnes physiques exerçant à titre habituel l'activité de mandataire judiciaire et passibles des sanctions pénales prévues par l'article L. 462-11 susmentionné encourent deux peines complémentaires :

- l'interdiction, à titre définitif ou temporaire, selon les termes de l'article 131-37 du code pénal, soit d'exploiter ou de diriger un établissement social et médico-social accueillant et accompagnant des personnes âgées ou des adultes handicapés, soit d'exercer l'activité de mandataire judiciaire ;

- l'affichage ou la diffusion de la décision de justice aux frais du condamné dans les conditions prévues par l'article 131-35 du code pénal.

? L' article L. 462-14 prévoit également que des peines complémentaires seront appliquées aux établissements employeurs de préposés qui auraient commis des infractions. Elles se traduisent pour ces établissements par :

- le quintuplement du taux maximal de l'amende prévu pour les personnes physiques à l'article 131-38 du code pénal ;

- l'interdiction pour les associations ou les organismes gestionnaires d'établissements d'exploiter ou de diriger un établissement social et médico-social qui accueille ou accompagne des personnes âgées ou des adultes handicapés, pour une durée maximale de cinq ans ;

- l'affichage ou la diffusion de la décision de justice.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements visant à corriger une erreur de référence. Les articles L. 462-11 à L. 462-14 insérés doivent en effet porter les numéros L. 463-1 à L. 463-4, ceux-ci étant insérés dans le chapitre III du titre VI du livre IV du code de l'action sociale et des familles.

III - La position de votre commission

Cet article permet d'encadrer strictement les conditions d'exercice des mandataires judiciaires à la protection des majeurs en sanctionnant ceux qui exerceraient leur activité sans y être habilités ou ayant cessé de l'être à la suite d'une décision de retrait, d'annulation ou de suspension du préfet. Cela donne ainsi une véritable portée aux conditions de moralité et de formation requises pour l'exercice de cette profession à l'article L. 461-3 inséré à l'article 9 du projet de loi.

Toutefois, votre commission déplore que les sanctions prévues à l'encontre des personnes physiques et morales soient près de quatre fois supérieures à celles qui devront être appliquées aux services tutélaires. Ainsi que l'a rappelé Emile Blessig, rapporteur de ce projet de loi au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, selon les termes de l'article L. 313-22 du code de l'action sociale et des familles, les services tutélaires ayant commis des infractions comparables s'exposent à seulement trois mois d'emprisonnement et 3 750 euros d'amende.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 16 (art. L. 3211-6 et L. 6111-3-1 du code de la santé publique) - Dispositions applicables aux mandataires judiciaires relevant d'un établissement de santé

Objet : Cet article prévoit que les dispositions relatives aux modalités de désignation des personnes ou services rattachés exerçant l'activité de mandataires judiciaires dans le cadre d'un établissement en charge des personnes âgées ou handicapées s'appliquent également aux établissements de santé et hospitaliers ayant la même obligation de désignation.

I - Le texte proposé

Cet article applique aux établissements de santé les mesures de réforme définies pour les établissements sociaux et médico-sociaux, à savoir les dispositions relatives au régime des mandataires judiciaires à la protection des majeurs (articles L. 461-1 à L. 461-8, résultant de l'article 9 du projet de loi), celles relatives aux préposés d'établissement déclarés en tant que mandataires judiciaires (articles L. 462-5 à L. 462-10, créés par l'article 14 du projet de loi) et celles définissant le régime pénal des mandataires judiciaires (articles L. 462-11 à L. 462-14, insérés par l'article 15 du projet de loi).

Selon les termes du paragraphe I , les établissements auxquels ces dispositions sont applicables sont les centres hospitaliers, les établissements de santé privés à but non lucratif admis à participer au service public hospitalier, les établissements de santé privés à but non lucratif ayant opté pour la dotation globale de financement ainsi que les hôpitaux locaux.

Ils doivent dispenser des soins de longue durée destinés à des personnes n'ayant pas d'autonomie de vie et dont l'état nécessite une surveillance médicale constante et des traitements d'entretien ou des soins psychiatriques ou de lutte contre les maladies mentales. En outre, leur capacité d'accueil doit être supérieure à un seuil qui doit être fixé par décret. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, ce seuil devrait être de quatre-vingts lits.

Toutefois, le présent article précise que, par dérogation aux dispositions de l'article 9 du projet de loi, les droits des usagers applicables sont ceux prévus par le code de la santé publique. Son article L. 1112-2 prévoit par exemple, qu'un livret d'accueil doit être remis aux patients, ainsi qu'une charte du patient hospitalisé.

Enfin, le paragraphe II tirant les conséquences des nouvelles dispositions insérées dans le code civil par le présent texte, remplace, dans l'article L. 3211-6 du code de la santé publique, la référence à l'article 490 de ce code par la référence à l'article 425.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre deux amendements visant à corriger des erreurs de référence, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

III - La position de votre commission

Votre commission est convaincue de la nécessité d'appliquer aux établissements de santé l'ensemble des conditions d'exercice régissant les services et les agents tutélaires qui leur sont rattachés.

Toutefois, elle vous propose d'adopter un amendement de coordination, qui résulte des modifications suggérées aux articles 5, 9 et 14, visant à supprimer la possibilité pour les établissements hébergeant des personnes âgées ou handicapées de désigner, parmi leurs personnels, des mandataires judiciaires.

C'est pourquoi, elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 16 bis (nouveau) - Conditions d'exercice de l'activité de tuteur aux prestations sociales

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, étend les dispositions s'appliquant aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs aux tuteurs aux prestations sociales des mineurs.

I - Le texte proposé par l'Assemblée nationale

Le projet de loi réformant la protection de l'enfance, en cours de navette entre les deux assemblées, transforme également les modalités de tutelles aux prestations sociales des enfants mineurs en se fondant sur des principes qui se rapprochent de ceux qui inspirent les mesures proposées par le présent projet de loi.

Pourtant, le Gouvernement n'a pas prévu une harmonisation globale des conditions d'exercice des mandataires judiciaires à la protection des majeurs et des personnes ou services agissant en qualité de tuteur aux prestations sociales des enfants.

Le présent projet de loi ne prévoit que deux dispositions de convergence :

- à l'article 10, la reconnaissance de la qualité de service social et médico-social aux services en charge des tutelles sur les prestations familiales destinées aux enfants ;

- à l'article 11, l'adaptation des modalités de tarification des services concernés.

En revanche, aucune mesure n'est envisagée concernant le contrôle de ces services par le préfet et le procureur de la République, ainsi qu'en matière de sanctions.

Le présent article vise à combler cette lacune en alignant de façon globale le régime des tuteurs aux prestations sociales sur celui des mandataires judiciaires à la protection des majeurs.

Il prévoit notamment l'inscription des tuteurs sur la liste départementale, le respect de conditions de moralité, de formation et d'expérience professionnelle, ainsi que les cas de suspension, de retrait ou d'annulation des agréments ou déclarations des tuteurs et les sanctions applicables le cas échéant.

II - La position de votre commission

Votre commission ne peut qu'approuver la coordination des mesures applicables aux tuteurs des prestations sociales destinées aux enfants avec celles prévues dans le présent projet de loi pour les mandataires judiciaires à la protection des majeurs. Elle contribue à améliorer la cohérence du système de protection judiciaire et à en simplifier l'appréhension.

Votre commission vous demande d'adopter deux amendements : les premier vise à corriger des erreurs de référence, tandis que le second remplace, par coordination avec le projet de loi relatif à la protection de l'enfance, l'appellation « tuteur aux prestations familiales » par celle de « délégué aux prestations familiales ». Cette dernière dénomination paraît en effet mieux adaptée étant donné que la gestion des prestations par une personne déléguée ne s'explique pas ici par l'incapacité juridique avérée de la personne protégée.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 16 ter (nouveau) (art. L. 481-1 du code de l'action sociale et des familles) - Assistance aux tuteurs et curateurs familiaux

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à assurer une meilleure information des mandataires familiaux à la protection juridique des majeurs sur leur mission, leurs compétences et leurs obligations.

I - Le texte proposé par l'Assemblée nationale

Le présent projet de loi réaffirme, à juste titre, la priorité familiale dans la dévolution des mesures de protection juridique. Or, les personnes désignées sont souvent démunies devant l'ampleur de la tâche. Leurs obligations en matière d'élaboration des comptes sont importantes et engagent leur responsabilité, mais le plus souvent elles n'en ont pas conscience et même quand c'est le cas, elles n'ont pas nécessairement les compétences pour les remplir. Beaucoup ont également une mauvaise connaissance des procédures et des formalités satisfaisantes pour pouvoir accomplir les différents types d'actes et s'interrogent sur les pouvoirs d'un tuteur dans différentes situations de la vie quotidienne. De nombreuses erreurs sont d'ailleurs commises faute d'information : on saisit le juge pour faire autoriser des actes qui n'ont pas besoin de l'être et inversement.

Compte tenu de l'extension explicite de la protection juridique à la protection de la personne, il est primordial d'informer les tuteurs et curateurs familiaux des droits du majeur protégé, des limites de sa sphère d'autonomie et des cas où il y a lieu à représentation ou assistance en la matière.

Consciente de cette nécessité de mieux informer les mandataires familiaux sur leur rôle, les limites de leurs compétences et leurs obligations, l'Assemblée nationale a introduit cet article additionnel, qui crée un nouveau titre VIII au sein du livre IV du code de l'action sociale et des familles, intitulé « Non-mandataires judiciaires à la protection des majeurs exerçant une mesure de protection juridique » , composé d'un chapitre unique « Information dispensée aux personnes physiques exerçant une mesure de protection juridique à la protection des majeurs » .

Son article unique (article L. 481-1) renvoie à un décret en Conseil d'Etat la définition des modalités de l'information qui sera dispensée aux tuteurs et futurs tuteurs familiaux.

II - La position de votre commission

Votre commission est très favorable à cette initiative qui lui semble indispensable pour améliorer la qualité des mesures de tutelle et pour lever les inhibitions des familles à exercer ces missions. Elle observe à ce sujet que pour les personnes handicapées, il serait nécessaire que le décret prévoie l'intégration de cette information au sein des maisons départementales des personnes handicapées.

Au-delà de la simple information, votre commission souhaite la mise en place d'un véritable conseil aux familles dans l'exercice de leur mission de protection. Ce conseil pourrait d'ailleurs utilement être dispensé par les associations tutélaires qui disposent déjà en leur sein des compétences nécessaires. Des expériences en ce sens ont d'ores et déjà été menées par les grandes fédérations d'associations tutélaires, qui ont prouvé qu'un tel conseil répondait à une vraie attente des familles.

Votre commission vous propose donc d'amender le dispositif dans ce sens. Elle vous propose également un amendement rédactionnel, visant à remplacer la notion de « non-mandataires judiciaires à la protection des majeurs exerçant une mesure de protection juridique », par celle, plus parlante, de « mandataires non professionnels à la protection juridique des majeurs ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 17 (art. L. 133-2 du code de l'action sociale et des familles) - Coordination

Objet : Cet article de coordination tire les conséquences des modifications apportées par le projet de loi aux règles de contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux par le projet de loi.

I - Le dispositif proposé

L'article 18 du projet de loi apporte à plusieurs articles de la section 4 « contrôle » du chapitre III « droits et obligations des établissements et services sociaux et médico-sociaux » du titre I « Etablissements et services soumis à autorisation » du livre III du code de l'action sociale et des familles des modifications dont il convient de tirer la conséquence à l'article L. 133-2 du même code. Tel est l'objet du présent article.

L'article L. 133-2 fixe les compétences des agents départementaux habilités par le président du conseil général à effectuer des contrôles dans les établissements d'hébergement social et médico-social dont il a autorisé l'ouverture. Le présent article précise donc que les agents départementaux habilités exercent leur pouvoir de contrôle sans préjudice des dispositions figurant dans la section 4 du chapitre III du titre I ^er du livre III.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 18 (art. L. 313-13 et L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles) - Contrôle administratif des établissements et services sociaux et médico-sociaux

Objet : Cet article étend aux lieux de vie et d'accueil le contrôle administratif exercé sur les établissements sociaux et médico-sociaux, précise les règles applicables aux visites d'inspection des établissements, opère une coordination entre les contrôles opérés par les agents de l'Etat et ceux du département et complète les motifs de fermeture administrative des structures concernées.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I de cet article propose une réécriture de l'article L. 313-13 du code de l'action sociale et des familles, qui régit le contrôle administratif des établissements sociaux et médico-sociaux.

Tout d'abord, la formule restrictive visant le « contrôle de l'activité » fait place à la simple mention du « contrôle », dont le champ est étendu aux « lieux de vie et d'accueil ». Ces structures vouées à l'hébergement et non aux soins sont chargées de l'accompagnement et de l'insertion sociale des personnes prises en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance ou par l'autorité judiciaire, soit que ces personnes présentent des troubles psychiques, soit qu'il s'agisse de personnes handicapées ou présentant des difficultés d'adaptation, soit qu'il s'agisse de personnes en situation de précarité ou d'exclusion sociale. Sont ainsi englobés dans le champ du contrôle tous les établissements sociaux et médico-sociaux dont la liste figure à l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.

Par ailleurs les visites, actuellement effectuées par un médecin inspecteur de santé publique et par un inspecteur de l'action sanitaire et sociale, pourront être faites par l'un d'eux en fonction de la nature du contrôle. Cet allégement permettra d'accroître le nombre des visites d'inspection. L'inspecteur de l'action sanitaire et sociale pourra désormais recueillir les témoignages des usagers et des familles, concurremment avec le médecin inspecteur de santé publique, tout en demeurant seul compétent pour dresser procès-verbal des infractions constatées par lui et effectuer des saisies.

Enfin, le texte apporte une précision nouvelle : dans les établissements et services autorisés par le président du conseil général, les contrôles, effectués en principe par les agents départementaux habilités à cet effet par le président du conseil général, pourront être réalisés de façon séparée ou conjointe avec ces agents par les inspecteurs de l'action sanitaire et sociale et les médecins inspecteurs de santé publique. L'objectif est de permettre aux personnels de l'Etat de pallier l'éventuelle carence des services départementaux.

Le paragraphe II étend les motifs de fermeture définitive du service ou de l'établissement, valant retrait de l'autorisation. Entreront désormais en ligne de compte d'une part, les menaces que les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement font peser sur la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées, d'autre part, dans les structures pour mineurs, la violation des dispositions relatives à l'obligation scolaire ou à l'emploi des jeunes.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 18 bis (nouveau) (art. L. 321-4 et L. 322-8 du code de l'action sociale et des familles) - Coordination au sein du code de l'action sociale et des familles

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, effectue une coordination résultant d'un changement terminologique adopté à l'article 19.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, effectue aux articles L. 321-4 et L. 322-8 du code de l'action sociale et des familles, relatifs aux sanctions encourues par les établissements sociaux et médico-sociaux d'hébergement soumis à déclaration en cas de refus de se soumettre aux contrôles des agents mentionnés à l'article L. 331-1, une coordination nécessitée par le remplacement dans cet article de la notion de « surveillance » par celle de « contrôle » opéré au paragraphe I de l'article 19.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 19 (art. L. 331-1, L. 331-3, L. 331-4, L. 331-5 et L. 331-6 du code de l'action sociale et des familles) - Approfondissement du contrôle des établissements sociaux et médico-sociaux

Objet : Cet article adapte plusieurs règles de contrôle des établissements sociaux et médico-sociaux, modifie certaines références et étend les cas d'interdiction de recevoir des dons et legs de la part des personnes hébergées.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I réécrit l'article L. 331-1 du code de l'action sociale et des familles en apportant des précisions :

- sur les établissements contrôlés, qui comprennent les établissements sociaux et médico-sociaux, les services agréés dans les conditions prévues par le code de l'action sociale et des familles (à savoir les personnes physiques exerçant à titre individuel et habituel l'activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs régies par l'article L. 462-1) et les lieux de vie ou d'accueil ;

- sur les personnels en charge du contrôle sous l'autorité du ministre chargé de l'action sociale et du représentant de l'Etat, qui comprennent les agents de l'inspection générale des affaires sociales et l'ensemble des agents qualifiés statutairement des directions des affaires sanitaires et sociales ;

- sur la finalité poursuivie, qui est d'assurer la sécurité des personnes accueillies, cette expression désignant la sécurité physique et non le respect des droits, qui relève des contrôles prévus aux articles L. 313-13 à L. 313-20 du code de l'action sociale et des familles.

Le paragraphe II substitue, selon la terminologie adoptée pour l'article L. 331-1, la notion de « contrôle » à celle de « surveillance » à l'article L. 331-3 du code de l'action sociale et des familles.

Le paragraphe III modifie l'article L. 331-4 du code de l'action sociale et des familles, interdisant aux propriétaires, administrateurs, employés et aux établissements de profiter des dispositions entre vifs ou de clauses testamentaires faites en leur faveur par des personnes hébergées, sauf dans les conditions prévues par l'article 909 du code civil, en l'occurrence dans le cas de rémunérations faites à titre particulier eu égard aux services rendus et dispositions universelles. Les bénévoles intervenant dans ces établissements et les associations auxquelles ils adhèrent seront soumis à cette interdiction.

Le paragraphe IV retire de l'article L. 313-5 du code de l'action sociale et des familles la référence à la saisine obligatoire pour avis d'une commission supprimée. L'article L. 313-5 fixe les conditions dans lesquelles le représentant de l'Etat organise le contrôle des conditions d'installation, d'organisation et de fonctionnement des établissements d'hébergement. En cas d'urgence ou de refus de se soumettre à une mesure de surveillance, le représentant de l'Etat peut, par arrêté motivé et à titre provisoire, prononcer sans injonction préalable une mesure de fermeture immédiate.

Le paragraphe V insère, dans le code de l'action sociale et des familles, un nouvel article L. 331-6-1 disposant que les établissements, services, lieux de vie ou d'accueil soumis aux dispositions du titre III du livre III de ce code, relatives aux contrôles sanitaires à des fins de sécurité des personnes hébergées (articles L. 331-1 à L. 331-9), ne peuvent se soustraire aux contrôles administratifs prévus aux articles L. 313-13 à L. 313-20 du même code, relatifs à l'intégrité et au bien-être physique ou moral des usagers, au respect de leurs droits et à l'application des prescriptions législatives et réglementaires en matière de prise en charge.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre deux amendements de coordination et un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement étendant aux personnes morales propriétaires des établissements d'hébergement l'interdiction de recevoir des dons et legs.

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ¹³ Etablissements et services mentionnés au 6° et 7° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.