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Projet de loi de finances pour 2008 : Écologie, développement et aménagement durables

 

III. UNE DIVERSITÉ D'OUTILS AU SERVICE DE LA POLITIQUE DE PRÉSERVATION DES ESPACES NATURELS : QUEL BILAN ET QUELLES PERSPECTIVES AU REGARD DES ENJEUX DE SAUVEGARDE DE LA BIODIVERSITÉ ?

Alors que l'une des propositions issues du « Grenelle de l'environnement » consiste à mettre en oeuvre une « trame verte nationale », votre rapporteur s'est attaché à présenter, sous la forme d'un bilan, quelques uns des principaux instruments de notre « arsenal » de protection du patrimoine naturel remarquable.

En effet, la juxtaposition ou la superposition des différents dispositifs réglementaires ou contractuels au service de la protection et de la gestion durable des espaces naturels, des paysages et sites majeurs aboutit, dans une certaine mesure, à en réduire la lisibilité pour le citoyen.

Face aux enjeux réaffirmés dans le cadre du « Grenelle », une « mise à plat » s'impose. Sans être exhaustif, compte tenu de la grande diversité des dispositifs ou labels - nationaux ou internationaux - existants en matière de protection du patrimoine naturel (voir l'encadré suivant), votre rapporteur analysera quelques uns de nos principaux outils au regard des problématiques suivantes : Quelles sont les spécificités de chacun de ces outils ? Comment s'articulent-ils entre eux ? Quelle plus-value chacun apporte-t-il à la politique de développement durable et de préservation des écosystèmes ? Enfin, notre réseau d'espaces naturels protégés est-il cohérent et pertinent, au regard des enjeux de sauvegarde de la biodiversité ?

Une grande diversité de dispositifs ou de labels au service de la protection de notre patrimoine naturel remarquable ou menacé : quelques exemples

- Les arrêtés préfectoraux de protection de biotope permettent de fixer les mesures tendant à favoriser la conservation des biotopes nécessaires à l'alimentation, la reproduction, le repos ou la survie d'espèces protégées ; plus de 600 arrêtés couvrent environ 300 000 hectares du territoire national.

- Les réserves de biosphère constituent un réseau mondial dans le cadre du programme de l'UNESCO sur l'homme et la biosphère (MAB : Man and Biosphere). La France en compte dix (l'atoll de Taïaro en Polynésie française, la Camargue, la vallée du Fango en Corse, la mer d'Iroise, le Pays de Fontainebleau, le Mont Ventoux...) qui s'appuient le plus souvent sur des espaces protégés existants.

- Les sites classés ou inscrits : instituée par une loi de 1906, la protection des sites et monuments naturels « dont la conservation ou la préservation présente, au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général », a pour objectif de conserver les caractéristiques des sites et de les préserver de toutes atteintes graves. Cette politique, conduite par l'Etat, s'appuie sur les capacités d'expertise des commissions départementales et de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages.

- Les Conservatoires régionaux et départementaux d'espaces naturels sont des associations dont l'objectif est d'assurer la préservation des milieux et sites naturels en intervenant par la maîtrise foncière, la maîtrise d'usage ou les conventions de gestion. Les 21 CREN et les 8 CDEN gèrent plus de 120 000 hectares, répartis sur 2 050 sites (dont 43 % sont en zone Natura 2000 et 480 sont gérés par des agriculteurs).

- Les espaces naturels sensibles (ENS) sont mis en place à l'initiative des conseils généraux afin d'assurer la préservation de la qualité des sites, paysages, milieux et habitats naturels ou sentiers de randonnée. Leur gestion est financée via la taxe départementale des espaces naturels sensibles, portant sur la construction et l'agrandissement des bâtiments.

- Les zones humides d'importance internationale, désignées au titre de la « convention Ramsar » à laquelle la France a adhéré en 1986. La Camargue fait partie de la dizaine de sites français désignés, en métropole et outre-mer. Il s'agit d'un label de reconnaissance internationale, qui met en évidence la nécessité de préserver les caractéristiques écologiques et les richesses de ces zones, par une utilisation rationnelle des ressources.

A. LES ESPACES RÉGLEMENTÉS : L'IMPÉRATIF DE PROTECTION DES MILIEUX REMARQUABLES

1. Les réserves naturelles, « sentinelles » de la biodiversité : une mission scientifique à réaffirmer


· Un réseau en extension mais dans l'attente d'une nouvelle impulsion

La France compte, au 1er août 2007, 163 réserves naturelles (dont 157 réserves naturelles nationales et 6 réserves de Corse), sur terre et en mer, qui représentent plus de 2,8 millions d'hectares, dont environ :

- 245 000 hectares sur le territoire métropolitain, constitué de 146 réserves naturelles nationales (RNN) et de Corse ;

- 2,57 millions d'hectares outre-mer ; la RNN des Terres australes françaises représente à elle seule près des neuf dixièmes de cette superficie : elle protège 700 000 hectares terrestres et 1,57 million d'hectares en milieu marin.

La gestion des réserves est confiée à des organismes de droit public ou privé : 46 % sont des associations, 16 % des établissements publics (parcs nationaux, ONF, ONCFS), 11 % des collectivités territoriales, 10 % des conservatoires régionaux d'espaces naturels, 8 % des parcs naturels régionaux.

L'Etat assure, en 2006, 58 % du budget de fonctionnement des réserves et 35 % de leur budget d'investissement.

Il approuve le plan de gestion élaboré par le gestionnaire : plus des trois quarts des réserves en ont déjà établi un.

Les représentants de Réserves Naturelles de France ont exprimé le besoin d'une impulsion nouvelle en faveur du réseau des réserves.

Votre rapporteur a déjà relayé ces attentes à l'occasion de précédents rapports, en insistant sur les points suivants :

- la nécessité d'accompagner la création de nouvelles réserves des moyens financiers correspondants ; or, l'absence de visibilité pluriannuelle sur les financements fait peser une « épée de Damoclès » sur les gestionnaires, ainsi que l'a confié le directeur de la réserve de Camargue ; rappelons que 25 % des réserves disposent de moins d'un équivalent temps plein (ETP) pour fonctionner et 24 % de 1 à 2 ETP ; enfin, les missions - pourtant essentielles - d'accueil, d'ancrage territorial et d'éducation à l'environnement ne sont pas reconnues par le ministère et leur financement est reporté par l'Etat sur les collectivités territoriales ;

- la nécessité, en parallèle, de définir une stratégie nationale de création de réserves naturelles, en identifiant les lacunes dans la conservation du patrimoine naturel et en définissant des priorités en fonction de critères scientifiques.

Cette demande a été renouvelée par Réserves naturelles de France lors de son assemblée générale du 18 mai 2007. Une motion a été adoptée en ce sens : « en l'absence de stratégie nationale reposant sur des bases scientifiques objectives, la politique de création de réserves naturelles en France n'est que la résultante d'une politique d'opportunités, d'initiatives locales ou de « coups de coeur » (...) Cette situation génère des lacunes et des distorsions régionales importantes vis-à-vis de la prise en compte des espèces, des habitats et des sites d'intérêt géologique à forte valeur patrimoniale. De nombreuses réserves ont été créées dans une logique « contre », visant à bloquer des projets d'aménagement (urbanisation, industrialisation, carrières...). Il serait opportun et plus constructif d'inverser la tendance et de proposer des projets « pour », marque d'une volonté politique forte dont l'objectif serait de combler les carences actuellement identifiées dans le réseau. »


· Réserves nationales, réserves régionales : un « effet réseau » à consolider

Par ailleurs, la création des réserves naturelles régionales (RNR) par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (voir l'encadré ci-dessous), renvoie à un nouvel enjeu : assurer la cohérence du réseau des réserves nationales et régionales afin d'améliorer la lisibilité du « label réserves naturelles ».

La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a modifié le statut des réserves naturelles :

en créant un statut de réserves naturelles régionales (RNR) ainsi qu'un statut particulier pour les réserves naturelles en Corse, dont la décision de classement est prononcée par délibération de l'Assemblée de Corse ;

- en supprimant, en parallèle, les réserves naturelles volontaires (RNV), dont la création, sur proposition des propriétaires privés, avait été rendue possible par la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature ; on en comptait 176 en 2002.

Avec l'accord des propriétaires, ces RNV sont transformées en réserve naturelle régionale, ou en réserve naturelle de Corse. Toutefois, comme l'a souligné un récent rapport de l'Inspection générale de l'environnement6(*), « la volonté de transfert des RNV en RNR s'est, incontestablement, effectuée dans une certaine improvisation » : le décret d'application n'a été publié que le 18 mai 2005 ; à partir de cette date, les propriétaires ont eu un délai d'un an pour refuser le transfert en RNR.

Selon les informations transmises par le ministère à votre rapporteur, sur les 174 RNV existant en septembre 2005, 161 ont été transformées à ce jour en RNR et 13 ont donc fait l'objet d'un déclassement.

Si la circulaire du 13 mars 2006 a précisé les critères de distinction entre les réserves nationales ou régionales - l'intérêt national ou plus local du patrimoine à protéger -, en pratique, la volonté des collectivités de s'investir dans la protection des espaces sont des éléments déterminants pour le choix entre ces deux outils. Selon un rapport de l'Inspection générale de l'environnement précité, la politique de création de nouvelles réserves, à l'initiative des conseils régionaux, « dépend maintenant principalement de la volonté politique exprimée, ou à exprimer, par les régions en la matière ».

Six régions ont à ce jour pris l'initiative de créer de nouvelles réserves naturelles régionales : la Lorraine (la première RNR, celle de l'étang d'Amel, a été créée en juin 2006, sur 146 hectares), la Bretagne (2 RNR déjà créées et 10 annoncées pour 2010), l'Ile-de France (15 projets à l'étude), Rhône-Alpes (5 projets à l'étude), le Nord Pas-de-Calais (10 projets à l'étude), et les Pays de la Loire (7 demandes de classement en cours).

Ainsi que l'ont souligné les représentants de Réserves naturelles de France, la cohérence du réseau suppose d'élaborer une stratégie commune Etat-régions et d'assurer un partage des informations et des expertises relatives à la biodiversité et à la protection du patrimoine naturel.


· L'expertise scientifique des réserves : une mission à valoriser

Lors du déplacement qu'il a effectué en Camargue, votre rapporteur a entendu les responsables de la Société nationale de protection de la nature (SNPN), organisme gestionnaire de la réserve naturelle nationale la plus étendue de France, souligner la mission scientifique des réserves.

Le législateur a confié aux réserves naturelles une fonction essentielle de protection des espèces et des habitats remarquables ou menacés.

Les réponses formulées par les directions régionales de l'environnement (DIREN) à un questionnaire7(*) sur la contribution spécifique des réserves à la politique de conservation des espaces naturels soulignent une reconnaissance forte, au niveau local, du « label réserves nationales » : les RNN y sont perçues comme la « colonne vertébrale de la protection de la nature », des outils de protection « haut de gamme », des « référents » en matière de gestion biodiversité, des « réservoirs de biodiversité », des « laboratoires à ciel ouvert », des « lieux d'expérimentation, d'inventaires et de suivi scientifiques »...

Cette dimension justifie le caractère national, réglementaire et pérenne de l'outil « réserve naturelle ». Elle constitue une plus-value à valoriser, afin de faire des réserves des « noyaux durs » et des maillons essentiels dans la mise en oeuvre d'une « trame verte nationale ». Cela nécessite, cependant, une meilleure reconnaissance de leur mission de recherche, ainsi que des missions destinées à diffuser cette connaissance scientifique (éducation à l'environnement, ancrage territorial...) et, en parallèle, une consolidation des moyens humains et financiers. Enfin, le maillage territorial, en métropole et en outre-mer, qu'assurent les réserves donne une autre force à ce réseau dans cette perspective.

* 6 « Evaluation du réseau des réserves naturelles », rapport de l'Inspection générale de l'environnement, 22 mars 2007.

* 7 Rapport de l'Inspection générale de l'environnement précité sur l' « Evolution du réseau des réserves naturelles ».