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Projet de loi de finances pour 2008 : Politique des territoires

 

III. LE RENOUVEAU DES INSTRUMENTS DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

A. LES CONTRATS DE PROJETS ETAT RÉGIONS 2007-2013

L'année 2007 était la première année de mise en oeuvre de la « nouvelle génération » de contrats entre l'Etat et les régions, les contrats de projets Etat-régions, dont la signature s'est d'ailleurs prolongée au cours de l'année, le dernier de ces contrats ayant été signé au mois d'août.

Conformément aux orientations définies, après consultation, par le CIACT du 6 mars 2006, les CPER, conclus pour une durée de sept ans, se caractérisent par leur « recentrage », à la fois au niveau des orientations stratégiques, qui épousent celles définies par l'Union européenne, et sur de « grands projets », mais aussi par le souci d'une meilleure articulation avec d'autres dispositifs, notamment la politique européenne régionale : à cette fin la préparation des programmes opérationnels FEDER a été conduite de manière à favoriser leur synergie avec les nouveaux CPER.

1. Les principes de la nouvelle politique contractuelle et leur traduction dans les CPER 2007-2013

a) La nouvelle politique contractuelle

Élaborée après consultation du Parlement, du Conseil économique et social et des associations d'élus, la réforme des contrats de plan Etat régions créés en 1982 avait pour objet à la fois de rénover cet outil, de répondre aux critiques auxquelles il donnait lieu (lourdeur, retards, saupoudrage des moyens, non-respect des engagements) et de tenir compte des éléments nouveaux que constituaient la nouvelle étape de la décentralisation, l'entrée en vigueur de la LOLF et la réforme des fonds structurels européens.

En fonction de ces éléments, le CIACT du 6 mars 2006 a retenu les principes suivants pour la négociation des nouveaux « contrats de projets » :

- le démarrage des contrats au 1er janvier 2007, pour une durée de sept ans, afin de les mettre en oeuvre sur la même période que les programmes européens ;

- la prise en compte des orientations stratégiques communautaires définies par les conseils de Lisbonne et Göteborg pour le développement économique, social et l'environnemental durable, la compétitivité et l'innovation ;

- le recentrage des contrats sur un nombre limité de thématiques prioritaires et de grands projets d'investissement ;

- le respect des engagements financiers.

Enfin, la nouvelle contractualisation devait reposer sur un partenariat privilégié entre l'Etat et les Conseils régionaux, mais associer également les autres niveaux de collectivités.

b) La négociation des nouveaux contrats et le cadrage financier

 Les mandats de négociation

Dans la ligne des principes ainsi définis, les mandats de négociation des contrats de projets donnés par l'Etat aux préfets proposaient de les centrer sur trois objectifs : la compétitivité et l'attractivité des territoires ; la dimension environnementale du développement durable ; la cohésion sociale et territoriale.

Le soutien à la compétitivité des territoires, orienté vers la création d'activités et d'emplois, devait concerner non seulement les pôles de compétitivité mais aussi les autres filières d'excellence, y compris agricoles, permettre de soutenir le développement des TIC, et en particulier l'accès au haut débit, favoriser les constructions universitaires et les programmes de recherche.

Le développement durable devait se traduire par un effort en faveur des transports collectifs, des énergies renouvelables et de la lutte contre le changement climatique. Il était également demandé aux préfets, à ce titre, d'inscrire les contrats de projets dans une perspective de « neutralité carbone », en évitant que les investissements prévus entraînent une augmentation des émissions de gaz à effet de serre.

La cohésion sociale devait être renforcée par un soutien aux politiques d'emploi et de formation professionnelle, par l'accompagnement des mutations économiques et des politiques de reconversion des bassins en difficulté, par la politique de rénovation urbaine.

Enfin, pour tenir compte à la fois des transferts de compétences intervenus en 2004 et des exigences du développement durable, les contrats ne devaient plus prévoir de volet relatif aux investissements routiers.

Les CPER devaient prioritairement inclure des investissements d'envergure ou d'intérêt national, susceptibles d'avoir un effet important sur l'emploi et le tissu économique régional.

L'Etat maintenait par ailleurs la possibilité d'intervenir dans un volet territorial infra-régional, au profit des intercommunalités et des parcs naturels régionaux, et aussi, bien entendu, de soutenir les contrats interrégionaux destinés à la protection et à la valorisation des massifs de montagne et des grands bassins fluviaux.

 Les nouveaux contrats et le cadrage financier

La nouvelle contractualisation concerne 26 contrats régionaux, 5 conventions interrégionales de massifs et 5 autres contrats interrégionaux concernant la Loire, le Rhône, la Meuse, la Garonne et le Lot et la Seine.

Le montant total des CPER représente près de 30 milliards d'euros, dont la moitié (15,3 milliards d'euros) est apportée par les régions.

La contribution de l'Etat, qui devait être d'environ 10 milliards d'euros, a été portée à 12,74 milliards (+ 20 %), auxquels s'ajouteront 500 millions d'euros au profit du Syndicat des transports d'Ile-de-France, 115 millions d'euros du Fond national pour l'emploi destinés aux dispositifs d'accompagnement des mutations économiques en Lorraine et dans le Nord-Pas-de-Calais et 500 millions d'euros de l'ANRU pour les conventions conclues avec les collectivités territoriales.

Compte tenu du recentrage des priorités sur certaines catégories d'investissements, le montant de cet engagement correspond à celui qui avait été pris, dans les mêmes secteurs d'intervention, dans le cadre des CPER 2000-2006 (12,67 milliards d'euros).

Les deux tiers des investissements de l'Etat sont concentrés sur trois priorités :

- le secteur des transports (3,28 milliards d'euros) qui reste le premier secteur de contractualisation, pour des projets de transport ferroviaire de voyageurs, de fret ferroviaire ou fluvial et des projets portuaires ;

- le secteur de l'enseignement supérieur et de la recherche, qui bénéficie de 2,9 milliards de crédits d'Etat consacrés à des projets de recherche, à des constructions universitaires, à l'amélioration du logement étudiant, et au développement d'infrastructures en relation avec les réseaux thématiques de recherche avancée, les pôles de recherche et d'enseignement supérieur et les pôles de compétitivité ;

- l'écologie et le développement durable (2,19 milliards d'euros).

Les autres contributions de l'Etat concernent les grands projets d'aménagement du territoire (1,1 milliard d'euros) ; les secteurs agricole, forestier et halieutique (1,2 milliard d'euros) ; l'emploi et l'industrie (680 millions d'euros) ; la santé, notamment pour les établissements d'accueil des personnes âgées ou handicapées (218 millions d'euros) ; l'urbanisme (252 millions d'euros) ; le sport (56 millions d'euros) et le tourisme (42 millions d'euros).

Les volets territoriaux des CPER 2007-2013 devraient quant à eux mobiliser un montant de crédit estimé à 2,48 milliards d'euros, dont 60 % seront financés par les Conseils régionaux et 40 % par l'Etat.

Les contributions de l'Etat proviendront du FNADT (55 %), du programme 127 « Handicap et dépendance » (15 %), des Agences de l'eau (7 %) et de l'ADEME (5 %).

Une circulaire du 17 septembre 2007 a précisé les conditions de mise en oeuvre de ces volets territoriaux, qui devront faire l'objet de conventions territoriales-cadre précisées par des conventions annuelles ou de conventions territoriales fixant les projets à réaliser et leurs délais de réalisation. Ces conventions devront être passées avant le 31 décembre 2007.

c) Le suivi et l'évaluation des CPER

Le renouvellement de la politique contractuelle Etat régions passe aussi par les procédures de suivi et d'évaluation des CPER, qui doivent permettre de mieux assurer le suivi des engagements pris.

Les principales mesures retenues dans ce domaine concernent :

- la formalisation des engagements dans une annexe financière tenant compte de l'architecture de la LOLF ;

- la présentation des crédits contractualisés sous forme de tableaux dans les projets annuels de performance ;

- le suivi des programmations de l'Etat et des collectivités grâce au logiciel PRESAGE ;

- un examen annuel des programmations inspiré du mécanisme du « dégagement d'office » des programmes européens ;

- une révision à mi-parcours, prévue au deuxième semestre 2010.

d) Le financement des CPER dans le projet de loi de finances pour 2008

Selon le document de politique transversale, les contributions des programmes ministériels au financement des CPER 2007-2013 devraient s'élever en 2008 à 887,4 millions d'euros en AE et 512,6 millions d'euros en CP, et les contributions des opérateurs de l'État à 218,8 millions d'euros en AE et 95,3 millions d'euros en CP.

La contribution du FNADT inscrite au programme 112 représentera quant à elle 125 millions d'euros en AE et 43 millions d'euros en CP7(*).

* 7 Auxquels s'ajouteront 130 millions d'euros en CP au titre du financement des CPER 2000-2006.