II. ÉVOLUTIONS RÉCENTES ET À VENIR
Nul doute, on l'a indiqué plus haut, que les réflexions et propositions présentées dans les audits de modernisation nourriront abondamment le débat sur la nouvelle loi de programme sur l'outre-mer annoncée pour le début de l'année prochaine. S'il est encore trop tôt pour esquisser le contenu possible de ce texte, il reste utile de proposer quelques indications sur la façon dont peut être envisagé ici ou là le concept de zone franche globale d'activités qui constituera une part importante de son armature. Il est nécessaire, tout d'abord, de rappeler les chantiers déjà mis en oeuvre entre-temps, et au premier chef le début de réorganisation de l'administration de l'outre-mer.
A. LA RÉORGANISATION DE L'ADMINISTRATION DE L'OUTRE-MER
1. L'évolution administrative
Pour répondre aux difficultés de coordination entre les deux directions du ministère de l'outre-mer relevées par la Cour des comptes, à savoir principalement l'émiettement de la fonction juridique et l'absence de service spécifique chargé de l'évaluation, un premier chantier de réorganisation a été engagé au début de l'année 2006. C'est ainsi qu'un projet de décret portant réorganisation de l'administration centrale du ministère de l'outre-mer et un projet d'arrêté ministériel ont été élaborés à la fin de mars 2007.
La nouvelle configuration ministérielle et le rattachement consécutif des deux directions d'administration centrale de l'ancien ministère de l'outre-mer, la Dapaf et la DAESC, au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, ont rendu ces projets de textes caducs.
Le secrétariat d'Etat indique que le nouveau rattachement des deux directions doit permettre d'améliorer la coordination administrative mais aussi d'effectuer des rapprochements et des synergies, et d'engager une mutualisation des moyens.
C'est ainsi que la réorganisation des directions chargées de l'outre-mer a été relancée avec des objectifs inchangés : unité de fonctionnement, renforcement d'une fonction juridique transversale, établissement d'une capacité d'évaluation des politiques publiques conduites outre-mer et de pilotage de la dépense de l'Etat.
Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer a vocation à demeurer l'interlocuteur privilégié des préfets et hauts-commissaires outre-mer, tout en travaillant plus étroitement au sein du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales avec chacune des directions de l'ancien ministère de l'intérieur.
Le secrétariat général du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a reçu mission de faire des propositions en ce sens avec l'aide d'un cabinet d'audit.
Le rôle de coordination du secrétariat d'Etat sera également renforcé par la mise en place d'un comité interministériel pour l'outre-mer, placé sous la présidence du Président de la République.
2. Le périmètre budgétaire
Sur le plan spécifiquement budgétaire, la mission « Outre-mer », qui comportait jusqu'ici trois programmes, est désormais réduite à deux programmes : le programme 123 « conditions de vie outre-mer » et le programme 138 « emploi outre-mer ».
Le programme 160 est en effet supprimé. Ce programme assez hétéroclite comportait trois actions : « collectivités territoriales », « coopération régionale », « soutien et état-major ». Les deux premières actions sont transférées vers le programme 123 « conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer », l'action « coopération régionale étant rebaptisée » : « insertion économique et coopération régionale ». En revanche, les crédits de l'action « soutien et état-major » sont transférés vers la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». Le ministère de l'intérieur gérait les crédits des préfectures des départements d'outre-mer, il gérera désormais aussi les crédits des préfectures et des hauts-commissariats des collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie, et prendra en charge le fonctionnement de l'administration centrale de l'outre-mer.
Ces changements d'imputation traduisent la volonté de mutualiser les moyens de gestion dans le cadre du nouveau périmètre ministériel.
Seconde évolution significative, une partie des crédits du programme 138 « emploi outre-mer » est transférée vers la mission « Travail et emploi », répartie entre le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, et celui du travail, des relations sociales et de la solidarité. Cette mission va désormais gérer l'ensemble des contrats aidés outre-mer, du secteur marchand comme du secteur non marchand, selon les modalités et la logique précisées dans la suite de ce rapport.
Ces évolutions traduisent une réorientation du secrétariat d'Etat vers une fonction de coordination dont votre commission ne peut qu'être satisfaite, dans la mesure où le secrétariat d'Etat exercera son expertise dans des conditions lui permettant de disposer, sur le plan interministériel, de l'autorité nécessaire pour maximiser l'efficacité des politiques mises en oeuvre.
B. VERS LA LOI DE PROGRAMME
Les informations fragmentaires dont dispose votre commission laissent prévoir la présentation au Parlement d'un texte de vaste portée complétant la loi de programme de juillet 2003 dans une optique sectorielle et modifiant à la marge les dispositifs institués par la même loi.
1. La préparation du projet de loi
Le secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer a indiqué que le Gouvernement se proposait, dans le cadre de la préparation d'une nouvelle loi de programme pour l'outre-mer, d'une part de garantir dans la durée les dispositifs existants, notamment ceux mis en place par la loi de programme de juillet 2003, d'autre part d'amplifier sur le long terme la dynamique de développement de l'activité productive dans le secteur marchand en favorisant les investissements, notamment par une politique stable de défiscalisation.
Dans cette logique, la création, dans les quatre Dom, de zones franches globales conçues en fonction des priorités définies par les différentes collectivités devra favoriser l'émergence d'économies compétitives susceptibles de conquérir des marchés extérieurs. Plusieurs leviers, dont celui de la fiscalité des entreprises, seront mobilisés. Ces mesures seront appliquées en 2009 et concerneront les activités économiques au titre de 2008.
Au delà de cet aspect, a encore indiqué le secrétaire d'Etat, le projet de loi de programme intégrera des dispositions contribuant à la compétitivité générale des économies ultramarines et au bien être de leurs populations. L'ensemble du dispositif sera en cohérence avec les mesures fiscales existantes et la loi de programme de juillet 2003, dont certaines dispositions seront sans doute revues en fonction des évaluations d'ors et déjà disponibles, comme on l'a vu ci-dessus.
Il est notamment probable que le volet défiscalisation de la loi de 2003 sera revu afin de favoriser le logement social. Le dispositif de 2003 sur les exonérations de charges sociales pourrait, selon certaines informations, être également être revu en baisse dans des secteurs tels que la banque, les assurances et une partie du commerce. Le mécanisme de la TVA non perçue récupérable pourrait par ailleurs être revu à la baisse.
2. Les zones franches globales d'activités
Les zones franches globales d'activités (ZFGA) seront ainsi au coeur de la nouvelle loi de programme.
Le dispositif touchera la totalité du territoire des quatre Dom, contrairement aux zones franches urbaines, géographiquement limitées. Elles permettront, en fonction des caractéristiques propres de chacun des territoires, de mettre en place des mesures destinées à renforcer la capacité des entreprises à investir et à dynamiser l'économie ultramarine, a indiqué le secrétaire d'Etat.
Les ZFGA comprendront des mesures de type fiscal - exonération d'impôts sur les sociétés, exonération de taxe professionnelle, majoration de crédits d'impôts à l'exportation - mais aussi de type douanier, l'objectif étant d'encourager la création d'activités de transformation et valorisation dans les Dom.
Le dispositif sera adapté aux spécificités de chaque territoire : le taux d'exonération pourra être modulé à la hausse afin de compenser certains secteurs en difficulté particulière ou jugés stratégiques par les acteurs locaux. En outre, les secteurs prioritaires dans lesquels leur application sera circonscrite seront désignés en fonction des propositions émanant des Dom eux-mêmes.
A titre d'exemple, les quatre secteurs suivants pourraient être retenus à la Réunion : l'agronutrition en milieu tropical, l'énergie-environnement, le tourisme durable et innovant, la filière des technologies de l'information et de la communication.
Les économies d'impôts réalisées devront être réinvesties dans les fonds propres des entreprises bénéficiaires au profit des actions de formation de celles-ci envers leurs personnels.