III. LES ASPECTS SOCIAUX DE LA MISSION MINISTÉRIELLE OUTRE-MER EN 2008
A. APERÇU GÉNÉRAL
En fonction des modifications de périmètre évoquées ci-dessus, les crédits de la mission « Outre-mer » s'établissent, en 2008, à 1,73 milliard d'euros en crédits de paiement et à 1,64 milliard en autorisations d'engagement. A périmètre constant, ceci représente une augmentation de 3 %. Cette augmentation est très appréciable dans le contexte financier que chacun connaît, et traduit l'engagement sans faille du Gouvernement au côté des populations et des collectivités de l'outre-mer.
Il convient de rappeler comme chaque année que ces montants ne représentent au demeurant qu'une faible partie, 13,5 %, du total des crédits mobilisés par l'Etat en faveur de l'outre-mer. Ces crédits s'élèvent, selon le document de politique transversale sur l'outre-mer, à 12,84 milliards d'euros, montant en augmentation de 3,5 % par rapport à 2007.
Enfin le montant estimé des dépenses fiscales en 2008 s'élève à 2,8 milliards d'euros. Cette somme est en augmentation de 5 % par rapport à 2007.
B. L'EMPLOI OUTRE-MER
Le programme « emploi outre-mer » de la mission « Outre-mer « comprend deux actions, l'action « abaissement du coût du travail » et l'action « aide à l'insertion et à la qualification professionnelle ». Elles reprennent grosso modo les intitulés des deux anciennes actions de programme, avec des changements notables dans le second cas.
1. L'action « abaissement du coût du travail »
a) Un périmètre resserré
Cette action succède, avec un périmètre resserré, à l'action « abaissement du coût du travail et dialogue social » :
- les crédits consacrés au dialogue social sont désormais imputés sur l'action « aide à l'insertion et à la qualification professionnelle », de même que les primes à la création d'emploi aux îles Wallis-et-Futuna ;
- les outils suivants, auparavant comptabilisées dans l'action « abaissement du coût du travail et dialogue social », sont désormais transférés à la mission « Travail et emploi » : le projet initiative-jeune (PIJ), volet création d'entreprise ; les primes à la création d'emploi ; la prime à la création d'emploi en faveur des jeunes à Mayotte (PEJ) ; les mesures de restructuration en faveur des entreprises en difficulté.
L'action « abaissement du coût du travail » retrace donc désormais les seules compensations des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale.
Le dispositif d'exonération le plus important résulte de l'article premier de la loi de programme pour l'outre-mer, il représente 75 % des exonérations dans les Dom et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Son objectif est d'accroître la compétitivité des entreprises et d'encourager la création d'emplois grâce au renforcement des allégements mis en place par les lois précédemment adoptées en faveur du développement de l'économie d'outre-mer. Ce régime vient d'être approuvé à nouveau par la Commission européenne dans une décision du 18 juillet 2007.
Les entreprises bénéficient dans ce cadre d'une exonération des cotisations patronales de sécurité sociale dues au titre de l'ensemble des salariés, quel que soit le salaire de ceux-ci, selon les modalités suivantes.
L'exonération de charges patronales porte sur la totalité du montant des cotisations patronales, dans la limite d'un montant de rémunération égal à 1,3 Smic pour :
- les entreprises de dix salariés et moins de l'ensemble des secteurs d'activité ;
- les entreprises privées de transport aérien, maritime ou fluvial desservant l'outre-mer (cette exonération est accordée aux entreprises situées dans un département d'outre-mer ou à Saint-Pierre-et-Miquelon).
Pour les entreprises du secteur du bâtiment et des travaux publics de cinquante salariés et moins, l'assiette de l'exonération de charges patronales couvre 50 % du montant des cotisations patronales, toujours dans la limite d'un montant de rémunération de 1,3 Smic. Rappelons que ce seuil est porteur d'effets pervers pour l'organisation du secteur et que le rapport de la mission d'audit sur les exonérations a proposé de le supprimer.
L'exonération de charges patronales porte sur 100 % du montant des cotisations patronales, dans la limite d'un montant de rémunération égal à 1,4 Smic, en ce qui concerne les entreprises des secteurs exposés à la concurrence : industrie, restauration, presse, production audiovisuelle, énergies renouvelables, nouvelles technologies de l'information et de la communication, pêche, cultures marines, aquaculture, agriculture, y compris les coopératives agricoles et leurs unions, les sociétés d'intérêt collectif agricole, les coopératives maritimes et leurs unions, ainsi que les centres d'appel. Le bénéfice de l'exonération est accordé à l'ensemble des salariés de ces entreprises.
L'exonération de charges patronales porte sur 100 % du montant des cotisations patronales, dans la limite d'un montant de rémunération égal à 1,5 Smic en ce qui concerne les entreprises des secteurs surexposés à la concurrence : tourisme, restauration de tourisme classé et hôtellerie.
L'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale impose à l'État de compenser aux organismes de sécurité sociale les sommes dont ils n'ont pu être crédités du fait de la mise en oeuvre d'une politique d'exonérations. Telle est la raison d'être des crédits de l'action « abaissement du coût du travail ».
b) Des crédits en augmentation insuffisante
La dotation de 2008 s'élève à 867 millions d'euros, ce qui représente une progression de 3,8 % en crédits de paiement par rapport à 2007. Cette augmentation est plus importante qu'il n'apparaît dans la mesure où le périmètre de l'action est resserré comme on l'a vu. Pour autant, le montant prévisionnel des remboursements pour 2008 s'élève à 1 130 millions d'euros. Au seul titre de l'année 2008, la dette envers les organismes de sécurité sociale s'accroîtrait donc de la différence entre cette estimation et le montant inscrit au projet de budget, ce qui représente 263 millions d'euros. Ces 263 millions s'ajouteraient au stock de la dette, évalué par le rapport annuel 2006 du contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) à 993 millions d'euros en 2007.
2. L'action « aide à l'insertion et à la qualification professionnelle »
Le périmètre de cette action évolue profondément.
a) Les transferts au ministère chargé de l'emploi
• Les dispositifs
transférés
Tout d'abord, par rapport à 2007, la gestion des différentes mesures d'insertion et aides directes à l'emploi visant à favoriser l'insertion professionnelle des publics les plus menacés par la précarité, à la fois dans le secteur marchand et dans le secteur non marchand, est transférée au ministère chargé de l'emploi. Il s'agit, comme on l'a vu, d'une mesure de rationalisation de l'action publique.
Les mesures suivantes sont ainsi transférées au ministère chargé de l'emploi :
- dans le secteur marchand : le contrat d'accès à l'emploi, qui autorise le recrutement de jeunes ayant bénéficié d'un contrat emploi-jeune et favorise celui de personnes bénéficiant du revenu minimum d'insertion ; le congé de solidarité ; le soutien à l'emploi des jeunes diplômés (SEDJ), qui aux entreprises de moins de vingt salariés du secteur marchand des Dom ou de Saint-Pierre-et-Miquelon recrutant, sous contrat à durée indéterminée, un jeune âgé de dix-huit ans à trente ans, titulaire d'un diplôme sanctionnant deux ans au moins de formation post-secondaire ou de formation professionnelle de niveau comparable, inscrit comme demandeur d'emploi depuis plus de six mois ou à l'issue d'un contrat emploi-jeune ; l'allocation de retour à l'activité (ARA), destinée à encourager le retour à l'activité des bénéficiaires de minima sociaux ;
- dans le secteur non marchand : le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE non marchand), réservé aux employeurs du secteur non marchand et visant à satisfaire des besoins collectifs non satisfaits ; le contrat d'insertion par l'activité (CIA) ; le contrat emploi-jeune (CEJ), destiné à la consolidation, spécifique à l'outre-mer, des postes d'emploi-jeunes dont le contrat arrive à terme ; les jeunes stagiaires du développement (JSD), outil en faveur de l'insertion des publics jeunes en difficulté de Nouvelle-Calédonie.
• Le congé
de solidarité
Il est utile de faire un bref retour sur le congé de solidarité. Ce contrat, institué par la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer et modifié par la loi du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, a pour objectif de favoriser l'embauche de jeunes de moins de trente ans par la cessation d'activité de salariés âgés de plus de cinquante-cinq ans. Il a d'abord été mis en place à la Réunion et à la Martinique, puis à la Guadeloupe. Des conventions conclues, d'une part, entre l'Etat, les collectivités locales et les organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives dans le département (convention-cadre), d'autre part, entre l'Etat et l'employeur, définissent les conditions de financement et de mise en oeuvre de ce dispositif.
Ce dispositif devait s'achever au 31 décembre 2006 conformément aux termes l'article 15 de la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer. L'article 120 de la loi de finances pour 2007 a cependant opéré sa prorogation d'un an, en aménageant son contenu afin de réduire son coût :
- l'ancienneté requise pour le salarié a été portée de dix ans d'activité professionnelle à quinze ans ;
- la prise en charge ne peut plus se prolonger au-delà de l'âge de soixante ans ;
- la contribution maximale de l'Etat a été ramenée de 60 % à 50 % ;
- son application a été limité aux secteurs économiques du BTP et ceux pour lesquels la loi de programme pour l'outre-mer prévoit des exonérations de charges spécifiques.
L'article 120 de la loi de finances pour 2007 n'a pas connu d'application au cours de l'exercice 2007 faute de publication du décret nécessaire, vraisemblablement en raison des changements d'équipe ministérielle survenus au cours du premier semestre, mais aussi en raison de la longueur des consultations précédant son élaboration.
En tout état de cause, la loi de finances pour 2007 a subordonné l'entrée en vigueur du dispositif réajusté à la conclusion d'un accord entre l'Etat, le conseil général, le conseil régional, les organisations d'employeurs et les syndicats de salariés. Or aucune négociation n'a été engagée en vue de la signature d'une telle convention. Le coût du dispositif pour les partenaires de l'Etat serait à l'origine de certaines réticences.
Il aurait pourtant été approprié de ne pas éteindre le congé de solidarité sans réexaminer son intérêt et sa portée dans le cadre de la discussion en 2008 de la nouvelle loi de programme pour l'outre-mer annoncée par le Président de la République.
• Les services
à la personne
Les services à la personne ressortissent naturellement au budget de la mission travail et emploi. Il est néanmoins intéressant d'y faire allusion dans le présent rapport, dans la perspective de la préparation de la future loi de programme sur l'outre-mer.
Il faut rappeler à cet égard qu'en application de la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne, les entreprises agréées du secteur bénéficient sur le plan national d'un régime spécifique d'ordre fiscal et social. Le rapport pour avis de Louis Souvet sur les crédits 2008 de la mission « Travail et emploi » 2 ( * ) note que les premiers résultats de ce dispositif paraissent encourageants : « alors que la progression du nombre d'heures travaillées par les salariés de particuliers employeurs était de 4 % par an, en moyenne, sur la période 2001-2005, elle atteindrait 10,5 % sur l'exercice 2006 ». Votre commission a manifesté son attachement au régime d'exonération de charges institué par la loi du 26 juillet 2005 en adoptant dans le cadre de l'examen des crédits 2008 de la mission travail et emploi un amendement supprimant l'article 55, rattaché à la mission, qui prévoit la disparition, après une période transitoire, des exonérations dont bénéficient les associations ou entreprises agréées intervenant auprès de publics « non fragiles ». Il s'agit pour votre commission de conforter un dispositif qui fait ses preuves.
Dans un esprit comparable et afin de pousser plus loin l'encouragement à la structuration de ce secteur émergeant, il serait très opportun que les services à la personne, offrant un gisement d'emplois important outre-mer (d'après les projections démographiques de l'Insee, en 2030 la Martinique sera parmi les départements les plus âgés de France), comptent parmi les secteurs prioritaires retenus dans la prochaine loi de programme et bénéficient à ce titre de mesures de défiscalisation.
b) Les outils toujours gérés par la mission « Outre-mer »
La formation en mobilité et la gestion des mesures propres aux collectivités du Pacifique.
Le secrétariat d'Etat en charge de l'outre-mer conserve seulement la mise en oeuvre de la formation en mobilité ainsi que la gestion des mesures propres aux collectivités du Pacifique, ce qui explique d'ailleurs que les primes à la création d'emploi aux îles Wallis-et-Futuna soient transférées comme on vient de l'indiquer de l'action « abaissement du coût du travail » à cette action « aide à l'insertion et à la qualification professionnelle ». Restent ainsi gérés dans le cadre de l'action « aide à l'insertion et à la qualification professionnelle », outre les primes à la création d'emploi aux îles Wallis-et-Futuna, déjà mentionnées, pour un crédit de paiement de 27 000 euros :
- le financement de la formation individualisée en mobilité (Fim), pour les jeunes des Dom, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Mayotte (depuis 2000) et de Wallis-et-Futuna (depuis 2001). Ce dispositif vise à garantir aux jeunes de moins de trente ans originaires des Dom la possibilité de participer à des actions de formation qualifiante en métropole, pour suppléer l'absence de certaines formations dans leur département d'origine. Le crédit de paiement inscrit au budget de 2008 s'élève à 6,7 millions d'euros ;
- le financement du programme « cadres avenir » en Nouvelle-Calédonie et « quarante cadres » à Wallis-et-Futuna. Ce programme tend à assurer la formation en métropole de cadres d'origine mélanésienne et à leur permettre d'intégrer par la suite des postes de responsabilité en Nouvelle-Calédonie. Le programme « quarante cadres » des îles Wallis-et-Futuna est également destiné à assurer la formation en métropole de cadres d'origine wallisienne ou de Futuna, en vue de leur participation au développement de leur collectivité d'origine. Le crédit de paiement demandé en 2008 s'élève à 6,6 millions d'euros ;
- les chantiers de développement local (CDL), qui concernent les îles Wallis-et-Futuna, avec un crédit de paiement de 1,09 million d'euros ;
- le volet mobilité du projet initiative jeune (PIJ), destinée à aider les jeunes de moins de trente ans à réaliser un projet professionnel en suivant un cursus de formation qualifiante hors de leur département ou collectivité d'origine. Ce dispositif bénéficie d'un crédit de paiement de 7,6 millions d'euros.
• Le service
militaire adapté (SMA)
L'action « aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » retrace les crédits du SMA. Celui-ci vise à faciliter l'insertion des jeunes gens et jeunes filles des collectivités d'outre-mer dans la vie active par une formation professionnelle adaptée dispensée dans un cadre militaire, à collaborer au développement des collectivités d'outre-mer et à participer aux plans de secours et d'aide au service public (catastrophes naturelles) ainsi qu'aux plans de protection et de défense.
Il prend en charge chaque année quelque trois mille volontaires, garçons et filles, âgés de dix-huit à vingt-six ans, dans une quarantaine de filières de formation professionnelle. Ce chiffre est jugé satisfaisant compte tenu de la définition actuelle des missions du service.
Le SMA a aujourd'hui pour objectif stratégique d'assurer la réussite du parcours de formation socio-éducative et professionnelle. Le taux d'insertion prévu en 2008 est de 75 %.
Le bilan de l'insertion professionnelle des volontaires depuis 2003 est indiqué dans le tableau suivant.
|
Taux d'insertion des volontaires |
||||||
|
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 (prévisions) |
2008 (prévisions) |
2011 (cible Lolf) |
|
66,12 % |
67,22 % |
71,20 % |
76,5 % |
75 % |
75 % |
80 % |
Les crédits de paiement demandés en 2008 s'élèvent à 111 millions d'euros répartis comme suit :
- 83,6 millions de crédits de personnel ;
- 19,5 millions de crédits de fonctionnement ;
- 8 millions de crédits d'investissement.
Le coût global par volontaire est de 38 276 euros.
c) Les actions d'aides à la structuration du dialogue social
Ces actions qui relevaient jusqu'en 2007 de l'action « abaissement du coût du travail et dialogue social » visent à former les partenaires sociaux à la négociation collective pour favoriser la résolution négociée des conflits sociaux. Le crédit demandé est de 200 000 euros.
C. LES CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER
Le programme « conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer » comprend :
- l'action « logement », dont l'objectif est d'accroître qualitativement et quantitativement l'offre de logements sociaux, d'accompagner les politiques d'aménagement et de rénovation urbains, de résorber l'habitat insalubre et d'améliorer la sécurité du parc social antillais à l'égard du risque sismique ;
- l'action « aménagement des territoires », consacrée au suivi des contrats de projet et des conventions de développement, et retrace la participation de l'Etat à l'ensemble des financements des acteurs publics en matière d'infrastructures et d'aménagement ;
- l'action « continuité territoriale », qui regroupe des mesures relatives au désenclavement avec la métropole et les dessertes à l'intérieur des collectivités archipélagiques ;
- l'action « sanitaire et social », dédié aux dispositifs de prévention et d'éducation en matière sanitaire et sociale, ainsi que d'aides aux personnes âgées et aux associations intervenant dans ces domaines ;
- l'action « culture, jeunesse, sport et éducation », regroupant les actions en faveur de la jeunesse, de l'éducation, de la culture et du sport ;
- l'action « collectivités territoriales », qui comporte diverses mesures d'accompagnement financier et de dotations au profit des collectivités territoriales d'outre-mer ;
- l'action « insertion économique et coopération régionales », qui retrace les contreparties de l'Etat au financement des actions de coopération territoriale, dans le cadre de l'objectif « coopération territoriale européenne » des fonds structurels.
Entrent dans le champ de compétence de votre commission des affaires sociales les actions : « logement », « continuité territoriale » et « sanitaire et social ».
1. L'action « logement »
a) Une priorité récurrente
Le logement reste une priorité outre-mer compte tenu du contexte local, durablement caractérisé par :
- des besoins très importants liés au rattrapage des retards actuels et à une croissance démographique de 1,75 % par an en moyenne contre 0,35 % en métropole, avec un accroissement réel de 3,59 % en Guyane et de 5,70 % à Mayotte, alors que les jeunes sortent de plus en plus de la cohabitation avec leurs parents ;
- un revenu moyen peu élevé, une forte proportion de bas salaires et un taux de chômage important quoiqu'en diminution depuis plusieurs années ;
- des disponibilités foncières limitées en raison de l'environnement naturel (risques naturels, morphologie) et du sous-équipement des villes et des quartiers ;
- des collectivités locales en situation financière difficile ;
- un parc de logements insalubres ou sous-équipés toujours important : en 1999, 13 % des logements étaient des habitats de fortune et environ 64 % n'étaient pas raccordés à l'égout, la Guyane étant particulièrement en retard avec 14 % de logements sans eau et plus de 20% sans salle de bains ou douche et sans WC intérieurs. Le rapport sur le logement outre-mer présenté en novembre 2006 au nom de la commission des finances 3 ( * ) par Henri Torre estime que la proportion de logements insalubres est de 26,23 % des résidences principales, contre 7,92 % en métropole, sous des formes variées : habitat de fortune dans des zones sans infrastructures de base, souvent soumises aux risques naturels, habitat diffus, poches d'habitat dégradé dans les centres villes et les centres bourgs, en particulier.
b) Les crédits de 2008
Les crédits de paiement demandés en 2008 en faveur du logement s'élèvent à 200 millions d'euros, contre 175,7 millions en 2007.
A l'intérieur de ce montant global, les transferts aux ménages s'élèveront, en crédits de paiement, à 80,3 millions d'euros, dont 51,3 millions pour l'accession à la propriété, 28,4 millions pour l'amélioration de l'habitat privé et 500 000 euros d'aide aux ménages de Guadeloupe et de Martinique pour l'acquisition de terrains dans la zone des cinquante pas géométriques.
Les transferts aux entreprises, qui comprennent des subventions allouées aux bailleurs sociaux pour les opérations de constructions neuves et pour les opérations de réhabilitation du parc locatif social, s'élèveront à 98,3 millions d'euros en crédits de paiement, dont 94,1 millions pour le logement locatif social et 4,2 millions pour l'amélioration du parc locatif social.
Les transferts aux collectivités locales s'élèveront à 21,3 millions en crédits de paiement alloués à la résorption de l'habitat insalubre (RHI) dans les Dom, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon et à la participation à l'aménagement des quartiers.
Des aides fiscales, évaluées à 180 millions d'euros en 2006, viennent conforter ce dispositif :
- les mesures de défiscalisation instituées par la loi du 11 juillet 1986 ont notamment permis des réductions d'impôts, allant de 25 % pour l'acquisition d'une résidence principale à 40 % pour les logements locatifs intermédiaires ;
- la loi de programme pour l'outre-mer a augmenté les taux de réduction d'impôts pour le logement locatif, fixés à 40 % pour les loyers libres et à 50 % pour les loyers intermédiaires ;
- la loi a aussi prévu pendant cinq ans, au bénéfice des bailleurs sociaux, un abattement de 30 % de la taxe foncière sur les propriétés bâties, pour les logements à usage locatif faisant l'objet de travaux visant à conforter les immeubles contre les risques naturels. La perte de recettes résultant, pour les collectivités territoriales, de cette mesure est compensée par l'Etat ;
- l'outre-mer bénéficie enfin d'un taux réduit de TVA de 2,1 % au lieu de 8,5 % pour les opérations de logements locatifs sociaux et de logements locatifs très sociaux, ce qui correspond à une aide fiscale au logement locatif social des Dom hors Guyane. La loi de programme pour l'outre-mer a étendu aux logements évolutifs sociaux le bénéfice de ce taux réduit.
c) Quelle politique ?
La politique du logement outre-mer est toujours à la recherche de son efficacité.
Afin de définir une approche partagée des problèmes et des solutions, une conférence nationale du logement outre-mer a été réunie en mars dernier par le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement et par le ministre de l'outre-mer. Cette réunion a d'abord permis de faire le point sur un certain nombre d'engagements précédemment pris par l'Etat :
- le premier engagement portait sur le règlement avant la fin du premier trimestre 2007 de l'ensemble des sommes dues au titre de la ligne budgétaire unique aux opérateurs sociaux des départements d'outre-mer. Toutes les factures en instance au 31 décembre 2006, d'un montant de 56 millions d'euros pourront être réglées au 31 mars 2007 grâce aux crédits de paiement supplémentaires mis à disposition du ministère de l'outre mer ;
- le deuxième engagement prévoyait l'extension à l'outre-mer du volet logement du plan national de cohésion sociale. La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable a effectué cette extension et a fixé à 37 500 le nombre de logements sociaux à réaliser de 2007 à 2009 dans les Dom, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Les moyens financiers nécessaires pour atteindre cet objectif ont été évalués à 120 millions d'euros supplémentaires, dont 60 millions en 2007 et 30 millions sur chacune des deux années suivantes.
Le tableau suivant, figurant à l'article 23 de la loi, indique les modalités de programmation de ces constructions :
- le troisième engagement était de réunir une conférence nationale du logement outre-mer destinée à établir une meilleure gouvernance de la politique du logement social et à améliorer l'implication et la coordination de l'ensemble des acteurs. A cet égard, tout en préservant la spécificité des mécanismes locaux de production du logement social dans les Dom, il a été prévu que le ministère du logement soit à l'avenir mobilisé avec le ministère de l'outre-mer pour la mise en oeuvre de ces crédits afin de réussir l'extension du volet logement du plan de cohésion sociale spécifique à ces départements. Dans cet esprit, les crédits du logement social en métropole et outre-mer devaient être examinés simultanément par le Parlement.
Par ailleurs, la conférence a retenu les orientations suivantes :
- constitution d'un groupe de travail national afin de présenter des propositions concrètes sur la mobilisation du foncier, sur la contribution de défiscalisation à la production de logement social et sur la procédure de résorption de l'habitat insalubre ;
- expertise par les services de l'Etat de la procédure de subvention pour surcharge foncière ainsi que de la justification des différences de taux plafond de subvention entre les départements d'outre mer ;
- mobilisation par les préfets et les collectivités locales des moyens financiers des fonds européens et des contrats de projets 2007-2012 en faveur des fonds régionaux d'aménagement foncier et d'urbanisme (Frafu).
L'élection présidentielle et l'engagement du nouveau Président de la République de présenter au Parlement une nouvelle loi de programme pour l'outre-mer ont naturellement modifié la donne et les échéanciers.
Les révisions utiles de la politique du logement auront ainsi lieu dans le cadre de la loi de programme. A cet égard, sans préjudice des propositions d'ores et déjà largement mentionnées dans l'ensemble des rapports disponibles et rappelées ci-dessus - le recentrage de la défiscalisation sur le logement social par exemple - il semble important à votre rapporteur de mentionner au nombre des pistes à explorer et à retenir :
- la programmation pluriannuelle des crédits du logement social, dans la mesure où, à l'instar de ce qui a été fait en métropole dans le cadre du volet logement du plan national de cohésion sociale, les opérateurs ont besoin d'une garantie sur l'évolution en moyenne période de l'effort consenti par l'Etat. A cet égard, le rapport Torre mentionné ci-dessus note que des moyens importants ont conduit à une abondance artificielle mais que, depuis 2003, la volonté d'un meilleur calibrage de la ligne budgétaire unique (LBU), jointe à un meilleur engagement des crédits, a suscité un effet de ciseaux qui se traduit aujourd'hui par une dette de l'Etat alarmante. Il convient de prévenir ces à coups. Si un meilleur équilibre entre les autorisations de programme et les crédits de paiement adoptés chaque année apparaît être la première condition de la suppression de l'effet ciseau responsable des retards de paiement accumulés par l'Etat, la programmation pluriannuelle jouera un rôle important pour conforte l'efficacité de la politique de construction ;
- la défiscalisation des acquisitions foncières des collectivités locales, dont le coût d'achat et d'aménagement explique en grande partie la difficulté de trouver les terrains nécessaires à la construction de logements sociaux.
2. L'action « continuité territoriale »
Cette action rassemble les mesures relatives aux communications avec la métropole et aux dessertes à l'intérieur des collectivités archipélagiques. Elle est dotée, en 2008, de 54,2 millions d'euros en crédits de paiement, contre 54 millions en 2007. Les deux principales dispositions mises en oeuvre à ce titre sont la dotation de continuité territoriale et le passeport mobilité. Le coût croissant du financement de la desserte aérienne des collectivités d'outre-mer provoque un débat récurrent dont la solution n'est pas encore tranchée. Récemment, le délégué interministériel à l'égalité des chances des Français d'outre-mer a évoqué parmi les solutions envisageables l'étalement des déplacements des bénéficiaires de congés bonifiés. Il convient de rappeler que la solution traditionnellement soutenue par les représentants des régions et collectivités d'outre-mer pour maîtriser l'évolution des coûts du transport aérien et contenir ainsi la progression du financement de la continuité territoriale est plutôt l'instauration de prix plafonds.
a) La dotation de continuité territoriale
En application de la loi de programme pour l'outre-mer, les collectivités d'outre-mer reçoivent une dotation spécifique de l'Etat destinée à favoriser les déplacements aériens des résidents entre ces collectivités et la métropole.
La dotation, indexée sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF), est fixée à 33,3 millions d'euros en 2008.
b) Le passeport mobilité
En 2008, le passeport mobilité recevra une dotation de 15,8 millions d'euros, contre 16 millions en 2007. Ce dispositif, dont le coût effectif s'est élevé à 19,8 millions d'euros en autorisations d'engagement en 2006, permet la gratuité du transport aérien vers la métropole ou vers une autre collectivité d'outre-mer pour les jeunes domiens de dix-huit ans à trente ans qui quittent leur Dom pour suivre une formation qualifiante ou occuper un emploi, ainsi que la prise en charge d'un voyage aller-retour pour les candidats admissibles aux oraux de concours des grandes écoles, aux oraux de concours des catégories A et B des trois fonctions publiques (Etat, hospitalière, territoriale).
On peut s'étonner du hiatus entre le coût réel de ce dispositif et la dotation prévue. Lors de son audition par votre commission, le secrétaire d'Etat à l'outre-mer a indiqué que l'augmentation régulière du coût du passeport mobilité, en particulier sur le volet étudiant, justifie le lancement d'une évaluation qualitative au vu de laquelle des modifications seront envisagées dans le cadre de la loi de programme.
3. L'action « sanitaire et sociale »
Cette action est dotée en 2008 de 35,2 millions d'euros en crédits de paiement, contre 56,8 millions en 2007. Votre commission ne peut que regretter l'extrême laconisme du projet annuel de performance sur ses différents dispositifs, susceptibles d'attirer l'attention du législateur au même titre que les dossiers plus consommateurs de crédits.
a) Transferts aux ménages
Ce repli de 38 % tient au fait que l'action ne comprend plus que deux catégories de transferts aux ménages :
- l'allocation vieillesse à Saint-Pierre-et-Miquelon dotée de 1 million d'euros en crédits de paiement : il s'agit du financement de l'allocation spéciale vieillesse et de l'allocation supplémentaire à Saint-Pierre-et-Miquelon ;
- la participation à d'autres actions de protection sociale menées par les collectivités d'outre-mer du Pacifique, dotée de 2,6 millions d'euros en crédits de paiement : il s'agit d'une participation au financement des aides aux personnes âgées, aux personnes handicapées et des aides à l'enfance mises en oeuvre dans les îles Wallis-et-Futuna et inscrites dans le contrat de développement 2007-2011.
Ainsi, en ce qui concerne les transferts aux ménages, ne figurent plus dans le projet de budget :
- le financement de la protection sociale dans les collectivités d'outre-mer du Pacifique, doté de 22,7 millions d'euros en 2007. Il s'agit de crédits participant à différentes actions de protection sociale menées par les collectivités. Cette disparition serait explicable par un remodelage des relations financières entre l'Etat et la Polynésie française sur lequel le projet annuel de performance (bleu budgétaire) de l'outre-mer ne fournit aucune explication ;
- le financement d'actions sanitaires et sociales en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte, doté de 1,5 million d'euros en 2007 : dans le cadre du contrat de développement et du contrat de plan, le ministère de l'outre-mer participait au financement de diverses interventions en matière sanitaire et sociale.
Le bleu budgétaire n'explique pas cette évolution de la nomenclature des actions subventionnées.
b) Transferts aux collectivités
En ce qui concerne les transferts aux collectivités, le projet de budget prévoit :
- 21,7 millions d'euros en crédits de paiement pour l'agence de santé des îles Wallis-et-Futuna ;
- le financement d'actions de santé dans les collectivités d'outre-mer pour 9,5 millions d'euros en crédits de paiement ;
- 250 000 euros en crédits de paiement pour des subventions à des associations.
En revanche, le financement du centre de formation d'infirmiers en Nouvelle-Calédonie et la prise en charge du ticket modérateur à Mayotte ne figurent plus dans la nomenclature pour des raisons qui ne sont pas expliquées.
c) Des alignements nécessaires
Votre commission relève avec force, à l'occasion de la discussion budgétaire, la nécessité d'opérer l'alignement des Dom sur certains droits ou sur certaines conditions en vigueur en métropole. Ainsi :
- l'Etat doit mener une politique plus vigoureuse de lutte contre les addictions. Il serait en particulier indispensable que la vente du tabac ne soit plus possible sans licence, que soit interdite la vente en distributeur 4 ( * ) et que le tabac à rouler soit taxé ;
- il faut augmenter le numerus clausus insuffisant des étudiants en médecine réunionnais. Comme le secrétaire d'Etat à l'outre-mer l'a reconnu au cours de son audition par votre commission 5 ( * ) , le numerus clausus actuel aboutit à empêcher des étudiants réunionnais ayant parfois de meilleures notes que leurs camarades métropolitains d'accéder à la seconde année d'études de médecine. Une amélioration sensible de cette situation serait en bonne voie, votre commission ne peut que s'en féliciter ;
- il serait justifié que le droit à l'allocation logement (AL) soit ouvert aux personnes résidant dans des logements-foyers non conventionnés, c'est à dire n'ouvrant pas droit à l'aide personnalisée au logement (APL) ;
- il serait tout aussi justifié, concernant le barème de l'allocation logement que le « forfait charges » spécifique des Dom soit remis à niveau afin de contenir dans des marges acceptables le taux d'effort effectif des bénéficiaires.
*
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer » pour 2008.
* 2 Rapport d'information n° 88 (2006-2007).
* 3 Rapport d'information n° 88 (2006-2007).
* 4 Cette disposition figure dans le projet de loi de finances de la sécurité sociale pour 2008 en attente de promulgation.
* 5 Cf. p 40.