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Projet de loi de finances pour 2008 : Régimes sociaux et de retraite

 

III. QUELQUES ÉLÉMENTS D'APPRÉCIATION SUR LA RÉFORME EN COURS DES RÉGIMES SPÉCIAUX

A. LA FIN D'UN STATU QUO TROP LONGTEMPS PROLONGÉ

1. Les pistes de réflexion avancées en 2006 par le Cor et la Cour des comptes

La recommandation figurant au terme du chapitre X du rapport de septembre 2006 de la Cour des comptes est ferme, mais brève : « en raison des perspectives démographiques et financières des régimes spéciaux, réformer ces régimes en mettant en oeuvre les principes prévus par la loi de 2003 ». Pour sa mise en oeuvre, il conviendrait de se reporter au titre Ier (Dispositions générales) de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, qui énonce plusieurs grands principes :

- la confirmation du choix fait en 1945 en faveur de la répartition (article 1) ;

- la notion de contributivité (article 2) ;

- l'équité entre les assurés sociaux (article 3) ;

- la garantie d'un niveau minimum de pension (article 4) ;

- l'allongement de la durée d'assurance (article 5) ;

- l'extinction de la surcompensation (article 9) ;

- le droit à l'information des assurés sociaux (article 10) ;

- l'accès et le maintien dans l'emploi des salariés âgés (articles 11 à 19).

Dans un document examiné en séance plénière le 12 juillet 2006, le conseil d'orientation des retraites (Cor) s'est attaché à apprécier les « questions susceptibles d'être examinées en 2008 », à l'occasion de la première clause de rendez-vous de la réforme des retraites de 2003. En ce qui concerne l'objectif à atteindre, le Cor a jugé « nécessaire que pour ces régimes, comme pour l'ensemble des autres régimes, soit visé un objectif d'équilibre financier à l'horizon de 2020 et que soient prises en compte les perspectives de long terme. »

Dans cet esprit, il a proposé d'envisager trois orientations générales :

« La première orientation est celle de l'allongement des durées d'activité et des durées d'assurance requises dans les régimes pour tenir compte des gains d'espérance de vie qui doit être associée à une politique du travail et de l'emploi faisant de la gestion des âges une priorité. Comme dans les autres secteurs, cette évolution devrait être conduite en prenant en compte les situations de pénibilité (intégrées dans les règles d'un certain nombre de ces régimes) et, le cas échéant, mais de manière nécessairement circonscrite, des difficultés particulières de gestion de l'emploi.

« La seconde orientation est celle d'une évolution des avantages familiaux et conjugaux, prenant en compte le droit communautaire et allant dans le sens d'une certaine harmonisation et d'une adaptation aux évolutions de la société. Sur ce point, on renverra à la réflexion engagée, par ailleurs, par le Conseil.

« La troisième orientation pourrait être celle d'une certaine harmonisation des logiques d'indexation des pensions permettant de donner à l'ensemble des retraités les mêmes types de garanties en termes d'évolution de leurs revenus à la retraite. »

Ces réflexions ont manifestement inspiré les travaux préparatoires de la réforme en cours.

2. Les orientations annoncées en 2007 par le Président de la République et le Gouvernement

Le Président de la République avait annoncé à de nombreuses reprises durant la campagne électorale du printemps 2007 son intention de mener à bien, une fois élu, une réforme des régimes spéciaux. Dans son discours du 18 septembre 2007, il a défini le cadre général de cette réforme. Il s'agit d'harmoniser progressivement les règles des régimes spéciaux sur la base de celles applicables aux pensions des trois fonctions publiques.

Le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité a ensuite rencontré l'ensemble des acteurs du dossier, à commencer par les partenaires sociaux, pour procéder à une première analyse. A la suite de cette série de réunions techniques, un débat alors été organisé le 2 octobre 2007 au Sénat et le lendemain à l'Assemblée nationale afin de consulter les parlementaires sur cette réforme qui prendra la forme de mesures réglementaires. Le Gouvernement a remis le 11 octobre 2007, aux organisations syndicales et aux entreprises publiques concernées, un document d'orientation présentant les grands axes retenus par les pouvoirs publics pour cette réforme.

Ce texte définit pour l'ensemble de ces régimes un socle de principes communs qui ont vocation à être mis en oeuvre à compter de l'année 2008. Mais il est également prévu d'organiser dans chaque branche et dans chaque entreprise intéressée, une seconde phase de négociation entre les directions et les organisations syndicales.


· Le cadre général de la réforme des régimes spéciaux

Les pouvoirs publics ont posé au préalable sept principes visant à harmoniser la situation de ces assurés sociaux avec ceux des autres régimes.

1- La progressivité de la réforme : « La réforme sera progressive : quelle que soit la date de leur départ en retraite, les agents se verront appliquer les règles en vigueur l'année où ils étaient susceptibles de liquider leur pension. Concrètement, cela signifie qu'un agent remplissant en 2008 les conditions pour partir en retraite verra sa retraite calculée avec les paramètres de 2008 même s'il part en 2009 ou en 2010. »

2- La durée de cotisation pour obtenir une retraite à taux plein sera progressivement portée de 37,5 ans à 40 ans : « Cette harmonisation sera étalée dans le temps : l'allongement de la durée de cotisation se fera à raison de deux trimestres par an, ce qui permet d'atteindre les quarante ans de cotisation en 2012. La durée de cotisation aura ensuite vocation à évoluer comme dans le régime de la fonction publique. »

3- L'introduction d'une plus grande liberté de choix en matière d'âge de départ à la retraite : « Pour garantir la liberté de choix des agents sur le moment de leur départ en retraite, les conditions et les âges d'ouverture des droits seront maintenus. En parallèle, pour permettre aux agents qui le souhaitent de travailler plus longtemps, les « clauses couperets » autorisant la mise à la retraite d'office des salariés par leurs employeurs à un âge précoce seront supprimées. »

4- La prise en compte d'un double mécanisme de surcote et, à partir de 2010, de décote dans le calcul des retraites.

5- L'indexation des pensions sur les prix.

6- L'harmonisation du mode de calcul des pensions sur la base du salaire d'activité des six derniers mois d'activité, à l'exception des régimes qui ont d'ores et déjà prévu des périodes de référence plus longues.

7- La modification des règles de bonification : « Les dispositions en vigueur seront maintenues pour les agents des régimes spéciaux recrutés avant le 31 décembre 2008. Pour les agents recrutés à compter du 1er janvier 2009, les bonifications telles qu'elles existent aujourd'hui seront modifiées : la spécificité des métiers devra désormais être prise en compte selon d'autres modalités qu'une réduction du nombre d'annuités de cotisations. Ces modalités seront définies dans le cadre de la négociation de branche ou d'entreprise. »


· L'importance accordée au dialogue social

Le cadre de la réforme est tracé. Mais les thèmes de négociation laissés aux branches professionnelles et aux entreprises concernés n'en sont pas moins importants, le Gouvernement précisant d'ailleurs que cette liste n'est en rien limitative. Le dialogue social sera d'autant moins un vain mot que les pouvoirs publics se sont engagés à donner une traduction juridique dans le domaine réglementaire aux accords qui interviendraient avec les partenaires sociaux. Le document d'orientation du Gouvernement recense sept sujets de négociation.

1- La prise en compte de la spécificité des métiers : « L'objectif est de prendre en compte la spécificité de certains métiers à travers par exemple l'aménagement des conditions de travail, les éléments de rémunération, la gestion des parcours professionnels et des deuxièmes parties de carrière. »

2- La promotion de l'emploi des seniors : « Il s'agit d'adapter la gestion des ressources humaines à l'allongement de la vie professionnelle : formation, amélioration des conditions de travail, adaptation des postes, bilans professionnels, aide à l'orientation, évolution de la grille des salaires pour les fins de carrière. »

3- L'instauration d'un complément de retraite pour les salariés : « Les éléments de rémunération n'entrant pas aujourd'hui dans le calcul de la pension de retraite pourront être pris en compte sur le modèle du régime additionnel de retraite créé dans la fonction publique ou à travers la mise en place d'un dispositif d'épargne retraite de droit commun. »

4- La réduction de la durée minimale de service pour bénéficier du régime spécial.

5- L'introduction d'une possibilité de racheter des années d'études supérieures ou des années de cotisations incomplètes.

6- La remise à plat des avantages familiaux et conjugaux : « L'objectif est de respecter le principe d'égalité entre les hommes et les femmes, conformément au droit communautaire et d'harmoniser les avantages familiaux et conjugaux avec les règles de la fonction publique (bonifications pour enfants, liquidation précoce de la retraite, pension de réversion en cas de décès du conjoint). »

7- Prise en compte du handicap et de l'invalidité : « Les dispositions de la loi du 11 février 2005 permettant d'abaisser l'âge d'ouverture des droits à retraite pour les personnes handicapées ayant exercé une activité professionnelle seront étendues aux régimes spéciaux. De la même manière, le régime des pensions d'invalidité pourra être rénové. »

Par leur importance, les thèmes renvoyés à la négociation d'entreprise sont susceptibles d'avoir un impact majeur sur l'équilibre financier de la réforme. Il est donc encore impossible de procéder à un chiffrage des effets des principales mesures annoncées. Le seul sujet des avantages familiaux, dont votre rapporteur soulignait dans un rapport récent le fort potentiel de dépenses supplémentaires, représente une véritable « grenade dégoupillée » dont il convient de mesurer les conséquences. Il semble toutefois acquis que les négociations en passe de s'ouvrir dans les entreprises publiques auront lieu en présence d'un représentant de l'Etat ce qui devrait permettre de faire prévaloir l'intérêt à long terme des finances publiques et de dégager des économies.

3. Une réforme en cours d'élaboration

Au total, contrairement à ce que certains observateurs affirment, tout n'est pas joué d'avance, car cette réforme reste encore largement à inventer. L'ampleur de celle-ci dépendra in fine des négociations entre les directions des grandes entreprises nationales et les partenaires sociaux, sous l'oeil de l'Etat, du rapport de force qui s'instaurera entre eux d'ici à la fin de l'année et des réactions de l'opinion publique.

Par ailleurs, la notion même de « réforme des régimes spéciaux » apparaît suffisamment ambiguë pour être sujette à de nombreuses interprétations :

- dans l'hypothèse basse, il devrait s'agir d'une simple modification des paramètres les plus « visibles » et les plus inéquitables caractérisant ces systèmes de retraite, comme par exemple la durée de cotisation. C'est peu ou prou ce qui a été réalisé par la Banque de France au début de l'année 2007 ;

- dans l'hypothèse haute, les régimes spéciaux se rapprocheront de plus en plus, au fil du temps, des règles de la fonction publique. C'est le sens qu'il convient de donner au discours prononcé par le Président de la République, le 18 septembre 2007. Ce scénario est ambitieux, mais il convient de souligner que le code des pensions civiles et militaires applicable aux trois fonctions publiques apparaît lui-même fort coûteux. Il nécessiterait lui aussi une remise à plat dans un proche avenir.

Les déclarations du Gouvernement ainsi que les débats intervenus dans les deux assemblées permettent d'avoir une idée précise des intentions des pouvoirs publics. Mais certaines questions demeurent ouvertes. Certes, il n'y a aucun doute que les textes juridiques de référence applicables à cette matière relèvent quasi exclusivement du domaine réglementaire. Mais peut-on se passer de toute disposition législative, alors que la référence souhaitée par les pouvoirs publics pour l'harmonisation est le code des pensions civiles et militaires, dont une large partie est d'ordre législatif ?

Par ailleurs, on peut se demander à quelle date le rapprochement entre les principales règles des régimes spéciaux et celles du code des pensions sera effectif et quelle pourrait être la durée de la phase de transition correspondante.

B. LES RECOMMANDATIONS ET LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

A l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, votre commission a fait valoir ses réflexions et ses propositions dans la perspective de la prochaine réforme des retraites. Elle avait fait de même, lors du débat parlementaire du 2 octobre 2007, sur le thème spécifique de la réforme des systèmes de retraite spéciaux.

Elle considère que le but de cette réforme consiste non seulement à mettre un terme au statu quo actuel, perçu comme inacceptable par un nombre croissant de citoyens, mais surtout à enrayer, par des mesures étalées dans le temps mais énergiques, la dynamique de progression des dépenses de pension. Le document de synthèse remis par votre rapporteur au ministre du travail à l'occasion du débat en séance du 2 octobre dernier était fondé sur trois idées principales :

- réduire le déficit de ces régimes ;

- remettre à plat les mécanismes de compensation démographique ;

- renforcer les garanties de neutralité pour les opérations d'adossement sur les caisses de retraite du secteur privé.

1. Enrayer la dynamique d'accroissement des dépenses

Votre commission considère que le principal objectif consiste à limiter à moyen et long terme le coût des régimes spéciaux qui représentent un véritable boulet, tant pour les finances publiques que pour les finances sociales. Dans cet objectif, il serait sans doute judicieux de privilégier un ensemble de mesures d'ajustement susceptibles de dégager des économies :


· « Arrimer » solidement les grands régimes spéciaux à celui de la fonction publique, en prévoyant que, sauf exception, les règles du code des pensions ont désormais vocation à s'appliquer à eux ;


· Ne pas exclure les régimes spéciaux du champ d'application de la future réforme des retraites de 2008. Prévoir, en tant que de besoin, une phase de transition destinée à introduire dans ces régimes les modifications qui seraient apportées l'an prochain au code des pensions civiles et militaires ;


· Introduire, à partir de l'année 2008, une obligation de provisionnement pour les prestations vieillesse constituées dans le cadre des « chapeaux » des régimes spéciaux ;


· Appliquer aux futurs entrants de nouvelles règles en matière de niveau de prestations et d'âge de cessation d'activité. Moduler les efforts demandés aux personnes actuellement en activité en fonction de leur âge à la date de la réforme, de façon à limiter les ajustements applicables à ceux en fin de carrière. Garantir les droits des retraités ;


· Compléter l'augmentation prévue jusqu'à quarante ans de la durée de service nécessaire pour obtenir une retraite à taux plein, par l'entrée en vigueur aussi rapide que possible d'un système de décote efficace. Synchroniser les calendriers de mise en oeuvre de la décote et de la surcote ;


· Donner la possibilité à ceux qui le souhaitent de travailler jusqu'à soixante-cinq ans. Placer en extinction immédiate les dispositifs de préretraite encore ouverts à ce jour.

2. Mettre fin aux dérives des systèmes de compensation démographique

Ainsi que l'a rappelé votre commission à de multiples reprises depuis la fin des années 1990, les modalités des mécanismes de transferts financiers entre les grands régimes sociaux sont de plus en plus critiquables. La réforme des régimes spéciaux fournit l'occasion de réaliser un aggiornamento dans ce domaine.

Cela supposerait au préalable que soit menée à son terme, d'ici à 2012, l'extinction de la surcompensation. Cette mesure de circonstance, introduite en 1986, avait en effet pour seul but de capter les réserves de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) au profit du budget de l'Etat. La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a décidé la réduction progressive sur une période de huit ans de ce dispositif. Mais il faudra que le processus, désormais bien engagé, aille jusqu'à son extinction totale.

Il conviendrait surtout que soit introduit un véritable moratoire sur le mode de fonctionnement actuel des mécanismes de la compensation démographique entre les régimes sociaux. Cela supposerait :

- d'introduire l'obligation d'une information préalable des commissions parlementaires compétentes avant tout changement de règle ;

- de prévoir qu'une modification des règles de la compensation démographique ne puisse intervenir qu'en loi de financement de la sécurité sociale.

3. Renforcer les garanties de neutralité pour les opérations d'adossement sur les caisses de retraite du secteur privé

La réforme des régimes spéciaux apparaît intimement liée au renforcement des garanties de neutralité pour les opérations d'adossement aux caisses de retraite du secteur privé. A l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, votre commission a ainsi été à l'origine de l'adoption de deux amendements visant à :

- rendre obligatoire la consultation du conseil d'administration de la Cnav pour évaluer les modalités d'une opération d'adossement au regard du principe de neutralité financière pour les assurés sociaux du régime général ;

- donner la possibilité au régime général, à l'instar de ce qu'ont déjà fait les régimes complémentaires Agirc et Arrco, de demander l'introduction d'une clause de révision ultérieure, plafonnée, destinée à réévaluer, en tant que de besoin, le montant des droits d'entrée (soulte) acquitté par un régime spécial.

4. Conjurer le risque d'une réforme vidée de son contenu par les négociations dans les entreprises nationales

Dans ce dossier plus encore que pour tout autre en matière d'assurance vieillesse, le dialogue social est une nécessité. La démarche adoptée par le Gouvernement apparaît donc à la fois souple et pragmatique. Encore faudra-t-il que l'ensemble des parties acceptent de jouer le jeu d'un dialogue constructif. L'expérience de la réforme des retraites montre que ce pari n'est pas gagné d'avance.

Les risques de cette démarche sont réels. Il faudra éviter de nombreux écueils pour que la réforme ne soit pas vidée de son contenu, et notamment :


· la création de nouveaux avantages ayant pour objet de compenser strictement ceux qui ont été supprimés, par exemple sous la forme d'une intégration au traitement de base des spécificités du « chapeau » du régime ;


· la compensation de hausses de cotisations salariales par des augmentations de salaire équivalentes ;


· l'extension aux hommes, sans les avoir modifiés au préalable, des avantages familiaux jusqu'ici réservés aux femmes ;


· la création de dispositifs de cessation progressive d'activité coûteux pour la collectivité nationale et excessivement avantageux pour les ressortissants des régimes spéciaux ;


· l'extension aux hommes, sans les avoir modifiés au préalable, des avantages jusqu'ici réservés aux femmes en matière de réversion ;


· la compensation de l'augmentation de la durée nécessaire pour bénéficier d'une retraite à taux plein par une conception extensive de la « catégorie active » autorisant des départs précoces ;


· la perspective d'un relèvement rapide et donc coûteux des niveaux de pension minimum garanti des régimes spéciaux.

*

L'enjeu politique, financier et symbolique de la réforme des régimes spéciaux en cours d'élaboration apparaît donc crucial. Mais la marge de manoeuvre des pouvoirs publics dans les négociations est d'autant plus étroite que les déficits à combler sont très élevés. Et l'équilibre financier de cette réforme dépendra in fine de nombreux paramètres techniques très complexes ainsi que des comportements futurs des assurés sociaux qu'il est aujourd'hui impossible d'appréhender.