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Projet de loi de finances pour 2008 : Sécurité - Immigration, asile et intégration

 

C. UNE ANNÉE EUROPÉENNE

Lors de son discours aux ambassadeurs le 27 août 2007, le président de la République a annoncé que l'élaboration d'une politique européenne d'immigration serait l'une des trois priorités de la présidence française de l'Union européenne au second semestre 2008.

La présidence française interviendra après une présidence slovène qui ne devrait pas mettre en avant ces sujets et avant une année 2009 occupée par le renouvellement du Parlement européen et de la Commission européenne.

Pour préparer cette échéance, l'administration centrale du nouveau ministère sera dotée au 1er janvier 2008 d'un service des affaires européennes.

1. Un pacte européen de l'immigration

La présidence française de l'Union européenne devrait proposer à l'ensemble des Etats membres, avec le soutien de la Commission européenne, la conclusion d'un pacte européen de l'immigration.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, ce pacte ne doit pas être confondu avec le futur programme d'action pluriannuel de l'Union européenne an matière de justice et affaires intérieures. Ce programme doit prendre la suite du programme de La Haye de 2004 qui avait lui même succédé au programme de Tampere de 1999.

Le pacte européen de l'immigration devrait comporter plusieurs engagements politiques à caractère général à chacun desquels correspondraient deux ou trois propositions concrètes.

Un premier engagement consisterait à renoncer à toutes régularisations collectives et massives au nom de la solidarité entre les Etats membres.

Un deuxième engagement serait relatif au renforcement de la solidarité des Etats membres dans le contrôle des frontières extérieures de l'Union. Les Etats membres ne peuvent se désintéresser de la pression migratoire aux frontières de la Grèce, de Malte. A cet égard, la présidence française pourrait pousser en faveur d'une consolidation de l'agence Frontex qui fait l'objet de nombreuses critiques pour son manque de résultats. Elle pourrait être mandatée pour organiser pour le compte des Etats membres des vols groupés.

Un troisième engagement porterait sur la mise en place d'un régime européen d'asile. Il part du constat qu'au sein de l'Union européenne, des demandeurs d'asile ressortissants d'un même Etat tiers obtiennent le statut de réfugié dans des proportions très variables selon l'Etat membre dans lequel ils déposent leur demande. De telles différences ne sont pas compréhensibles dans une communauté d'Etats partageant les mêmes valeurs.

Les Etats membres devraient s'engager à achever l'application des directives déjà adoptées et à initier une seconde phase d'harmonisation plus poussée. Depuis deux ans, la mise en place d'une politique européenne de l'asile n'a en effet guère progressé ; les discussions sur l'établissement d'une liste communautaire de « pays dits d'origine sûrs » ont été abandonnées et la Commission a seulement transmis une communication sur le renforcement de la coopération pratique entre administrations nationales chargées de l'asile.

Toutefois, cette volonté de donner un nouvel élan à la politique européenne d'asile n'est pas isolée. La Commission européenne a en effet présenté en juin 2007 un Livre vert sur l'établissement d'un régime européen commun, en vue de proposer un programme d'action au premier semestre 2007. Les travaux de la Commission européenne et le futur pacte européen devront aller de concert pour vaincre les réticences à un rapprochement plus poussé.

M. Patrick Stefanini, conseiller du ministre de l'immigration et futur secrétaire général du ministère, entendu par votre ministère, a indiqué qu'il espérait aboutir sous présidence française à la mise en place d'une structure de coopération pratique entre les Etats membres qui serait une sorte de bureau de liaison entre les organismes chargés de l'asile dans les différents Etats membres. L'OFPRA et ses homologues pourraient ainsi échanger sur leur appréciation de la situation politique dans un Etat ou une région donnée.

Un quatrième engagement concernerait l'organisation des migrations légales. Il inclurait l'engagement de tous les Etats membres à lutter contre le travail clandestin, notamment en réprimant plus fortement les employeurs. La présidence française devrait également faire avancer autant que possible les discussions sur les deux directives présentées par la Commission européenne sur les droits fondamentaux accordées aux travailleurs migrants installés dans l'Union européenne et sur l'admission au séjour des travailleurs hautement qualifiés.

Un cinquième engagement mettrait en avant la mutualisation consulaire. Le déploiement du système VIS serait l'occasion de créer des centres communs d'examen des demandes de visa.

Enfin, un sixième engagement concernerait le co-développement, éventuellement abondé par un financement communautaire nouveau.

Un premier projet de pacte européen devrait être envoyé par la France à la Commission européenne ainsi qu'à nos principaux partenaires européens vers la mi-janvier. Le Parlement devra également en débattre.

2. Une nouvelle conférence euro-africaine

Le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du co-développement sera chargé d'organiser trois conférences importantes comme l'a annoncé M. Brice Hortefeux lors de son audition par la commission.

Outre une conférence informelle des ministres chargés de l'asile et une conférence sur l'intégration, la France organisera la seconde conférence euro-africaine sur les migrations et le développement.

Rappelons que lors de leur réunion informelle d'Hampton Court en octobre 2005, les chefs d'Etat et de gouvernement avaient entendu faire de la question migratoire une priorité d'action pour l'Union européenne. Le Conseil européen de décembre 2005 avait par conséquent adopté une « Approche globale des migrations », qui constitue désormais le cadre de référence de la politique de l'Union en matière migratoire. Cette approche repose sur une gestion équilibrée et globale des flux et sur un principe de partenariat entre les pays d'origine, de transit et de destination.

Un accent particulier avait été mis sur la collaboration avec l'Afrique et la Méditerranée. Elle avait abouti à l'organisation, en lien étroit avec l'Espagne, de la conférence euro-africaine de Rabat sur les migrations et le développement en juillet 2006.

C'est cette approche que la conférence dite Rabat II devra poursuivre.

La France pourra mettre en avant son expérience des accords d'immigration concertée déjà signés avec plusieurs Etats ou en cours de négociation. Cette nouvelle génération comporte des dispositions non seulement sur le retour dans leur pays des migrants en situation irrégulière, mais aussi sur la circulation des personnes, l'admission au séjour, la surveillance des frontières, la participation des migrants au développement de leur pays d'origine et le co-développement.

La France a signé un accord de gestion concertée des flux migratoires avec le Sénégal et le Gabon et négocie un tel accord avec le Bénin et la République démocratique du Congo. Au cours de son audition par la commission des lois, M. Brice Hortefeux a loué la souplesse de ces accords qui permettent d'adapter et d'individualiser la politique migratoire en fonction des spécificités de chaque pays d'origine.