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Projet de loi de finances pour 2008 : Sécurité - Immigration, asile et intégration

 

II. LES MINEURS ÉTRANGERS ISOLÉS

Depuis la fin des années 90, la présence de mineurs étrangers isolés sur le territoire français18(*) se révèle être un phénomène pérenne appelant des réponses organisées et systématiques. Toutefois, en dépit de progrès importants, celles-ci tardent à se mettre en place, notamment en raison de la situation juridique de ces mineurs écartelés entre le droit de la protection de l'enfance et le droit des étrangers.

Une enquête commanditée en 2001 par la direction de la population et des migrations19(*) dressait une typologie en cinq catégories, toujours pertinente, des mineurs isolés étrangers en fonction de leur histoire et des raisons les ayant poussés à quitter leur pays d'origine. Elle distingue :

les exilés fuyant une région en guerre ou des persécutions. Demandeurs d'asile le plus souvent, les possibilités de retour sont très difficiles. Il s'agit souvent de mineurs d'origine africaine ;

les mandatés envoyés en Occident par leurs parents pour y poursuivre leurs études ou travailler et envoyer de l'argent à leur famille restée au pays. Cette catégorie concerne en majeure partie des jeunes venus d'Asie ;

les exploités victimes de la traite (réseaux de prostitution, d'activités délictueuses, de mendicité, etc.). Dans cette catégorie, on trouve en majorité des jeunes d'Europe de l'Est ;

les fugueurs. Ce cas de figure concerne en particulier des enfants du Maghreb et d'Europe de l'Est ;

les errants. Ces mineurs étaient déjà dans la rue dans leur pays, et au cours de leur errance, ils ont franchi plusieurs frontières.

Ces profils sont perméables et non exhaustifs20(*). Un mineur peut relever de plusieurs de ces catégories, ou bien, évoluer d'une catégorie à une autre.

A. LES MODALITÉS DU CONTRÔLE À L'ENTRÉE DU TERRITOIRE : DES PROGRÈS SIGNIFICATIFS À POURSUIVRE

Les mineurs étrangers isolés non-admis à la frontière21(*) et maintenus, le cas échéant, en zone d'attente peuvent être renvoyés dans leur pays d'origine ou de provenance, à la différence des mineurs se trouvant sur le territoire national qui ne peuvent pas faire l'objet d'une mesure d'éloignement (expulsion, reconduite à la frontière ou interdiction du territoire)22(*).

Durant cette phase, leur situation juridique est quasi-identique à celle des majeurs. La minorité n'entraîne pas l'application d'un régime dérogatoire.

1. Des flux stabilisés qui restent importants

Selon les informations fournies par la police aux frontières à votre rapporteur, les outils statistiques actuels ne permettent pas de recenser au niveau national les MEI s'étant présentés à la frontière. En revanche, les mineurs isolés ou non ayant fait l'objet d'une mesure de non-admission sont comptabilisés depuis janvier 2006.

En 2006, 976 mineurs ont été non-admis en métropole. Sur les sept premiers mois de 2007, 574 ont fait l'objet d'une telle mesure contre 514 au cours de la même période l'année précédente.

Pour les périodes antérieures, à défaut de données nationales, le principal baromètre est celui du nombre de mineurs isolés non admis arrivant à Roissy-Charles de Gaulle, premier point d'entrée sur le territoire.

En 2001, un pic exceptionnel avait été atteint avec 1.416 mineurs. En 2006, 604 étrangers se sont déclarés mineurs isolés contre 780 en 2005, soit une baisse de 9,87 %. Après examen médical, 515 ont été reconnus mineurs, dont 413 âgés de plus de 13 ans et 102 âgés de moins de 13 ans.

Pour le premier semestre 2007, sur 311 étrangers se déclarant mineurs, 240 ont été reconnus comme tels. Ce nombre est quasi-constant par rapport au premier semestre 2006.

Comme l'a confirmé lors de son audition M. Philippe Jeannin, président du tribunal de grande instance de Bobigny, le nombre de mineurs étrangers isolés (MEI) arrivant à Roissy chaque année et déclarés non-admis en France tend à se stabiliser. La décrue depuis le pic de 2001 a suivi l'évolution générale du nombre d'étrangers non admis à Roissy.

2. Des mineurs majoritairement refoulés

En 2006 à Roissy, sur 515 mineurs non-admis, 327 ont été effectivement refoulés soit 63 %. Cette estimation est corroborée par M. Philippe Jeannin qui estime à 36 % le taux des mineurs en zone d'attente finalement admis sur le territoire23(*). En 2005, sur 648 mineurs non admis à Roissy, 500 ont été effectivement refoulés soit un taux de 77 %.

Ces résultats contrastent avec ceux de 2002 où 29 % seulement des mineurs placés en zone d'attente à Roissy étaient refoulés24(*). Cette évolution s'explique de manière générale par l'amélioration des contrôles sur la plateforme de Roissy.

Une situation particulière est celle des mineurs isolés sollicitant l'asile à la frontière.

Les mineurs isolés étrangers demandant à être admis sur le territoire français au titre de l'asile

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Nombre de mineurs sollicitant l'asile à la frontière

1067

628

514

213

167

158

% des demandes d'asile à la frontière déclarées non manifestement infondées par l'autorité administrative après avis de l'OFPRA

NC

NC

NC

NC

14 %

20 %

% de ces mineurs admis sur le territoire français tous motifs confondus
(asile, non prolongation du maintien en zone d'attente par le juge...)

NC

NC

NC

NC

61 %

80 %

Leur nombre a diminué très fortement depuis 2001. Toutefois, leur taux d'admission, tous motifs confondus, est très supérieur à celui des MEI dans leur ensemble. Il est également supérieur à celui constaté pour les demandeurs d'asile à la frontière majeurs (53% en 2005 et 63 % en 2006).

3. L'examen médical : une polémique persistante

L'établissement de la minorité des personnes se déclarant mineurs à la frontière reste un sujet important de critiques, notamment de la part des associations.

En 2005 et 2006, respectivement 124 et 89 personnes se déclarant mineurs à leur arrivée à la frontière ont été reconnus majeurs à la suite de l'examen médical. Pour le premier semestre 2007, elles étaient 71.

M. Philippe Jeannin a indiqué que 25 % des mineurs déclarés maintenus en zone d'attente étaient soumis à cet examen, 50 % d'entre eux étant finalement reconnus majeurs.

Toujours selon M. Philippe Jeannin, la méthode utilisée a été affinée. Elle consiste en trois examens : un examen général et psychologique, un examen dentaire et un examen osseux.

Cette méthode fait l'objet de nombreuses critiques en raison de son imprécision et de la marge d'erreur de 18 mois pour les individus de plus de seize ans.

Dans une question écrite au ministre de l'intérieur25(*), notre collègue Mme Nicole Borvo Cohen-Seat relevait que « la méthode d'évaluation de l'âge la plus couramment utilisée se fonde sur la radiographie de la main et du poignet gauche par comparaison avec des clichés de référence, répertoriés dans l'atlas de Greulich et Pyle. Or, ces clichés de référence datent des années 1930 et sont issus d'une population américaine «d'origine caucasienne». La finalité initiale de ces clichés n'a jamais été juridique mais purement médicale. De telles références recèlent, en outre, un risque d'erreur majeur : le développement osseux d'enfants non caucasiens peut être hétérogène par rapport à ces références anglo-saxonnes remontant à plus d'un demi-siècle. De ce fait, les résultats obtenus d'après cette expertise osseuse ne sont pas fiables et présentent une marge d'erreur d'environ 18 mois, amplifiée dans le cas d'enfants ayant connu la malnutrition ou la famine ».

Dans un avis du 23 juin 2005, le Comité consultatif national d'éthique faisait le même constat quant à l'imprécision de la méthode employée. Dans le même temps, il reconnaissait la difficulté pour élaborer d'autres méthodes et préconisait en attendant la constitution d'un groupe de travail pour élaborer une méthode plus fine.

M. Philippe Jeannin a toutefois indiqué le souci d'affiner l'évaluation en combinant les examens psychologiques, dentaires et osseux. Il a ajouté que d'autres éléments comme l'état civil étaient évidemment pris en compte par le juge. Par ailleurs, il a noté la nécessité, dans une procédure civile, de recueillir le consentement du mineur, par le biais de l'administrateur ad hoc désigné pour le représenter, aux fins de procéder à l'examen médical.

En définitive, il a qualifié le contentieux lié à l'établissement de la minorité de résiduel. Il a indiqué qu'en cas de contestation de l'expertise par l'administrateur ad hoc, il arrivait que ce dernier continue d'assister l'étranger, l'administration réfutant alors sa présence à l'audience.

Toutefois, ces polémiques ne doivent pas faire oublier que l'établissement de la minorité n'a pas d'effet sur le maintien ou non en zone d'attente, ni sur la mesure de non-admission sur le territoire français. La minorité d'un étranger voyageant seul et interpellé à l'occasion d'une tentative de franchissement irrégulier de la frontière conduit seulement à la désignation d'un administrateur ad hoc par le procureur de la République territorialement compétent. Elle rend également plus délicate la mesure de réacheminement, l'autorité administrative devant s'assurer que le mineur pourra être pris en charge dans le pays de renvoi.

En revanche, l'expertise d'âge a des effets déterminants pour les étrangers qui sont finalement admis sur le territoire français. S'ils sont reconnus majeurs, ils peuvent être éloignés. Dans le cas contraire, ils peuvent prétendre aux dispositifs administratifs ou judicaire d'assistance aux mineurs.

4. Des administrateurs ad hoc plus présents

La loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 sur l'autorité parentale a prévu la désignation par le procureur de la République d'un administrateur ad hoc (AAH) afin d'assurer la représentation du mineur dans toutes les procédures administratives et juridictionnelles relatives à son maintien en zone d'attente.

Cette avancée importante pour garantir le respect des droits de la défense des MEI a toutefois souffert de difficultés de mise en oeuvre faute d'opérateurs crédibles. La commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine relevait dans son rapport26(*) que sur l'année 2004 à Roissy, sur 650 cas, seulement 220 à 250 mineurs avaient pu faire pleinement l'objet d'une prise en charge par un AAH.

Dans un rapport de janvier 2005, l'inspection générale des affaires sociales (IGAS)27(*) recommandait que, d'une part, les AAH disposent du délai nécessaire et suffisant à l'accomplissement de leur mission et, d'autre part, que la qualité de leurs recrutements et de leurs interventions soit contrôlée. Elle demandait également que les AAH disposent d'un guide méthodologique précis et spécifique.

Afin de remédier à ces insuffisances, la Croix-Rouge française s'est vue confier en février 2005 cette fonction d'AAH auprès des mineurs isolés placés en zone d'attente à Roissy. En 2005 et 2006, 80 % de ces mineurs ont bénéficié de l'intervention d'un AAH. Dans 60 cas toutefois, la Croix-rouge a du refuser faute de personnel disponible.

Lors de son audition, M. Philippe Jeannin a estimé que la Croix-rouge avait contribué à professionnaliser la mission d'AAH en forgeant une déontologie et un mode opératoire.

Toutefois, il a indiqué que la Croix-rouge se plaignait, d'une part, de désignations tardives voire de l'absence de désignation et, d'autre part, de son manque de moyens. Mme Sylvie Guichard, responsable de l'action sociale à la Croix-rouge, a confirmé ces observations.

Concernant la première critique, elle est due principalement à la multiplication des contrôles à la passerelle des avions qui permettent d'identifier immédiatement sans contestation possible le pays de provenance ou, en cas d'escale, de destination du mineur. Bien que les textes ne le prévoient pas, la police aux frontières ferait systématiquement bénéficier les mineurs du jour franc. Mme Sylvie Guichard a toutefois indiqué que ce n'était pas toujours le cas, en particulier pour les chinois qui se voient refuser un visa d'escale et sont maintenus systématiquement en zone internationale sans être placés en zone d'attente afin que la police puisse s'assurer qu'ils prendront bien leur vol de continuation.

Pourtant, la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration a réaffirmé la nécessité d'une désignation sans délai d'un AAH, l'article L. 221-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoyant l'information du procureur de la République, qui déclenche la désignation d'un administrateur ad hoc, dès la notification du refus d'entrée en France et non plus à compter du placement en zone d'attente du mineur.

Concernant le manque de moyens, le dispositif actuel repose sur deux coordinateurs et une dizaine de bénévoles qui ne peuvent être en permanence disponibles. Chaque mission dure en général quatre à six jours. Ces moyens sont insuffisants pour une prise en charge pleine et entière de l'ensemble des mineurs. Lors de son audition par votre commission, M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du co-développement, a partagé ce constat. Ces missions requièrent une grande disponibilité. Sans remettre en cause le bénévolat, une indemnisation réévaluée pourrait faciliter le recrutement de volontaires.

5. Des conditions matérielles qui s'améliorent

L'article 37 de la Convention internationale des droits de l'enfant prévoit que « tout enfant privé de liberté sera séparé des adultes, à moins que l'on n'estime préférable de ne pas le faire dans l'intérêt supérieur de l'enfant, et il a le droit de rester en contact avec sa famille par la correspondance et par des visites, sauf circonstances exceptionnelles ».

Les MEI de moins de treize ans sont placés dans des chambres d'hôtel sous la surveillance d'une garde d'enfant. Ce mode d'hébergement assure la séparation avec les adultes. Quelques critiques sont toutefois formulées.

Ces lieux ne seraient pas toujours très bien identifiés et ne faciliteraient donc pas la visite de l'administrateur ad hoc ou de la famille. Un effort doit certainement être fait pour lever tout obstacle aux visites de l'AAH. En revanche, concernant la visite des familles, elle ne peut être automatique. Au préalable, il convient de s'assurer de la réalité du lien familial et de l'intention. Il peut s'agir d'un membre d'un réseau de traite.

Les MEI de plus de treize ans sont en revanche maintenus classiquement en zone d'attente. Votre rapporteur qui s'est rendu à plusieurs reprises à la ZAPI de Roissy a pu juger des bonnes conditions d'hébergement et de prise en charge sanitaire et sociale des personnes maintenues.

Toutefois, il est certain qu'une meilleure séparation entre les adultes et les mineurs doit être recherchée.

Une convention avec la Croix Rouge, qui assure déjà la mission d'AAH et apporte une aide matérielle à tous les étrangers en zone d'attente depuis 2003, a été conclue en juillet 2007 pour assurer également l'accueil et la garde des MEI en zone d'attente, y compris des moins de treize ans.

Alors que les chambres sont à l'étage, la ZAPI est désormais équipée de deux chambres de deux lits au rez-de-chaussée, tout près du bureau où sont installés les personnels de la Croix Rouge qui assurent la permanence de nuit. Les enfants de moins de treize ans y dormiront sous leur surveillance. Au cours de la journée, des salariés de la Croix Rouge embauchés spécialement s'en occuperont. Compte tenu des flux annuels de MEI sur la plateforme de Roissy, ce dispositif devrait pouvoir répondre à la demande.

Au cours de son audition, M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du co-développement, a évoqué le projet d'aménager encore mieux l'espace pour les mineurs au sein de la zone d'attente.

Enfin, si Roissy concentre toutes les attentions, il ne faut pas oublier que des mineurs arrivent également par d'autres points d'entrée (Orly et Marseille notamment). Bien qu'il s'agisse d'une minorité, ils doivent bénéficier des mêmes garanties.

6. La compétence concurrente du juge des enfants et du juge des libertés et de la détention

Dans le rapport précité de janvier 2005 de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), les auteurs notaient, « quant à la possibilité de saisine du juge des enfants par un mineur retenu en zone d'attente ou par son administrateur ad hoc, qu'un arrêt de la cour d'appel de Paris en date du 7 décembre 200428(*) conclut à l'applicabilité du droit de l'assistance éducative à un mineur qui bien qu'il ait fait l'objet d'une décision de refus d'admission sur le territoire français et de placement en zone d'attente, se trouvait de fait sur le territoire français ». La cour a donc admis la compétence du juge des enfants tout en écartant l'hypothèse d'un danger inhérent au maintien en zone d'attente et, en l'espèce, le danger lié au rapatriement dans le pays d'origine.

Face à cette incertitude juridique susceptible de ruiner le dispositif en vigueur de maintien en zone d'attente consécutif à un refus d'admission sur le territoire français, le rapport de l'IGAS concluait en suggérant que la Cour de cassation soit saisie pour avis afin de déterminer :

- si le statut juridique de la zone d'attente peut fonder la compétence territoriale du juge des enfants ;

- quelle acception du danger encouru par le mineur peut fonder la compétence du juge des enfants.

Cette compétence concurrente entre juge des enfants et juge des libertés et de la détention (JLD) reflète la contradiction potentielle entre le droit des étrangers et le droit de la protection de l'enfance.

La commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine s'inquiétait des possibles effets pervers d'une compétence pleine et entière du juge des enfants, estimant que cela pourrait envoyer un signal contre-productif aux filières d'immigration clandestine qui repèreraient immédiatement une faille dans le dispositif de contrôle des entrées. La commission d'enquête recommandait d'apporter un plus grand soin à la prise en charge des mineurs dans la zone d'attente de sorte qu'elle soit irréprochable.

Près de deux ans ont passé et force est de constater que la compétence concurrente du juge des enfants et du JLD est restée largement théorique.

D'une part, les administrateurs ad hoc n'ont pas développé une stratégie de saisine systématique du juge des enfants.

D'autre part, M. Philippe Jeannin a indiqué qu'au tribunal de grande instance de Bobigny, les juges des enfants reconnaissaient la compétence de principe du JLD et refusaient de prendre des mesures d'assistance éducative sauf cas très particuliers (enfants atteints de tuberculose, situation objective de danger...). En 2005 et 2006, respectivement 5 et 6 mineurs ont été admis sur le territoire français à la suite d'une décision du juge des enfants.

Votre rapporteur ajoute que l'amélioration des conditions d'accueil et de prise en charge des mineurs isolés, bien qu'encore imparfaites, justifie moins l'intervention du juge des enfants.

Toutefois, ce modus vivendi ne doit pas cacher l'extrême difficulté à apporter des réponses totalement satisfaisantes.

D'un côté, admettre sans condition sur le territoire français tous les MEI, comme le réclament certaines associations, ouvrirait incontestablement la voie à des filières d'immigration clandestine, voire de traite d'êtres humains.

D'un autre côté, face à un mineur, il est nécessaire de vérifier suffisamment son origine pour voir s'il n'a pas cherché à fuir une réelle situation de danger et, parfois, s'il ne vient pas à travers une filière pour rejoindre ses représentants légaux, que ceux-ci se trouvent en France ou dans un autre pays européen comme le Royaume-Uni.

Face à de telles situations, le refoulement très rapide du mineur sans placement en zone d'attente ou au contraire l'impossibilité de l'y maintenir plus de vingt jours posent des problèmes.

L'idée de créer une cellule spécialisée qui serait l'interlocuteur privilégié des différentes administrations de l'Etat, des opérateurs extérieurs (Croix-rouge, associations) et des représentants des pays d'origine mériterait d'être étudiée. Elle serait chargée, après évaluation de l'enfant, de rechercher les parents, de retracer le parcours du mineur et de s'assurer des conditions de prise en charge du mineur en cas de refoulement. La décision finale (refoulement, admission sur le territoire français) serait prise en toute connaissance de cause.

* 18 Ce terme désigne la situation juridique d'un mineur étranger sans représentant légal en France. Certains mineurs isolés se présentent à la frontière accompagnés d'un adulte qui n'est pas leur représentant légal.

* 19 Rapport de Mme Angelina Etiemble publié dans la revue Migrations (n° 109, septembre-octobre 2002)

* 20 Des mineurs peuvent également rejoindre leurs parents se trouvant en France.

* 21 Il s'agit des frontières aériennes, ferroviaires et maritimes. Les mineurs entrant par les frontières terrestres sont considérés comme étant sur le territoire français.

* 22 Les mineurs peuvent toutefois faire l'objet d'une mesure de réadmission vers un autre Etat membre de l'Union européenne. Ils peuvent également être renvoyés dans leur pays sur décision du juge des enfants si ce dernier juge que l'intérêt de l'enfant le commande.

* 23 Sur ces 36%, 21,5 % le seraient à la suite d'une décision judiciaire. Le solde se compose de mineurs soit admis sur le territoire au titre de l'asile ou de motifs humanitaires, soit n'ayant pu être refoulés dans les délais du maintien en zone d'attente.

* 24 Ce chiffre est issu des travaux du groupe de travail sur les modalités d'accès des mineurs isolés sur le territoire français menés sous l'égide du préfet de la région Ile-de-France en 2003.

* 25 Question écrite n° 20011 publiée au JO du 20 octobre 2005. Réponse publiée au JO du 9 février 2006.

* 26 Rapport n° 300 (2005-2006) de votre rapporteur sous la présidence de notre collègue Georges Othily.

* 27 Rapport n° 2005-010 de janvier 2005 : Mission d'analyse et de proposition sur les conditions d'accueil des mineurs étrangers isolés en France.

* 28 Arrêt Haidera.