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Projet de loi de finances pour 2009 : Outre-mer

 

N° 101

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2009, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

OUTRE-MER

Par M. Claude LISE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, François Fortassin, Alain Fouché, Adrien Giraud, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mme Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Philippe Paul, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1127, 1198 à 1203 et T.A. 204

Sénat 98 et 99 (annexe n° 18) (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2009, le nouvel élan annoncé par le Gouvernement en faveur du développement économique de l'outre-mer est présenté ainsi : « A partir de 2009, le contenu de la mission outre-mer traduit un changement de modèle de la politique gouvernementale en faveur de l'outre-mer. Au système reposant uniquement ou principalement sur la demande, est substituée une logique de développement endogène, fondée sur l'excellence des secteurs marchands les plus dynamiques, et sur la capacité d'une présence économique et commerciale plus affirmée [des collectivités ultramarines] dans leur environnement régional ».

Si votre rapporteur pour avis prend acte de cette intention affichée de fonder le développement de ces collectivités sur leurs « capacités endogènes », il espère toutefois que ce changement de logique ne se traduira pas par un désengagement financier de l'Etat envers des populations qui, plus que jamais, ont besoin de la solidarité nationale pour compenser les fragilités économiques particulières qu'elles subissent en raison de contraintes géographiques d'éloignement et d'insularité structurelles.

Comme il le relevait déjà dans son rapport sur les crédits de la mission « Outre-mer » pour 2008, votre rapporteur pour avis considère que l'aspiration au développement et à la prospérité économique des collectivités ultramarines ne peut être satisfaite sans soutien financier prenant en compte leurs réalités géographiques, démographiques, économiques, sociales et culturelles.

Ces collectivités sont entrées dans une nouvelle ère. L'accélération de la mondialisation qui bouscule les économies et expose les sociétés au changement, impose de repenser les bases de la compétitivité des territoires. Par ailleurs, les défis majeurs qui se posent à l'humanité au XXIe siècle, en matière de climat ou d'environnement, doivent faire évoluer vers un mode de développement durable, et dans cette transition historique les collectivités ultramarines doivent prendre toute leur place.

C'est pourquoi, votre rapporteur pour avis préconise une logique de développement reposant sur deux approches qu'il juge indissociables l'une de l'autre. Il considère qu'il est indispensable de maintenir une politique de compensation des handicaps liés notamment à la distance et à l'insularité. Un taux de chômage près de trois fois supérieur à la moyenne nationale ne peut qu'inciter à aller dans cette direction. Mais cette approche n'est pas suffisante et il serait réducteur de fonder le développement de l'outre-mer uniquement sur celle-ci. Il faut au contraire promouvoir, parallèlement, une logique de développement endogène favorisant notamment l'émergence dans ces territoires de secteurs stratégiques à haute valeur ajoutée.

Les progrès enregistrés en vingt ans permettent aujourd'hui d'envisager ce changement de logique. Votre rapporteur pour avis reste convaincu que l'outre-mer est une chance pour la France. En outre, ce qu'elle lui apporte en termes de diversité culturelle et de biodiversité d'une très grande richesse, elle lui offre une présence sur quatre océans. Il en résulte pour la France une extension considérable de sa zone économique exclusive1(*) et un accroissement des opportunités d'échanges, notamment économiques, avec de nombreux pays. Chaque collectivité ultramarine peut ainsi jouer le rôle d'interface active facilitant les transferts de technologies et de savoir-faire entre la France et les pays de la zone géographique dans laquelle elle s'insère.

Le projet de budget pour 2009 soumis à l'examen de votre commission des affaires économiques s'inscrit également dans un contexte particulier puisqu'il anticipe un certain nombre de mesures prévues dans le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer2(*) (PLODEOM).

Votre rapporteur pour avis formule donc le voeu que l'examen de ce projet de budget puisse être l'occasion de rappeler toute l'importance des défis à relever, notamment en matière d'emploi et de logement. Il s'attachera également à démontrer que l'effort financier en faveur du développement économique des collectivités ultramarines doit être maintenu. Il souhaite enfin, pouvoir formuler quelques recommandations pouvant être utiles à la veille de l'examen par le Parlement du PLODEOM.

I. LES MOYENS DE LA MISSION ET LE PILOTAGE DE LA POLITIQUE DE L'OUTRE-MER DANS LE PROJET DE BUDGET POUR 2009

Le projet de budget pour 2009 de la mission « Outre-mer » intervient davantage que l'année précédente dans un contexte marqué par de fortes contraintes pesant sur les finances de l'Etat.

L'examen des crédits de la mission « Outre-mer » est l'occasion pour votre commission de faire le point sur le pilotage de la politique conduite par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer ainsi que sur l'effort global de l'Etat au profit des collectivités ultramarines.

A. UN BUDGET EN PROGRESSION

1. Une progression des autorisations d'engagement et des crédits de paiement en 2009

La mission « Outre-mer » est dotée pour 2009 de 1,97 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE), soit une progression de 19,2 % par rapport à 2008, et de 1,88 milliard d'euros en crédits de paiement (CP), soit une progression de 16 % par rapport à 20083(*). Toutefois, votre commission tient à faire remarquer que, compte tenu des changements de périmètre intervenus cette année, l'augmentation des crédits de la mission « Outre-mer » est en réalité de 9,2 % en CP et 12,6 % en AE sur un an.

Le tableau suivant présente les crédits de la mission et des deux programmes qui la composent.

Votre rapporteur pour avis se félicite que dans un contexte économique difficile marqué par la crise financière et la subite remontée des taux d'intérêt, qui a contraint le Gouvernement à revoir ses prévisions de croissance à la baisse, le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer fasse partie des budgets en progression. Celle-ci est en effet plus importante que la moyenne des dépenses budgétaires de l'Etat qui ne devraient augmenter que de 2 % en 2009.

Toutefois, il ne peut passer sous silence le fait que cette progression affichée ne correspond pas à la réalité. En effet, les augmentations consenties aux crédits de la mission « Outre-mer » servent à combler les dettes que l'Etat a contractées notamment auprès des organismes de sécurité sociale dans le cadre des compensations d'exonération de charges patronales.

Votre rapporteur pour avis tient enfin à préciser que le projet de budget pour 2009 intègre par anticipation le financement de certaines mesures du projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer (PLODEOM) dont l'examen par votre commission devrait vraisemblablement avoir lieu en janvier prochain.

2. Une présentation budgétaire encore perfectible

L'année dernière, votre rapporteur pour avis soulignait, à l'occasion de l'examen du projet de budget par votre commission le 21 novembre 2007, la perfectibilité de la présentation des documents de la loi de finances. Dans le cadre de l'amélioration du contrôle budgétaire et financier du Parlement, qu'elle appelait de ses voeux, votre commission recommandait ainsi au Gouvernement d'établir un document récapitulant l'ensemble des crédits destinés aux collectivités d'outre-mer provenant de chacun des ministères et des différents fonds d'intervention européens. Dans la même perspective, elle souhaitait pouvoir disposer d'un document faisant apparaître une présentation des crédits par collectivité. Ces recommandations qui avaient pourtant obtenu l'assentiment du secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer n'ont, hélas, pas été suivies d'effet, ce que regrette votre commission pour avis.

En revanche, elle se félicite qu'en application des nouvelles dispositions de l'article 34 de la Constitution issues de la révision constitutionnelle du 23 juillet dernier4(*), le budget de l'outre-mer fasse l'objet d'une présentation triennale, indispensable pour construire une vision à moyen terme du développement de ces régions. Selon cette programmation pluriannuelle, les crédits de la mission « Outre-mer » devraient s'élever en 2011 à 1,93 milliard d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 11,5 % entre 2009 et 2011.

3. L'effort public global en faveur des collectivités ultramarines dépasse le cadre de la mission « Outre-mer »

Les crédits directement imputables à la mission « Outre-mer5(*) » stricto sensu représentent en 2009 1,88 milliard d'euros en CP soit 11,25 % de l'effort global de l'Etat en faveur des collectivités ultramarines. Cet effort financier consacré par l'Etat à la politique transversale6(*) de l'outre-mer en 2009, est estimé à 13,4 milliard d'euros contre 13 milliards en 2008 soit une augmentation de 2 %. Il se monte à 16,7 milliards d'euros si l'on prend en compte les 3,3 milliards d'euros consacrés aux exonérations fiscales en faveur de l'outre-mer. Ces « dépenses fiscales » augmentent ainsi de 17,4 % par rapport à l'année 2008 où elles s'établissaient à 2,8 milliards d'euros.

Votre rapporteur pour avis considère que ces dépenses fiscales sont des aides à l'investissement qui constituent un élément important de la stratégie de développement économique de l'outre-mer. C'est pourquoi il s'inquiète des effets du plafonnement des réductions d'impôts instituées par l'article 43 du projet de loi de finances. En effet, selon les dispositions de cet article, à partir du 1er janvier 20097(*), un contribuable ne pourra plus réduire son impôt sur le revenu de plus de 40.000 euros ou de 15 % du revenu imposable du foyer8(*). Selon le Gouvernement, « le niveau de plafonnement ainsi fixé devrait conduire les monteurs de projets à faire participer au financement de leurs opérations davantage de contribuables disposant de revenus et d'avantages fiscaux plus faibles qu'actuellement, pour un même flux global d'investissements défiscalisés 9(*)». Si votre rapporteur pour avis est sensible à l'argument d'une juste contribution de tous les contribuables au financement des charges publiques, il considère toutefois que le niveau du plafonnement ainsi fixé risque de rendre moins attractif, pour beaucoup d'investisseurs, le dispositif de défiscalisation propre à l'outre-mer.

Aux crédits de la mission et à ceux consacrés aux dépenses fiscales, il convient d'ajouter les financements communautaires qui participent pleinement au développement des collectivités ultramarines, ce dont se félicite votre commission pour avis. Les départements d'outre-mer (DOM) bénéficient ainsi des fonds structurels européens au titre de leur statut de « régions ultrapériphériques » (RUP). Pour la période 2007-2013, près de 4 milliards d'euros sont programmés10(*) dans le cadre de la politique de cohésion financée par le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE), 631 millions d'euros sont mobilisés dans le cadre de la politique de développement rural financée par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et 34,25 millions dans le cadre de la politique de la pêche financée par le Fonds européen pour la pêche (FEP). Par ailleurs, les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle Calédonie qui relèvent du statut communautaire de « pays et territoires d'outre-mer » (PTOM) devraient bénéficier dans une moindre mesure des financements du FED à hauteur de 286 millions d'euros selon les informations recueillies par votre commission.

* 1 Les collectivités d'outre-mer représentent 9,9 millions de kilomètres de côtes sur un total de 10,2 millions de kilomètres de côtes pour la France, soit 97,28 % des côtes françaises.

* 2 Texte n° 496 (2007-2008), déposé par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales au Sénat le 28 juillet 2008.

* 3 En 2008, la mission « Outre-mer » était dotée de 1,65 milliard d'euros en AE et 1,62 milliard d'euros en CP.

* 4 Article 34 nouveau : « Les orientation pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ».

* 5 Directement gérés par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

* 6 Selon le document de politique transversale sur l'outre-mer annexé au projet de loi de finances, 51 programmes du budget général contribuent au financement de mesures en faveur de l'outre-mer.

* 7 Des modalités d'entrée en vigueur particulières sont en outre proposées afin que les décisions d'investissement intervenues avant le 1er janvier 2009 ne soient pas affectées par le changement de législation, quand bien même la réalisation effective de l'investissement n'interviendrait qu'après cette date.

* 8 6 % après rétrocession.

* 9 Source : article 43 du projet de loi de finances pour 2009.

* 10 3,17 milliards d'euros au titre de l'objectif « convergence » et 96 millions d'euros au titre de l'objectif « coopération territoriale ».