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Projet de loi de finances pour 2009 : Défense - Environnement et soutien de la politique de défense

 

B. LE FINANCEMENT DES DÉPENSES IMMOBILIÈRES ET D'INFRASTRUCTURE EN 2009

Les enjeux liés à la politique immobilière ont toujours été très importants pour le ministère de la défense, compte tenu de l'étendue de son patrimoine foncier bâti et non bâti comme des besoins très spécifiques d'infrastructure des armées. Ces enjeux se renforcent au cours des dernières années, la rationalisation du patrimoine immobilier constituant l'un des vecteurs de la modernisation de la gestion du ministère et une source de financement de plus en plus substantielle.

La politique immobilière du ministère repose en premier lieu sur une segmentation du patrimoine en trois ensembles, le premier incluant les biens utiles aux armées, le deuxième les biens cessibles sous réserve de reconstitution du potentiel ou non cessibles du fait de la pollution des sols, et le troisième les biens inutiles et immédiatement cessibles.

Parallèlement, des schémas directeurs interarmées d'agglomérations planifient et rationalisent les évolutions immobilières à l'échelle des agglomérations sur un horizon de 10 ans.

La mise en oeuvre du nouveau plan de stationnement et les mesures de réorganisation consécutives à la révision générale des politiques publiques vont bien entendu avoir des incidences majeures sur la politique immobilière du ministère de la défense.

En effet, la politique de cession d'emprises déjà largement engagée va s'amplifier dans les années à venir, dégageant des ressources essentielles à la réalisation de la prochaine loi de programmation militaire.

Un dispositif particulier destiné à anticiper le produit des ventes futures sera mis en place pour la cession des emprises situées à Paris.

Les emprises situées en province seront cédées selon des procédures plus classiques faisant intervenir France Domaine ou des négociations de gré à gré avec les collectivités locales intéressées. Les collectivités les plus affectées par le nouveau plan de stationnement, qui bénéficieront de contrats de redynamisation de sites, pourront bénéficier, sous certaines conditions, de cessions à l'euro symbolique. Dans ce cas, les opérations de dépollution seront à leur charge.

En 2009, les dépenses immobilières et d'infrastructure relèveront de deux catégories distinctes : celles qui seront financées sur les crédits budgétaires du programme 212 ; celles qui seront financées sur le compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

Ce dernier sera alimenté par des recettes exceptionnelles provenant pour l'essentiel de la vente, dès 2009, des emprises parisiennes du ministère de la défense destinées à être libérées, en 2014, lors du regroupement des états-majors et des services centraux sur le site de Balard.

C'est dans ces conditions que s'exercera, en 2009, la poursuite de la politique de logement familial et la réalisation des opérations d'infrastructure.

1. Le programme 212 ne financera plus qu'un nombre très réduit d'opérations en 2009

Le périmètre des opérations financées en 2009 sur les crédits budgétaires du programme « soutien de la politique de défense » sera des plus réduits. Il se limitera à trois types de dépenses représentant 461,5 millions d'euros en crédits de paiement :

- les crédits de personnel, de fonctionnement et d'acquisition de matériels spécifiques du service d'infrastructure de la défense (SID), soit 260,7 millions d'euros ;

- les dépenses de loyers (169,8 millions d'euros), dont 146,2 millions d'euros de loyers budgétaires ;

- les investissements liés à la restructuration de la tour A et à la rénovation des bâtiments F et G sur le site de Balard-Est (31 millions d'euros).

Il faut cependant préciser que les restructurations immobilières liées au nouveau plan de stationnement des armées seront financées sur des crédits budgétaires qui ont été isolés et qui figurent à l'action « restructurations ».

En ce qui concerne les autorisations d'engagement, le montant pris en charge sur dotations budgétaires est plus élevé (1,3 milliards d'euros) en raison de l'inscription :

- de la dotation de 750 millions d'euros précitée et destinée à permettre d'engager des opérations ayant vocation à s'exécuter sur le compte d'affectation spéciale ;

- d'une dotation de 120 millions d'euros nécessaire à la passation du marché de réinstallation à Palaiseau de l'Ecole nationale supérieure des techniques avancées (ENSTA), selon la formule d'autorisation d'occupation temporaire et de location avec option d'achat (AOT/LOA).

Toutes les autres opérations liées à la politique immobilière doivent être financées sur le compte d'affectation spéciale, pour un besoin évalué à 972 millions d'euros.

C'est notamment le cas de toutes les opérations liées au logement familial et de la quasi-totalité des opérations d'infrastructure.

Il faut également indiquer que certaines opérations d'entretien lourd sur des immeubles à usage de bureaux seront financées sur le nouveau programme « entretien des bâtiments de l'Etat » (programme 309), créé au sein de la mission « gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Ce programme placé sous la responsabilité de France Domaine regroupe les dépenses relevant du propriétaire pour l'entretien des immeubles soumis aux loyers budgétaires. Une dotation de 17,5 millions d'euros a été transférée à cet effet vers ce programme depuis le programme 212, en utilisant les ressources initialement destinées au paiement des loyers budgétaires mais rendues disponibles par les cessions d'emprises. Cette dotation sera affectée à un budget opérationnel de programme géré par le directeur de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) du ministère de la défense.

2. La mise en place des recettes immobilières exceptionnelles en 2009

Les recettes exceptionnelles destinées à alimenter, en 2009, le compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » seront principalement de deux ordres :

- une contribution de la Société nationale immobilière (SNI) versée dans le cadre de la renégociation de la convention lui attribuant la gestion du parc social du ministère de la défense ;

- le produit de l'achat, par une société de portage, des immeubles parisiens destinés à être libérés lors du regroupement des états-majors et services centraux à Balard.

Le montant des recettes tirées de chacune de ces deux opérations n'est pas précisément défini.

En outre, s'y ajouterait le produit des cessions réalisées dans le cadre des procédures habituelles. Ainsi, le montant annuel moyen des cessions réalisées par la Mission de réalisation des actifs immobiliers (MRAI) représente environ 80 millions d'euros.

Nonobstant l'incertitude pesant sur le montant exact des recettes exceptionnelles qui pourront être dégagées en 2009, les documents budgétaires indiquent que les besoins de paiement destinés à être financés par le compte d'affectation spéciale atteindront 972 millions d'euros l'an prochain.

Selon les indications fournies à votre rapporteur, les ressources exceptionnelles attendues au-delà de 2009 s'élèveraient à 646 millions d'euros en 2010 et 309 millions d'euros en 2011. A la différence de l'année 2009, ces recettes devraient majoritairement provenir de ventes d'emprises situées en province et réalisées selon les procédures normales. Les emprises libérées dans le cadre du nouveau plan de stationnement représenteraient 470 millions d'euros sur la prochaine loi de programmation militaire. Il est aujourd'hui difficile d'évaluer le volume de recettes qui pourraient être affectées à ce titre au budget de la défense, certaines emprises étant susceptibles d'être cédées à l'euro symbolique aux collectivités locales éligibles aux contrats de redynamisation de site.

La contribution de la Société nationale immobilière (SNI)

Filiale de la Caisse des dépôts et consignations, la SNI, en vertu d'une convention de 1972, gère des logements domaniaux du ministère de la défense, ainsi que certaines conventions de réservation passées pour le compte du ministère avec des bailleurs sociaux.

Comme l'a indiqué le secrétaire général pour l'administration lors de son audition devant la commission le 12 novembre dernier, le ministère de la défense souhaite renégocier la convention le liant à la SNI. Il s'agit notamment de redéfinir les obligations contractuelles de cette dernière et d'assigner à la convention un horizon temporel limité à 10 ou 15 ans.

Le ministère de la défense s'estime en droit d'obtenir de la SNI, en contrepartie de la prorogation de la convention et de la garantie donnée à la société en matière de gestion de ce parc de logements domaniaux, une soulte dont le montant n'a pas été précisément établi à ce jour. Le secrétaire général pour l'administration a cependant précisé qu'elle serait de l'ordre de 200 millions d'euros.

Cette soulte constituerait donc une source importante d'alimentation, en 2009, du compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

La cession des emprises parisiennes du ministère de la défense

Le principe d'un regroupement des états-majors et services centraux du ministère de la défense sur le site de Balard, dans le XVème arrondissement, a été validé lors d'un conseil de modernisation des politiques publiques en fin d'année 2007. Une étude de faisabilité a depuis lors confirmé l'intérêt d'un tel regroupement géographique.

Le projet de « Pentagone à la française »

Le ministère de la défense dispose sur le site de Balard, dans le XVème arrondissement, de deux parcelles. L'une (« Balard-Est), déjà construite, abrite la Cité de l'Air et près de 6 000 agents. Plusieurs bâtiments existants font actuellement l'objet de travaux de restructuration et réhabilitation (tours A, F et G). L'autre parcelle (« Balard-Ouest ») serait susceptible d'accueillir des constructions nouvelles.

D'après les informations transmises à votre rapporteur, le projet de regroupement viserait à réaliser, sur ces deux parcelles, un ensemble accueillant 9 500 à 10 000 personnes (l'effectif actuel des états-majors et services centraux en région parisienne s'élève actuellement à 19 700 agents, dont 10 400 à Paris). Seraient ainsi transférés le cabinet du ministre, les services d'administration centrale, les états-majors de l'armée de terre et de la marine, ainsi que l'état-major des armées, y compris le centre de préparation et de conduite des opérations.

Une délégation pour le regroupement des états-majors et services centraux, constituée sous la forme d'une équipe de projet restreinte, a été créée et placée auprès du ministre de la défense. Elle devrait préparer la définition du programme d'ici l'été 2009.

Le recours à un contrat de partenariat avec un maître d'ouvrage privé est envisagé. Celui-ci pourrait prendre en charge pour une durée de 30 ans la conception, la construction ou la transformation des bâtiments, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion de l'ouvrage.

L'objectif est d'achever l'opération en 2014.

L'évaluation des coûts n'est pas encore consolidée.

En dehors des améliorations qu'il pourrait apporter au fonctionnement du ministère et aux conditions de travail des personnels, ce projet s'intègre dans la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques qui implique une diminution des effectifs de l'administration centrale et certaines délocalisations hors de la région parisienne. Il vise également à valoriser la gestion du patrimoine immobilier situé dans le centre de Paris et susceptible d'être libéré.

L'option retenue par le ministère de la défense vise à procéder à la vente dès 2009 des immeubles destinés à être libérés en 2014.

Une société de droit privé, mais à capitaux publics, devrait être constituée entre la Caisse des dépôts et consignations et la Sovafim (Société de valorisation foncière et immobilière), société initialement créée pour réaliser des cessions du patrimoine de Réseau ferré de France. Cette société nouvelle serait capitalisée de manière à disposer des fonds suffisants pour procéder aux acquisitions envisagées. Elle procéderait ultérieurement, en fonction des opportunités du marché, à la vente des immeubles.

Le périmètre des cessions comprendrait : l'ilot Saint-Germain, les bâtiments la rue de Bellechasse et de la place Saint Thomas d'Aquin, les immeubles des 17 et 19 boulevard de Latour-Maubourg, le pavillon du Montparnasse, les casernes Lourcine, Gley, de la Pépinière, Reuilly. S'agissant de l'hôtel de la Marine, la cession porterait uniquement sur l'usufruit, le ministère de la défense conservant la nue-propriété. Les emprises cédées représenteraient une surface de l'ordre de 190 000 m².

La société de portage achèterait les locaux occupés et percevrait un loyer. Ce loyer devrait être sensiblement supérieur au loyer budgétaire déjà appliqué pour les bâtiments concernés. En effet, les loyers budgétaires sont calculés sur la base d'un taux de 5,4 %, inférieur d'environ 0,6 % au taux moyen de marché. Le surcoût pour le ministère de la défense, en termes de loyers, pourrait être de l'ordre d'une dizaine de millions d'euros par an.

Le montant escompté de cette vente n'est pas précisément mentionné dans les documents budgétaires. Le produit de la cession sera versé au compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Le ministère de la défense bénéficie jusqu'à présent d'un régime dérogatoire lui permettant de récupérer la totalité du produit de la vente pour ses dépenses immobilières, les autres ministères ne récupérant que 85 % de ce produit, les 15 % restant étant affectés au désendettement de l'Etat. Au sein du compte d'affectation spéciale, les ressources affectées au ministère de la défense figurent au sein d'un budget opérationnel de programme géré par le directeur de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA).

Il est rappelé que les comptes d'affectation spéciale retracent des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. Sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde de chaque compte spécial est reporté sur l'année suivante.

Votre rapporteur pour avis souhaiterait souligner le caractère tout à fait inédit et exceptionnel de la procédure envisagée en 2009 pour financer des opérations qui, quant à elles, ne sont pas exceptionnelles et résultent de la programmation courante des travaux d'infrastructure. Le recours à cette procédure est bien entendu lié aux difficultés de financement des programmes d'équipement lancés au cours de ces dernières années.

Il est clair que la bonne exécution de cette opération est absolument indispensable, faute de quoi la gestion du programme « soutien de la politique de défense », et au-delà celle de l'ensemble du budget du ministère de la défense, seraient très fortement déséquilibrées, les montants en cause étant de l'ordre du milliard d'euros.

Cela suppose, premièrement, que le principe d'affectation au ministère de la défense de l'intégralité du produit des cessions ne soit pas remis en cause.

Cela suppose ensuite que l'ensemble des procédures nécessaires soient mises en oeuvre très rapidement, pour garantir la disponibilité des ressources dans le courant de l'exercice 2009. Un tel objectif représente un véritable défi, et donc un risque pour la réalisation du budget 2009, dans la mesure où il faudra dans un temps très court constituer la nouvelle société et la capitaliser, s'accorder sur le périmètre des propriétés immobilières concernées et sur leur prix de vente, finaliser des contrats de vente nécessairement complexes, puis rendre les ressources du compte d'affectation spéciale disponibles pour les opérations intéressant le ministère de la défense. En cas de glissement du calendrier, une fraction importante de son budget d'investissement serait mise en cause, du moins sur l'année 2009.

Un éventuel manque de ressources affecterait bien entendu l'équilibre du programme « soutien de la politique de défense » mais aussi, au-delà, l'équilibre du budget de l'ensemble de la mission « défense », les dépenses d'investissement, en particulier d'équipement, risquent de servir de variable d'ajustement.

Enfin, on peut s'interroger sur les incidences de la conjoncture immobilière sur l'équilibre financier de l'opération. A court terme, elle pourrait peser sur le montant de la transaction. A moyen terme, il conviendra de préciser si le risque lié aux conditions de revente sera supporté par la seule société de portage, où s'il sera partagé entre celle-ci et le ministère de la défense.

3. La politique du logement familial

La politique du logement familial vise à apporter une aide au personnel civil et militaire du ministère de la défense pour atténuer les effets de la mobilité géographique et apporter un soutien social. Elle s'appuie sur un parc de plus de 58 000 logements, composé de logements domaniaux (12 800) et de logements réservés par convention auprès d'opérateurs (42 000) ou pris à bail (2 800).

Ce parc est en évolution permanente, du fait, d'une part, de la vente de certains logements domaniaux et du non renouvellement de conventions de réservation et, d'autre part, de la livraison de logements neufs, principalement par la voie de nouvelles réservations auprès d'opérateurs intervenant dans le logement social. Enfin, le parc de logements familiaux fait également l'objet d'opérations de réhabilitation.

En 2009, aucun crédit budgétaire n'est inscrit au programme 212 au titre du logement familial.

Le compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » doit financer :

- pour un besoin estimé à 14,3 millions d'euros, les dépenses d'entretien des logements domaniaux et les garanties d'occupation accordées, à hauteur de 4 500 logements, aux opérateurs auprès desquels le ministère réserve les logements ;

- pour un besoin de l'ordre de 80 millions d'euros, les dépenses d'investissement couvrant d'une part la construction, la rénovation ou la réhabilitation de logements domaniaux, et d'autre part le renouvellement de conventions de réservation ou la passation de conventions nouvelles.

En outre, à la suite de la réforme du fonds de prévoyance militaire (FPM) et du fonds de prévoyance de l'aéronautique (FPA), l'établissement public des fonds de prévoyance militaire et de l'aéronautique créé l'an passé pour regrouper ces deux fonds s'est vu confier la mission de contribuer à la politique en faveur du logement des militaires. Les fonds de prévoyance pourront être utilisés à hauteur de 250 millions d'euros pour la construction de logements locatifs. Cette enveloppe permettra de mettre à la disposition du personnel du ministère de la défense près de 4 000 logements locatifs, en complément de la programmation arrêtée sur crédits budgétaires. Les premières opérations qui seront lancées dès 2009 seront conduites dans le sud-est de la France, notamment à Toulon et Draguignan, et en région parisienne. Ces logements seront proposés en priorité aux familles et aux veufs et veuves chargés de famille.

Les fonds de prévoyance pourront également être utilisés à hauteur de 50 millions d'euros pour favoriser l'accession à la propriété. Cette enveloppe permettra d'abonder les prêts à taux zéro délivrés par l'Institution de gestion sociale des armées.

4. Les opérations d'infrastructure

Ainsi qu'il a été précédemment indiqué, la sous-action « infrastructures » voit ses dotations considérablement réduites.

Les crédits destinés au service d'infrastructure de la défense (SID) s'élèveront à 260,7 millions d'euros et se décomposeront comme suit :

- 241,3 millions d'euros au titre des dépenses de personnel ;

- 17,4 millions d'euros au titre des dépenses de fonctionnement ;

- 2 millions d'euros au titre des dépenses d'investissement, pour l'achat de véhicules spécifiques et de matériels techniques (outillage et engins spéciaux).

Les dépenses de loyers s'élèveront à 169,8 millions d'euros, dont 146,2 millions d'euros de loyers budgétaires. Ce dernier montant est en baisse par rapport à 2008 (153,9 millions d'euros). En effet, le périmètre des immeubles soumis aux loyers budgétaires a été légèrement modifié et certaines emprises incluses dans le périmètre initial feront l'objet de cessions.

Enfin, s'agissant des opérations d'infrastructures proprement dites, elles seront principalement financées à partir des dotations du compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Comme précédemment indiqué, les investissements liés à la restructuration de la tour A et à la rénovation des bâtiments F et G sur le site de Balard-Est restent financés sur crédits budgétaires pour 31 millions d'euros.

Il faut aussi rappeler que certaines opérations d'infrastructure sont étroitement liées à des programmes d'armement, comme celles liées aux programmes nucléaires ou au Rafale, et figurent au programme « équipement des forces ». D'autre part, les crédits d'infrastructure de la gendarmerie ont été rattachés à la mission « sécurité ».

Les opérations d'infrastructures sont réparties en trois catégories.

La catégorie 1 concerne les opérations majeures érigées en programmes d'infrastructure. Huit opérations entrent dans cette catégorie, les dotations prévues s'élevant à 84,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 69,4 millions d'euros en crédits de paiement. Les dotations les plus importantes concerneront les infrastructures opérationnelles du véhicule blindé de combat d'infanterie (VBCI) et de l'avion de transport A400M, ainsi que la poursuite du réaménagement du site de l'hôpital Sainte-Anne à Toulon.

La catégorie 2 concerne les autres opérations majeures, parmi lesquelles il faut signaler la poursuite de la réalisation du centre d'entraînement en zone urbaine (CENZUB) à Sissonne, la construction de champs de tir sur les camps militaires, la réalisation des infrastructures nécessitées par la nouvelle politique d'emploi et de gestion des parcs dans l'armée de terre, le maintien en condition opérationnelle des plates-formes aéronautiques, ainsi que la mise à niveau des infrastructures techniques des ports.

Enfin, la catégorie 3 concerne les travaux déconcentrés et non individualisés. Figure notamment dans cette catégorie une dotation de près de 46 millions d'euros destinées à l'hébergement des personnels de l'armée de terre. Fin 2009, près de 41 300 places d'hébergement devraient avoir été réalisées, soit 78 % de l'objectif final qui devrait être atteint en 2013.

Par ailleurs, la dotation de 120 millions d'euros en autorisations d'engagement inscrite en 2008 en vue de conclure un marché de déménagement et de réinstallation de l'Ecole nationale supérieure des techniques avancées (ENSTA), est reportée à 2009. Située porte d'Issy à Paris, l'ENSTA s'installera sur le campus de l'Ecole polytechnique, dont elle constitue une école d'application, à Palaiseau. La solution retenue pour cette opération est celle de l'autorisation d'occupation temporaire et de location avec option d'achat (AOT/LOA). Ce marché inclura la maintenance des locaux pour une durée de 30 ans. Il ne nécessitera pas d'investissements à court terme. Le versement des loyers n'interviendra qu'à compter de la livraison des bâtiments, prévue au printemps 2012. Le bâtiment actuel de l'ENSTA sera mis en vente, le produit de la cession étant affecté au compte d'affectation spéciale « gestion de patrimoine immobilier de l'Etat ».