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Projet de loi de finances pour 2009 : Défense - Equipement des forces

 

VI. PRÉPARATION ET CONDUITE DES OPÉRATIONS D'ARMEMENT

Cette action concentre 10,6 % des autorisations de programme (2,2 milliards d'euros) et 17,7 % (2,17 milliards d'euros) des crédits de paiement du programme 146, dont il est demandé l'ouverture par le projet de loi de finances pour 2009. Elle comprend trois sous actions : « soutien à la délégation générale pour l'armement et subvention au Fonds Spécial des Pensions des Ouvriers des Établissements Industriels de l'Etat » ; « investissements pour les opérations d'armement » et « soutien - expérimentation (Terre, Air, marine).

La DGA disposait en 2008 de 14 813 emplois, dont 3 630 militaires. Elle devrait disposer pour 2009 de 14 307 emplois, dont 3 563 militaires. Elle a pour mission d'assurer la conduite des programmes et opérations d'armement dans un souci de cohérence entre les aspects opérationnels, techniques, financiers, calendaires, industriels et de coopération. I

A. SOUTIEN DGA ET SUBVENTION FSPOEIE

Cette sous action mutualise un ensemble de dépenses de la DGA dans leur globalité ou pour partie. Elle concentre l'essentiel des crédits de l'action, à savoir 1 883,8 millions d'euros de crédits de paiement et 1 932,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement pour 2009.

1. Modernisation de la DGA et évolution des procédures d'acquisition

La DGA a été réorganisée autour de trois pôles principaux (stratégie, opérations et export). Au sein du pôle opérations, chargé de la conduite des opérations d'armement, les équipes sont structurées depuis janvier 2007 en unités de management, homogènes et cohérentes avec les budgets opérationnels de programme (BOP) du programme 146. Cette réforme a permis de renforcer les capacités de la DGA autour du management de projet dans les domaines critiques que sont la compétence technique, l'achat public et la maîtrise financière.

Le Livre blanc a ouvert un certain nombre d'orientations nouvelles qui nécessiteront de reconsidérer la conduite des opérations d'armement en termes de gouvernance, de préciser la transition entre CEMA et DGA comme maître d'ouvrage, de définir le rôle du Secrétariat Général pour l'Administration au sein des EDPI ou encore d'articuler le comité ministériel d'investissement et les organes de supervision des opérations d'armement.

Dans la démarche de révision générale des politiques publiques, la DGA a élaboré un dispositif de modernisation en cinq points, dont le calendrier et la réalisation s'appuient sur des transferts, des réductions de périmètre et des fermetures de sites de la DGA planifiés entre 2009 et 2014.

a) Renforcement des pôles d'expertise régionaux

La DGA va poursuivre le regroupement géographique de ses activités d'expertise technique et d'essais autour de quatre pôles : terrestre, naval, aéronautique, électronique. Dans les domaines terrestre et aéronautique, comme cela est déjà fait dans le domaine naval, la DGA et les armées développeront les synergies entre leurs centres respectifs d'essais et d'expérimentation.

La réduction ramènera le nombre d'implantations géographiques principales de 20 à 14. Les sites concernés sont Vernon, Brest-Queliverzan, Gâvres, Saint Médard en Jalles, Toulouse et Angers.

b) Évolution du service de la qualité

Le service de la qualité, chargé de l'assurance qualité dans l'industrie de défense, sera réorganisé sur cinq sites principaux : Bordeaux, Bourges, Marseille, Nantes et Saclay, et ses implantations secondaires seront regroupées sur 25 sites, au lieu de 49 actuellement, choisies en adéquation avec l'activité industrielle et hébergés dans des implantations appartenant au Ministère de la Défense.

c) Refonte du soutien en région parisienne

La co-localisation des services parisiens et la mutualisation avec les armées et le SGA conduiront notamment à la création d'un opérateur unique de soutien des services centraux du ministère de la défense, dans la perspective du regroupement géographique des services parisiens du ministère à Balard.

d) Rationalisation des services de ressources humaines

Deux centres de formation (Lorient et Latresne) seront transférés. Les 4 centres de gestion de paie de province seront regroupés en un centre de paie unique.

e) Gouvernance et efficience

Quatre mesures essentielles ont été décidées :

· création d'un comité exécutif ministériel (décision ministérielle du 11 février 2008) et d'un comité ministériel des investissements qui devrait entrer en fonction au début 2009 ;

· mise en place d'une même équipe de programme intégrée durant toute la durée de vie des matériels ;

· renforcement de la fonction financière de la DGA ;

· rapprochement de l'administration du contrôle des exportations (Délégation aux affaires stratégiques) avec le soutien à l'export (Direction du développement international de la DGA).

2. Maîtrise du coût des programmes d'armement

La maîtrise du coût des programmes d'armement est un enjeu essentiel pour le maintien de la capacité d'investissement en matière de défense et pour la dotation d'équipements des forces par des systèmes performants, dans le respect du modèle d'armée. Cette responsabilité incombe en priorité à la DGA chargée de la conduite des opérations d'armement et du respect des devis initiaux.

La problématique de la maîtrise des coûts est différente selon que l'opération est au stade de réalisation (développement ou production en cours) ou qu'elle est encore à l'état de projet.

a) Des coûts maîtrisés lorsque le programme est avancé

Au stade de réalisation, le niveau de maîtrise de leur devis est en amélioration au cours de la période récente, grâce aux différents moyens de maîtrise des coûts mis en place au sein du programme 146 : estimation de coût, analyse de la valeur, comité des devis. Cette évolution positive apparaît à travers le contrôle de gestion mis en place à cet effet.

En 2007, en particulier, la hausse a été limitée à 0,2 % de la somme des devis18(*) des 52 opérations d'armement du périmètre du programme budgétaire 146 parvenues au stade de réalisation. Depuis 2004, cette évolution annuelle est ainsi passée de +0,6 % à +0,2 %19(*).

Les évolutions qui surviennent au cours des phases de développement ou de production sont le plus souvent dues à l'allongement des délais de réalisation pour tenir compte des priorités décidées sous contrainte budgétaire, à l'évolution du coût des facteurs marquée notamment par de très fortes variations du coût des matières premières ces dernières années et à de mauvaises anticipations technique ou économique par la maîtrise d'ouvrage.

b) Des marges de progrès existent dans l'évaluation des coûts des futurs programmes

Les estimations de coûts et analyses de la valeur effectuées au stade de préparation et de conception, sont par nature affectées d'un degré d'imprécision important. Ce n'est qu'à l'approche du passage au stade de réalisation qu'un devis consolidé peut être établi, intégrant les perspectives réelles de commandes et de livraisons, la négociation avec le ou les industriels et leur insertion au plan d'activité de l'entreprise. Dans le cadre de la réforme de la conduite des opérations d'armement engagée en 2003 par le ministère de la défense, deux mesures essentielles concernant les méthodes de gestion ont été prises :

· les pouvoirs d'arbitrage du CEMA vis-à-vis des armées ont été renforcés pour mieux garantir la cohérence capacitaire du système de défense français (décret de mai 2005) ;

· les instructions ministérielles relatives à la conduite des opérations d'armement ont été modifiées en 2007. Elles prévoient l'établissement d'un portefeuille de risques valorisés afin d'établir au plus tôt un cadrage financier initial robuste. Les éléments principaux figurent dans les dossiers de lancement et de suivi annuel de chaque opération d'armement.

Depuis 2006, ce cadrage financier initial est validé au sein de la DGA, avant le lancement des stades de conception et de réalisation, par un comité des devis, présidé par le directeur des plans, du budget et de la gestion, qui prend en compte les différents types de risques (opérationnels, techniques, financiers, industriels, contractuels, international, ...).

Par la visibilité qu'il donnera au niveau politique sur les investissements majeurs de défense, le comité ministériel d'investissements, présidé par le ministre de la défense, a vocation à débattre et à arbitrer sur cette base les variantes de réalisations physiques préalables aux grands jalons des opérations d'armement.

Ces travaux amènent à renforcer l'analyse fonctionnelle et l'analyse de la valeur concourant à l'optimisation des spécifications vis-à-vis des coûts.

3. Maîtrise des coûts d'intervention de la DGA.

L'objectif du coût d'intervention est de 1.080 millions d'euros pour l'exercice 2008. Ce montant intègre les rémunérations et charges sociales (pensions incluses), les frais de fonctionnement et les investissements.

Par rapport à l'objectif de 1 100 millions d'euros retenu pour 2007, la part des rémunérations et charges sociales (pensions comprises, soit environ 70 % du coût d'intervention) augmente en 2008 d'environ 7 millions d'euros (soit + 0,9 %) et le poste des frais de fonctionnement et investissements propres diminue en 2008 d'environ 27 M€ (soit - 8 ,3 %).

L'augmentation du poste « rémunérations et charges sociales » malgré la déflation programmée des effectifs, s'explique par l'accroissement du nombre de niveau I résultant du renforcement de certaines fonctions, ainsi que de la revalorisation du point de la fonction publique et des revalorisations catégorielles.

L'augmentation du poste des frais de fonctionnement et des investissements constatée en 2007 était liée aux dépenses non récurrentes occasionnées par le regroupement à Bagneux de la plupart des entités franciliennes de la DGA (déménagement, travaux d'aménagement du site) pour environ 9,3 M€.

Ce projet répondait à l'objectif de regrouper sur un nombre réduit de sites les 4 800 personnes que la DGA emploie actuellement à Paris ou en proche banlieue, pour améliorer la cohérence des activités et réaliser des économies de fonctionnement.

* 18 Les devis sont suivis au coût des facteurs de l'année de lancement de la réalisation.

* 19 Ces valeurs sont obtenues éventuellement au prix d'une évolution de physique associé ou des performances attendues.