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Projet de loi de finances pour 2009 : Sécurité : Gendarmerie nationale

 

N° 102

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2009, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IX

SÉCURITÉ
(Gendarmerie nationale)

Par M. Jean FAURE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Jean-Luc Mélenchon, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1127, 1198 à 1203 et T.A. 204

Sénat 98 et 99 (annexe n° 27) (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'année 2009 devrait être marquée par de profondes mutations pour la gendarmerie nationale.

Tout d'abord, conformément à la volonté exprimée par le Président de la République dans son intervention du 29 novembre 2007 devant 1.800 gendarmes et policiers réunis à la Grande Arche de la Défense, la gendarmerie nationale sera rattachée organiquement et budgétairement au ministre de l'Intérieur, tout en conservant son statut militaire.

Le transfert du rattachement organique de la gendarmerie nationale du ministre de la Défense au ministre de l'Intérieur est prévu par le projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale, qui a été déposé en premier sur le bureau du Sénat.

Ce projet de loi, qui a été adopté, avec dix-huit amendements, sur le rapport de votre Rapporteur pour avis, par la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, lors de sa réunion du 29 octobre, devrait être examiné en séance publique au début de l'année prochaine.

Il s'accompagne du rattachement budgétaire de la gendarmerie au ministère de l'Intérieur, organisé par le projet de loi de finances pour 2009, la mission « Sécurité » devenant une mission ministérielle.

Ce rattachement permettra de renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie et de développer les mutualisations de moyens, dans le respect de la dualité des deux forces. La parité globale de traitement entre gendarmes et policiers est, à cet égard, essentielle pour garantir une coexistence harmonieuse entre les deux forces au sein du même ministère.

Ensuite, le budget de la gendarmerie pour 2009 s'inscrit dans un cadre pluriannuel, qui résulte à la fois du document de programmation triennal et de la future loi d'orientation et de programme pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2), qui devrait couvrir la période 2009-2013.

Bien que ce texte n'ait pas encore été présenté au Parlement, le budget de la gendarmerie pour 2009 intègre la première annuité de la future LOPPSI 2. L'accent devrait être mis en 2009 sur la police scientifique et technique et le recours aux nouvelles technologies, comme la vidéoprotection, les terminaux embarqués ou encore la lecture automatisée des plaques d'immatriculation.

Enfin, le budget de la gendarmerie pour 2009 n'échappe pas à la politique générale de maîtrise des dépenses publiques et aux mesures d'économies prévues au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

L'application à la gendarmerie de la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite pourrait se traduire par la suppression d'environ 3000 emplois dans la gendarmerie sur les trois prochaines années, dont 1625 dès 2009. Les crédits d'investissements connaissent une forte baisse, ce qui entraîne le report des programmes de renouvellement des hélicoptères et des véhicules blindés.

La première partie du présent rapport est consacrée à ce contexte de pleine mutation pour la gendarmerie nationale.

L'évolution globale du budget et la répartition des crédits par type de dépenses sont présentées dans la deuxième partie du rapport.

Dans une troisième partie, votre rapporteur pour avis a souhaité insister tout particulièrement sur quatre sujets :

- le maintien de la capacité opérationnelle de la gendarmerie et de la densité de son « maillage » territorial, au regard de la politique de réduction des effectifs ;

- les mutualisations de moyens entre la police et la gendarmerie ;

- la parité globale de traitement entre gendarmes et policiers ;

- la réduction des tâches dites abusives ou indues, comme les transfèrements et les extractions judiciaires, qui pèsent lourdement sur les personnels de la gendarmerie.

I. UN CONTEXTE EN PLEINE MUTATION

A. LE RATTACHEMENT ORGANIQUE ET BUDGÉTAIRE DE LA GENDARMERIE NATIONALE AU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

Le rattachement organique et budgétaire de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur à compter du 1er janvier 2009 a été annoncé par le Président de la République, lors de son intervention du 29 novembre 2007 devant 1.800 gendarmes et policiers réunis à la Grande Arche de la Défense.

Avant même l'annonce de cette réforme, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des forces armées du Sénat avait décidé de constituer en son sein un groupe de travail chargé de réfléchir à l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie.

Présidé par votre Rapporteur pour avis, ce groupe de travail était composé de Mme Michèle Demessine et de MM. Hubert Haenel, Philippe Madrelle, Charles Pasqua, Yves Pozzo di Borgo et André Rouvière.

A l'issue de ses travaux, le groupe de travail a présenté dix-sept recommandations, qui ont été adoptées à l'unanimité par la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat, et reprises dans un rapport d'information, publié le 10 avril dernier1(*).

Le projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale2(*), qui a été déposé en premier sur le bureau du Sénat, organise le rattachement organique de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur. Il s'accompagne du rattachement budgétaire de la gendarmerie au ministère de l'Intérieur, prévu par le projet de loi de finances pour 2009.

Comme l'a indiqué Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'Intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, lors de son audition au Sénat, le 16 octobre dernier, le rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur constitue moins une rupture que l'aboutissement d'une évolution commencée en 2002.

A la suite de l'élection présidentielle de mai 2002, la gendarmerie nationale a été placée pour emploi auprès du ministre de l'Intérieur pour l'exercice des missions de sécurité intérieure, par un décret du 15 mai 2002.

Plus récemment, le décret du 31 mai 2007 a établi une responsabilité conjointe du ministère de la Défense et du ministère de l'Intérieur s'agissant de la définition des moyens budgétaires attribués à la gendarmerie nationale et de son suivi.

La gendarmerie reste cependant encore aujourd'hui placée sous l'autorité du ministère de la Défense pour ses missions militaires, son budget et les questions de personnels, le statut des gendarmes restant commun à celui des autres militaires.

Le projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale prévoit le transfert du rattachement organique de la gendarmerie nationale du ministre de la Défense au ministre de l'Intérieur.

Ce rattachement n'entraîne pas la disparition du statut militaire de la gendarmerie nationale et sa fusion avec la police. La gendarmerie nationale et la police nationale resteront deux forces distinctes, l'une à statut civil, l'autre à statut militaire. La direction générale de la gendarmerie nationale restera une direction autonome au sein du ministère de l'Intérieur.

Le ministre de l'Intérieur sera à l'avenir responsable de l'organisation de la gendarmerie nationale, de sa gestion, de son emploi et de l'infrastructure militaire qui lui est nécessaire. Il exercera également une compétence de principe en matière de gestion des ressources humaines à l'égard des personnels de la gendarmerie.

La gendarmerie nationale restera toutefois placée sous l'autorité du ministre de la Défense pour l'exécution des missions militaires et de l'autorité judiciaire pour l'exécution de ses missions judiciaires.

Par ailleurs, le ministre de la Défense continuera d'exercer sa compétence à l'égard des militaires de la gendarmerie en matière de discipline et participera à la gestion des ressources humaines de la gendarmerie dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

Les gendarmeries spécialisées (comme la gendarmerie de l'armement ou la gendarmerie de l'air) resteront placées sous son autorité et le ministère de la Défense assurera certaines prestations de soutien au profit de la gendarmerie.

Ainsi, la gendarmerie restera en réalité placée sous une triple tutelle (Intérieur, Défense, Justice), même si elle ne sera plus placée sous la tutelle organique du ministre de la Défense, mais sous celle du ministre de l'Intérieur.

Le rattachement de la gendarmerie au ministre de l'Intérieur permettra de réaliser l'unicité de commandement des deux forces de sécurité et de renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie en matière de lutte contre la criminalité.

Les missions de sécurité intérieure représentent 95% de l'activité de la gendarmerie nationale, contre seulement 5% pour ses missions militaires.

Il paraît donc logique que la gendarmerie nationale soit rattachée organiquement au ministre qui constitue son autorité d'emploi pour la très grande majorité de ses missions. De plus, face à la menace terroriste, à la criminalité transnationale et au trafic de drogue ou à l'immigration illégale, il est indispensable de renforcer la coordination entre les deux forces de sécurité.

Ainsi, l'action des groupes d'intervention régionaux (GIR), qui présentent l'originalité de regrouper au sein d'une même structure des gendarmes, des policiers, des douaniers et des agents d'autres administrations, pourra être amplifiée. L'échange d'informations entre les différents services nécessite également d'être systématisé.

Le rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur permettra donc de réaliser l'unicité du commandement opérationnel en matière de sécurité et de renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie en matière de lutte contre la criminalité.

Ce rapprochement permettra également de développer les mutualisations de moyens entre les deux forces.

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat, saisie au fond du projet de loi, a examiné le projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale, lors de sa réunion du 29 octobre dernier3(*). La commission a adopté le projet de loi avec dix-huit amendements, visant notamment à préserver le statut militaire de la gendarmerie nationale, à conforter ses missions et son ancrage territorial et à garantir un équilibre entre l'efficacité de l'action répressive et le respect des libertés publiques.

De son côté, la commission des Lois du Sénat, qui s'est saisie pour avis de ce texte, a examiné le même jour, sur le rapport de M. Jean-Patrick Courtois, ce projet de loi et a adopté seize amendements4(*), qui, dans l'ensemble, rejoignent les amendements adoptés par votre commission, tout en apportant des compléments sur certains points.

Le rattachement organique de la gendarmerie au ministre de l'Intérieur devait initialement intervenir à compter du 1er janvier 2009. Il devait coïncider avec le rattachement budgétaire de la gendarmerie au ministère de l'Intérieur à partir du 1er janvier 2009, organisé par le projet de loi de finances pour 2009.

Toutefois, l'examen du projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale en séance publique a été repoussé par le gouvernement au début de l'année 2009, compte tenu du contexte économique défavorable et afin de garantir une plus grande sérénité des débats.

Interrogé sur les conséquences de ce report, le ministre de l'Intérieur, Mme Michèle Alliot-Marie, a indiqué, lors de son audition au Sénat, le 28 octobre dernier, que ce report n'aurait pas d'incidence sur l'exécution du budget, le gouvernement ayant l'intention de présenter, si nécessaire, un amendement au projet de loi de finances pour 2009, afin de faire coïncider le rattachement budgétaire et organique de la gendarmerie.

Convention de délégation de gestion entre le ministre de l'Intérieur

et le ministre de la défense du 28 juillet 2008 sur les prestations de soutien qui resteront assurées par le ministère de la défense au profit de la gendarmerie

01. Le soutien immobilier

02. Le soutien santé

03. Le paiement des soldes et des pensions

04. l'action sociale

05. Le maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques

assuré par la SIMMAD

06. Le maintien en condition opérationnelle des matériels en OPEX

07. Le dépannage auto interarmées

08. Le contentieux

09. La protection juridique

10. Les formations

11. La gendarmerie maritime

12. La gendarmerie de l'air

13. La gendarmerie de l'armement

14. Les prestations fournies par le SEA

15. Les archives

16. Le transport de fret par moyens militaires

17. Le transport par voie aérienne civile (TACITE)

18. L'immatriculation des véhicules

19. L'alimentation et les mess

20. L'utilisation des terrains de manoeuvres nationaux

21. Les munitions

22. Le service de la poste interarmées

23. Les adresses électroniques (e-mail)

24. Les aumôneries

25. Les commissaires détachés auprès de la DGGN

26. Les programmes d'armement et technologies de sécurité

27. La commission Nationale Informatique et Liberté (CNIL)

28. Les prestations informatiques et de télécommunications

29. La convention SNCF

30. Les gîtes d'étape

31. Le soutien central de la DGGN

32. La reconversion

33. L'éligibilité de la gendarmerie à la mission « innovation » du ministère

De la défense

34. Le transport opérationnel de militaires de la gendarmerie

35. La gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires

* 1 Rapport d'information n°271 (2007-2008) intitulé « Quel avenir pour la gendarmerie ? », fait au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat par le groupe de travail chargé d'une réflexion sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie présidé par M. Jean Faure.

* 2 Projet de loi n° 499 (2007-2008) portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale, déposé au Sénat le 21 août 2008

* 3 Rapport n° 66 (2008-2009) de M. Jean Faure, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 29 octobre 2008

* 4 Avis n° 67 (2008-2009) de M. Jean-Patrick Courtois, fait au nom de la commission des Lois, déposé le 29 octobre 2008