II. UNE PRÉSENTATION PLUS LISIBLE DE LA MISSION, MAIS QUI RESTE PERFECTIBLE
La présentation budgétaire des missions constitue un impératif majeur, dans la mesure où elle contribue à améliorer l'information des parlementaires et des citoyens sur les politiques publiques. Les principes de sincérité et de lisibilité, consacrés par la Lolf, imposent que les informations fournies par les documents budgétaires soient claires et les plus exhaustives possibles.
Au cours des années passées, votre commission a formulé plusieurs recommandations visant à améliorer la présentation de la mission « Régimes sociaux et de retraite », dont certaines ont été entendues : cette année, en effet, les documents budgétaires de la mission témoignent un effort notable de transparence.
Toutefois, l'information du Parlement exigerait qu'on ne se cantonne pas sur les seules dépenses de gestion et qu'on introduise des éléments de comparaison entre les différents régimes de retraite.
A. UNE MEILLEURE INFORMATION DU PARLEMENT
1. Une plus grande transparence sur les contributions de l'Etat aux caisses de retraite de la SNCF et de la RATP
Dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, de nombreux parlementaires ont relevé le manque de clarté et de sincérité dans la présentation du programme n° 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres ».
La commission des finances du Sénat avait notamment fait observer que la transparence des comptes publics gagnerait à distinguer en deux actions différentes les régimes de retraite de la SNCF et de la RATP, en faisant valoir que leur subvention représentait plus de 3,3 milliards d'euros, soit 95 % de l'ensemble du programme. En effet, il devenait difficile de distinguer au sein de la même action « Régimes de retraite » les financements allant à la caisse des personnels de la RATP de ceux allant à celle de la SNCF, alors que la gestion des régimes de retraite des deux entreprises est désormais assurée par des caisse de retraite et de prévoyance autonomes. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, s'était à l'occasion engagé à clarifier le financement de ces deux régimes.
Il a été tenu compte de ces observations puisque la déclinaison en actions du programme a été revue. Désormais, les dotations de l'Etat à la caisse de retraite de la SNCF et à la caisse de retraite de la RATP font l'objet de deux actions distinctes :
- l'action n°3 « Régime de retraite du personnel de la SNCF », dont les crédits représentent 81,8 % du total des crédits du programme n° 198 ;
- l'action n°4 « Régime de retraite du personnel de la RATP », dont les crédits représentent 13,5 % du total des crédits du programme n° 198.
Les autres interventions du programme (4,7 % du total des crédits du programme) correspondent à des régimes sociaux ou de retraite aux enjeux financiers plus limités, et pour la plupart en extinction. Ils ont été regroupés dans une nouvelle action, l'action n°5 « Autres régimes ».
2. La clarification des enjeux financiers
La nouvelle présentation budgétaire met en lumière deux éléments marquants de l'évolution des crédits pour 2009 :
- une hausse de 28,5 % de la dotation de la caisse de retraite de la RATP ;
- une diminution de 26,6 % du versement au fonds de retraite des mines .
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, il avait été observé que la subvention d'équilibre accordée à la RATP, fixée à 390 millions d'euros, était sous-évaluée d'environ 25 millions d'euros. En effet, l'accélération des demandes de liquidation de retraite dans la perspective de la réforme des régimes spéciaux aurait dû entraîner une réévaluation de la subvention d'équilibre (le nombre de liquidations nouvelles de retraite a augmenté de 30 %, passant de 1 493 en 2006 à 1 895 en 2007). Six mois après le début de l'exercice 2008, la CRPRATP a fait part au rapporteur spécial de la commission des finances du Sénat, lors de l'enquête sur pièce et sur place effectuée en juin 2008, d'un besoin de crédits supplémentaires d'environ 80 millions d'euros, portant ainsi la subvention d'équilibre à 470 millions d'euros.
La budgétisation pour 2009 de la contribution de l'Etat aux retraites de la RATP, d'un montant de 501,1 millions d'euros, apparaît dorénavant plus conforme au principe de sincérité et de transparence.
S'agissant de la réduction de 215,5 millions d'euros de la subvention de l'Etat à la caisse des mines, elle s'explique par une gestion plus efficace des ressources de la caisse. En 2008, celle-ci a procédé à la cession de près de 200 millions d'euros d'actifs immobiliers. D'autres transactions, évaluées à 60 millions d'euros, pourraient aboutir fin 2008. En 2006, le patrimoine de la caisse des mines était évalué à plus de 600 millions d'euros. Dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2009-2012, le Gouvernement estime ce patrimoine à 1 milliard d'euros.
Le produit des cessions effectuées en 2008 correspond à la diminution de la contribution de l'Etat pour 2009. La stratégie de valorisation patrimoniale semble donc un outil particulièrement utile pour alléger la charge que représentent les régimes spéciaux dans le budget général.
Cependant, elle ne peut s'appliquer à l'ensemble des régimes de retraite pour plusieurs raisons :
- certaines caisses ne disposent d'aucun patrimoine immobilier propre ;
- la cession d'actifs immobiliers est certes une ressource immédiate, mais elle ne constitue pas une réponse pérenne à la dégradation des ratios démographiques ;
- la conjoncture économique et financière actuelle, qui pèse fortement sur le marché de l'immobilier, rend la politique de cession d'actifs moins intéressante.
La clarification des enjeux financiers de la mission résulte également d'un effort pédagogique sur le coût que représentent les régimes spéciaux pour les finances publiques à moyen terme. Les documents budgétaires fournis permettent en effet de mieux appréhender l'évolution des subventions de l'Etat à ces régimes grâce à la présentation de l'évolution pluriannuelle des crédits de la mission pour 2009-2012 .
L'examen de l'évolution de la dotation de l'Etat aux régimes spéciaux sur cette période illustre ainsi que le budget général et, à travers lui, la solidarité nationale, seront de plus en plus mis à contribution.