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Projet de loi de finances pour 2009 : Solidarité, insertion et égalité des chances

 

II. EXAMEN DE L'AVIS

Réunie le mercredi 26 novembre 2008 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Paul Blanc sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » et les articles 74 à 76 bis rattachés).

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » s'élèvent pour 2009 à environ 11,2 milliards d'euros, soit une progression à périmètre constant de 6 % par rapport à 2008. A ces crédits, s'ajoutent les dépenses fiscales, d'un montant équivalent, soit 11,8 milliards d'euros d'exonérations ou de déductions fiscales accordées aux familles modestes et aux personnes âgées ou handicapées.

Le périmètre de la mission est profondément modifié avec le transfert de deux programmes « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » et « Protection maladies », respectivement vers les missions « Ville et logement » et « Santé ».

Les crédits sont donc répartis dans cinq programmes au lieu de sept, de poids très inégal, qui permettront la mise en oeuvre en 2009 de plusieurs grands chantiers : la généralisation du revenu de solidarité active (RSA), la réforme des tutelles et la révision des conditions d'attribution de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

Le premier programme, « Lutte contre la pauvreté », est considérablement étoffé du fait de la mise en oeuvre du RSA généralisé au second semestre de 2009.

Sur les 10 milliards d'euros que coûtera le dispositif en année pleine, les départements prendront en charge le coût du RSA « socle », qui correspond aux dépenses de RMI et à l'API, hors primes d'intéressement, soit 6,7 milliards, intégralement compensés.

Pour sa part, l'Etat assumera, via le fonds national des solidarités actives (FNSA) le surcoût, de l'ordre de 3,2 milliards, lié au versement du RSA « chapeau » aux bénéficiaires exerçant une activité :

- 1,5 milliard proviendra des recettes de la nouvelle contribution additionnelle de 1,1 % sur les revenus du capital et du plafonnement des niches fiscales ;

- le différentiel sera couvert par une dotation annuelle au FNSA, inscrite sur ce programme et financée par les redéploiements qui résultent de la réforme de l'ensemble du dispositif (intégration de la prime pour l'emploi (PPE) et des primes d'intéressement dans le RSA, non-indexation de la PPE).

Pour 2009, le financement à mi-année du RSA nécessite une dotation de l'Etat au FNSA de 555 millions d'euros, qui permettra de dégager un excédent de 362 millions en fin d'exercice. L'objectif est en réalité d'atteindre l'équilibre en 2011, lorsque le dispositif fonctionnera en régime de croisière.

Par ailleurs, ce programme permet la poursuite des expérimentations du RSA dans les trente-quatre départements volontaires jusqu'à sa généralisation, ainsi que la création d'un fonds d'expérimentations en faveur de l'insertion professionnelle des jeunes en difficulté, abondé, dès 2008, à hauteur de 10 millions d'euros et de 4 millions en 2009 et 2010.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que le deuxième programme, « Actions en faveur des familles vulnérables », couvre pour l'essentiel :

- les dépenses d'API au titre des droits ouverts jusqu'au mois de mai, soit pour un semestre, la généralisation du RSA faisant disparaître cette allocation à compter du 1er juin 2009 ;

- le coût des mesures de protection des majeurs, qui connaîtront une baisse significative du fait de la mise en oeuvre, à compter du 1er janvier, de la loi du 5 mars 2007 réformant les tutelles. Cette loi devrait permettre de contenir l'augmentation du nombre de mesures de protection qui résulte du vieillissement de la population, notamment grâce à une révision plus régulière des mises sous tutelle ou curatelle et à la mise en place de mesures moins contraignantes telles que les mesure d'accompagnement judiciaire (Maj) et les mesures d'accompagnement social personnalisé (Masp), confiées aux départements, pour les personnes ne présentant pas d'altération de leurs facultés mentales mais rencontrant simplement des difficultés pour gérer leur budget ;

- enfin, des dépenses de moindre ampleur financeront l'accompagnement et le soutien à la parentalité et l'agence française de l'adoption ainsi que le Gip « Enfance en danger », qui a développé un service national d'accueil téléphonique d'une qualité remarquable, qui reçoit, 24 heures sur 24, en moyenne 4 000 appels par jour d'enfants ou d'adultes signalant des cas de détresse ou de maltraitance infantiles.

Puis M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a présenté le programme « Handicap et dépendance », qui concentre à lui seul plus de 77 % des crédits de la mission et bénéficie d'une forte croissance, ce qui traduit les engagements pris par le Président de la République en faveur des personnes handicapées lors de la conférence nationale du handicap du 10 juin dernier.

La réforme de l'AAH en constitue le coeur en opérant un renversement de la logique prévalant jusqu'alors, qui consistait à mesurer le taux d'incapacité permanente des personnes handicapées, plutôt que d'identifier leurs facultés à exercer une activité professionnelle. Il s'agit à la fois de favoriser l'emploi des personnes handicapées qui sont en mesure de travailler et de garantir la dignité de celles qui sont durablement éloignées de l'emploi. Plusieurs mesures du projet de loi de finances pour 2009 doivent y contribuer :

- la revalorisation de l'AAH de 25 % d'ici à 2012 qui se traduit en 2009 par deux revalorisations successives de 2,2 % en avril et en septembre, permettant d'en porter le montant mensuel à près de 682 euros contre 652 euros aujourd'hui ;

- l'évaluation systématique des capacités professionnelles de la personne handicapée à l'occasion d'une première demande ou d'un renouvellement d'AAH et l'obligation pour les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) d'assortir toute reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé d'une décision d'orientation professionnelle ;

- la suppression de la condition d'inactivité préalable d'un an pour l'attribution de l'AAH aux personnes ayant un taux d'invalidité compris entre 50 % et 80 %. Les personnes bénéficieront de l'AAH dès leur premier jour d'inactivité et ne seront pas découragées d'accepter des missions temporaires de courte durée ;

- la révision trimestrielle du montant de l'allocation et un taux de cumul avantageux des revenus d'activité avec l'AAH, de 100 % pendant les six premiers mois d'activité et qui, au-delà de cette période, peut varier entre 40 % pour les salaires supérieurs à 0,4 Smic et 80 % pour les revenus inférieurs à ce seuil (contre seulement 62 % pour le RSA) ;

- enfin, la suppression de la limite d'âge de trente ans pour accéder aux contrats d'apprentissage des travailleurs handicapés.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, s'est félicité de l'effort significatif également réalisé en faveur du secteur protégé :

- grâce à la création de 2 000 places supplémentaires en cours d'année, les établissements et services d'aide par le travail (Esat) pourront employer plus de 116 200 personnes handicapées ;

- s'agissant des entreprises adaptées, elles bénéficieront l'an prochain de 20 000 aides au poste et d'aides financières spécifiques destinées à soutenir leurs projets de développement ou à faire face à des difficultés financières.

En ce qui concerne l'emploi en milieu ordinaire, l'augmentation des cotisations prélevées sur les entreprises assujetties à l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés de 6 % et sur les employeurs publics permettront à l'Agefiph et au fonds « Fonction publique » (FIPHFP) de financer des actions de formation, des aides à l'embauche, l'aménagement des postes de travail ainsi que le réseau des « Cap emploi ». Il a toutefois regretté que la nouvelle participation du FIPHFP au financement de ce réseau ne se traduise dans le même temps par la diminution de la contribution de l'Agefiph.

Il a par ailleurs proposé que le prélèvement de 50 millions d'euros sur le budget de l'Agefiph pour financer la rémunération des stagiaires en formation dans les centres de rééducation professionnelle (CRP) soit diminué de moitié, cette réduction étant compensée par une contribution de 25 millions du FIPHFP, au titre de la préparation aux concours administratifs que ces centres organisent.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué les crédits consacrés à la compensation des conséquences du handicap, bien que l'Etat n'ait pas vocation à y participer directement puisque le financement de la prestation de compensation du handicap (PCH) relève des départements et de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Avec 43 000 bénéficiaires au mois de juin 2008, soit 15 % de plus que l'an passé, la montée en charge de la PCH se poursuit progressivement avec un rythme plus ou moins soutenu selon les départements. La dépense correspondante pourrait atteindre 525 millions d'euros en 2008. Pour 2009, la CNSA table sur une dépense d'environ 700 millions, avec un excédent cumulé de trésorerie ramené à 590 millions d'euros pour les départements, qui disposent, depuis 2006, de recettes prélevées sur la « journée de solidarité » en compensation du coût de la PCH. Il a suggéré que cette contribution soit modulée en fonction de la dépense constatée dans chaque département, certains conseils généraux ayant pratiquement épuisé leurs provisions budgétaires.

Par ailleurs, il a signalé que près de 110 000 personnes perçoivent encore l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), suggérant la révision des modalités de versement de la PCH afin de limiter le reste à charge pour les personnes handicapées. Cette réforme pourrait se traduire par la mise en place d'une part forfaitaire pour couvrir les aides ménagères qui paraît d'autant plus nécessaire que les crédits finançant les forfaits d'auxiliaire de vie et les fonds départementaux de compensation n'ont pas été reconduits.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, s'est également inquiété des dysfonctionnements des MDPH. Malgré l'abondement complémentaire de la CNSA qui porte son concours annuel à 45 millions d'euros, les moyens humains autant que la formation restent insuffisants. Une mission conduite par l'Igas réfléchit à l'évolution éventuelle du statut de ces maisons, ainsi que de celui des personnels mis à disposition par l'Etat, qui bénéficient encore d'un droit d'option préjudiciable à la stabilité des effectifs et à la qualité du service. S'agissant des délais d'instruction des dossiers, variables d'un département à l'autre, la CNSA travaille à la simplification des procédures et à la diffusion d'un recueil de bonnes pratiques.

Enfin, il a déploré que, pour la deuxième année consécutive, aucun crédit ne soit versé au fonds interministériel pour l'accessibilité des personnes handicapées (Fiah), en dépit de la proximité de l'échéance de 2015. Il a souligné l'urgence pour les commissions d'accessibilité des communes ou intercommunalités concernées d'établir, avant la fin de l'année, leur diagnostic d'accessibilité des constructions, voiries et moyens de transport et de programmer les investissements nécessaires.

En ce qui concerne l'accueil en établissements et services médico-sociaux, il s'est félicité de la création d'environ 50 000 places nouvelles d'ici à 2012, ouvertes avant 2014, selon un calendrier défini par les programmes interdépartementaux d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie (Priac). Les dépenses correspondantes, 8 milliards en 2009, relèvent de l'assurance maladie et de la CNSA.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits du programme, « Egalité entre les hommes et les femmes », bien que modestes, sont en légère hausse par rapport à 2008. Outre les dépenses de personnel qui représentent plus de 40 % des crédits, ils financent quatre actions d'importance très inégale :

- deux d'entre elles, « articulation des temps de vie » et « accès des femmes aux responsabilités et à la prise de décision », dotées de crédits inférieurs à 1 million d'euros pourraient être intégrées dans l'action « égalité professionnelle », qui comporte des objectifs communs ;

- cette action vise à favoriser l'insertion professionnelle des femmes, notamment dans des secteurs où elles sont encore peu représentées, et à garantir, avant la fin 2010, l'égalité salariale et professionnelle entre les hommes et les femmes dans les entreprises de plus de cinquante salariés ;

-  l'action en faveur de « l'égalité en droit et en dignité », qui concentre plus d'un tiers des crédits du programme, permet de poursuivre la mise en oeuvre du plan en faveur de la lutte contre les violences faites aux femmes.

Enfin, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a présenté le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », qui regroupe les moyens humains et matériels des administrations de la santé et du secteur médico-social, et dont l'organisation devrait être profondément bouleversée du fait de la révision générale des politiques publiques et de la prochaine mise en place des agences régionales de santé (ARS).

Rappelant que de nombreuses associations ont manifesté leur inquiétude sur les conséquences de cette restructuration pour le secteur médico-social, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a souligné l'attention particulière qui devra être portée à plusieurs points de cette réforme :

- les conditions d'application du principe de fongibilité asymétrique qui devront garantir une préservation des places en établissements sociaux et médico-sociaux ;

- le passage à une logique d'appels à projets qui ne doit pas se traduire par des contraintes trop lourdes pour les associations qui gèrent ces établissements et qui font la richesse de ce secteur ;

- l'équilibre des instances chargées de piloter les ARS, qui devront inclure des représentants du secteur médico-social ;

- enfin, l'application aux établissements et services médico-sociaux du principe de convergence tarifaire par analogie aux mesures qui ont été prises dans ce domaine pour les établissements de santé.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a conclu sa présentation en invitant ses collègues à émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » pour 2009 et aux articles 74 à 76 bis qui lui sont rattachés.

En ce qui concerne le financement du RSA, M. Alain Vasselle a mis en avant l'évolution différente des charges et des financements prévus et a interrogé le rapporteur sur une éventuelle dotation d'équilibre de l'Etat. Il a ensuite souhaité connaître les modalités de calcul du « reste à vivre » des personnes handicapées, souhaitant que les ressources prises en compte pour l'évaluer, et en particulier les allocations logement, soient définies de la même façon d'une prestation à l'autre. Par ailleurs, il a posé la question des moyens de fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Il a enfin souhaité savoir comment se répartissent les 8 milliards d'euros de l'accueil en établissements et services médico-sociaux entre l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) et la CNSA.

Mme Gisèle Printz a défendu le principe de la création d'un secrétariat d'Etat aux droits des femmes. Elle a ensuite évoqué la publication prochaine de rapports sur l'égalité salariale entre les hommes et les femmes et sur la formation professionnelle. Enfin, elle a rappelé le problème des violences faites aux femmes et a cité l'exemple de l'Espagne, où les maris violents doivent porter des bracelets électroniques.

A son tour, Mme Annie David a insisté sur l'égalité entre les hommes et les femmes et sur les drames qui résultent, plus souvent qu'on ne croit, des violences faites aux femmes. Elle s'est par ailleurs interrogée sur l'évolution des délégués aux droits des femmes dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.

M. Jacky Le Menn a évoqué les questions relatives au handicap : d'une part, il est difficile de comparer les restes à vivre ou les prestations, notamment en raison de la grande complexité de la PCH, d'autre part, la gestion des ressources humaines au sein des MDPH est complexe, les personnels relevant de statuts très divers. Il a, dans ce contexte, souhaité une évaluation du fonctionnement des MDPH ainsi qu'une clarification du statut des personnels mis à disposition par l'Etat.

Sur la montée en charge de la dépense liée au RSA, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a indiqué que l'équilibre est envisagé au terme de trois ans, la première année - 2009 - devant être excédentaire, car la taxe de 1,1 % sera prélevée dès le 1er janvier, alors que les dépenses correspondront à un semestre.

Il a précisé que, sur les 8 milliards prévus pour les établissements médico-sociaux, 7,7 milliards relevaient de l'assurance maladie via l'Ondam et 0,3 milliard de la CNSA.

En ce qui concerne le statut des personnels des MDPH, il a approuvé l'idée d'une évolution nécessaire et d'une clarification des situations ; au regard des différences de traitement des demandes entre les départements, il s'est par ailleurs interrogé sur l'idée d'attribuer à nouveau à l'Etat la compétence du handicap. Pour autant, s'il est encore nécessaire d'alléger les procédures, la situation s'est nettement améliorée, notamment avec la résorption du stock de demandes issues des Cotorep.

En ce qui concerne l'égalité hommes-femmes, une délégation interministérielle aux droits des femmes sera prochainement créée, ce qui permettra de développer des actions transversales. Pour ce qui est de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes, l'objectif est fixé par la loi à 2010 et le Gouvernement a mis en oeuvre des mesures pour accompagner les entreprises dans l'élaboration des rapports de comparaison de situation.

Puis la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » pour l'année 2009 et à l'adoption des articles 74 à 76 bis rattachés à ces crédits.