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Projet de loi de finances pour 2009 : Solidarité, insertion et égalité des chances

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DES MINISTRES

Réunie le mercredi 19 novembre 2008 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, et de Mmes Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité et Nadine Morano, secrétaire d'Etat chargée de la famille, sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »).

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a présenté les crédits du programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales », doté de 582 millions d'euros, dont 555 millions destinés à la généralisation du RSA, sachant que cette dotation ne représente qu'une partie minime du coût de la réforme, qui s'élève, au total, à près de 10 milliards d'euros, financés à la fois par l'Etat et les conseils généraux.

Les départements assumeront en effet le coût du RSA « socle » versé aux bénéficiaires sans emploi, soit 6,6 milliards d'euros en année pleine. L'Etat, au travers du fonds national des solidarités actives (FNSA), prendra en charge la couverture des frais de gestion de l'allocation (100 millions) et le versement de l'aide personnalisée au retour à l'emploi (150 millions), ainsi que le RSA attribué aux personnes exerçant une activité, soit 3 milliards d'euros. Les départements bénéficieront donc directement des effets positifs du retour à l'emploi des bénéficiaires, tandis que l'Etat verra ses dépenses diminuer lorsque les allocataires en activité augmenteront leur temps de travail.

La dotation inscrite en projet de loi de finances est complétée par le produit de la nouvelle taxe additionnelle sur les revenus du capital, estimé à 1,5 milliard d'euros ainsi que par le redéploiement des économies réalisées par ailleurs : 400 millions du fait de la non-indexation de la prime pour l'emploi (PPE) en 2009 et 150 millions du fait de la suppression du mécanisme d'intéressement temporaire lié à la reprise d'emploi des bénéficiaires du RMI et de l'allocation de parent isolé (API).

En 2009, le budget du FNSA devrait atteindre 1,6 milliard, puis 3,2 milliards en 2011 en année pleine. Pour 2009, un excédent de 350 millions est escompté, ce qui permet de fixer la dotation de l'Etat au fonds à 1 milliard en 2010 et 1,5 milliard en 2011.

Par ailleurs, le programme prévoit 17,1 millions d'euros pour financer l'achèvement des expérimentations du RSA lors du premier semestre de 2009 et 10 millions pour poursuivre la mise en oeuvre d'expériences ou d'innovations dans le domaine social. M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a, en particulier, évoqué le lancement du programme d'expérimentations en faveur des jeunes qui sera doté, dès 2008, de 10 millions non consommés et de 4 millions en 2009.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, s'est inquiété que la situation économique et financière actuelle compromette les chances de retour à l'emploi des bénéficiaires du RSA et que cela ne se traduise par une augmentation du coût de cette réforme pour les départements. Il a également souhaité obtenir des garanties sur le respect des délais de mise en oeuvre de la réforme à compter du 1er juin 2009, espérant que les mesures d'application seront prises dans les temps et que les acteurs seront opérationnels. Par ailleurs, il a demandé des précisions sur la programmation budgétaire des actions conduites par le fonds d'expérimentations en faveur des jeunes et les crédits qui y seront consacrés dans les trois prochaines années. Enfin, il s'est dit favorable au renforcement des mesures de lutte contre la fraude afin que le nouveau système mis en place soit pleinement efficace.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial pour la commission des finances, a souhaité obtenir des précisions sur les actions financées par le fonds d'innovation et d'expérimentation sociale, doté pour 2009 de 8 millions d'euros.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a fait valoir le double effet positif du RSA :

- en période de crise, il soutiendra le pouvoir d'achat des travailleurs pauvres et permettra de contenir l'augmentation rapide du nombre de bénéficiaires et des situations de pauvreté ;

- en période de croissance, il favorisera le retour à l'emploi en garantissant l'augmentation des revenus du bénéficiaire pour toute heure supplémentaire travaillée.

On a en effet observé qu'en période de croissance et de création d'emplois, la diminution du nombre d'allocataires du RMI est beaucoup plus lente que celle du nombre de chômeurs. A l'inverse, en période de crise, on constate une augmentation rapide du nombre de bénéficiaires des minima sociaux ainsi qu'une dégradation sensible du pouvoir d'achat des salariés en emploi précaire. Le RSA jouera donc le rôle d'amortisseur dans les deux cas de figure.

En ce qui concerne la mise en oeuvre de la loi généralisant le RSA, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué qu'un comité de pilotage réunissant l'association des départements de France (ADF), le nouveau Pôle emploi, la caisse de mutualité sociale agricole (CMSA) et la Cnaf, ainsi que l'union nationale des centres communaux d'action sociale (Unccas), a été mis en place pour préparer les mesures d'application du texte et sa mise en oeuvre concrète. L'ensemble des textes réglementaires devrait être soumis, pour avis, au conseil d'Etat dans le courant du mois de février 2009 et les deux systèmes informatiques de la Cnaf destinés à la liquidation de l'allocation et à l'orientation des bénéficiaires devraient être opérationnels dans les délais.

En ce qui concerne le fonds d'expérimentations en faveur des jeunes, 10 millions d'euros seront consacrés, dès 2008, à des mesures spécifiques d'insertion professionnelle, 4 millions étant déjà programmés pour les années 2009 et 2010.

Se voulant rassurant sur le risque de fraudes, il a fait valoir que le caractère incitatif à la reprise d'activité du dispositif réformé devrait limiter l'apparition de tels comportements. Des mesures de contrôle ont été mises en place lors de l'examen du texte au Sénat, notamment grâce aux échanges d'informations entre les conseils généraux, les Caf et l'Etat.

En réponse à M. Auguste Cazalet, il a rappelé que le fonds d'innovation et d'expérimentation sociale a largement honoré ses engagements en 2008 avec l'expérimentation du RSA et son évaluation rigoureuse. Des démarches analogues devraient se poursuivre en 2009 avec l'appui financier de la commission européenne, qui a exprimé son intérêt pour les actions conduites en France dans ce domaine. A cet égard, il a annoncé la tenue d'un forum sur l'expérimentation sociale en Europe à la fin du mois de novembre à Grenoble.

M. Jacky Le Menn a souhaité savoir si le coût de l'expérimentation du versement mensuel du RSA serait supporté par les conseils généraux ou s'il sera pris en charge par l'Etat dans le cadre du programme 304.

M. Guy Fischer s'est dit pessimiste sur l'impact social de la crise financière et économique actuelle, qui se traduit déjà par l'augmentation du nombre de chômeurs et d'allocataires du RMI au mois de septembre.

Il a déploré la dispersion des différents programmes de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », le programme relatif à l'accueil et à l'hébergement ayant été transféré vers la mission « Ville et logement » et celui consacré à la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c) vers la mission « Santé ».

En outre, il a dénoncé l'augmentation apparente des crédits du programme 304 « Lutte contre la pauvreté », qui se traduit en réalité par la diminution des dépenses liées à l'allocation de parent isolé (API), à la PPE et aux droits connexes. En réalité, ce seront les conseils généraux qui supporteront la charge du RSA en 2009, la crise économique rendant peu probable le retour à l'emploi des bénéficiaires actuels du RMI et de l'API.

M. René Teulade a souhaité connaître la provenance des crédits qui pourraient compléter en 2008 les 10 millions d'euros affectés au fonds d'expérimentations en faveur des jeunes. Il a par ailleurs souligné l'aggravation des difficultés que rencontrent les jeunes agriculteurs, depuis peu contraints de recourir à l'aide des banques alimentaires.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué que les frais de gestion des Caf seront supportés par l'Etat grâce à une enveloppe annuelle de 100 millions d'euros inscrite au budget du FNSA. Ainsi, l'orientation des bénéficiaires, la liquidation de la prestation et son éventuelle mensualisation seront assumées par les Caf qui recevront chaque année de l'Etat une dotation spécifique.

En réponse à M. Guy Fischer, il est convenu de la nécessité de suivre de façon objective l'évolution de la situation de la pauvreté en France. L'augmentation du nombre d'allocataires du RMI, qui représentent 10 000 personnes supplémentaires au mois de septembre, est préoccupante même si la dégradation des statistiques à cette période de l'année est fréquente.

La réforme du RSA mobilisera 1,5 milliard d'euros provenant de la nouvelle contribution additionnelle de 1,1 % sur les revenus du capital et des recettes résultant du plafonnement des niches fiscales. Le partage des responsabilités avec les départements a été réalisé dans un souci d'équité et de transparence. Par ailleurs, les 400 millions d'euros économisés grâce à la non-indexation de la PPE en 2009 seront réorientés en faveur de ceux qui percevaient les plus petites primes.

En ce qui concerne le fonds d'expérimentations en faveur des jeunes, les ministères de la recherche et de l'éducation nationale, des organismes privés et même certaines organisations syndicales ont manifesté leur volonté de participer au financement des actions qui seront conduites dans ce cadre. L'Union européenne et les collectivités territoriales, si elles le souhaitent, pourront également y contribuer.

Sur la question de la dégradation du pouvoir d'achat des jeunes agriculteurs, cette situation ne leur est pas spécifique car on observe que la part des dépenses obligatoires dans le budget des ménages les plus modestes est passée de 50 % à 75 % entre 2001 et 2006. Le RSA permettra justement d'augmenter de 250 euros par mois en moyenne le reste à vivre des personnes qui connaissent les plus grandes difficultés.

Mme Nadine Morano, secrétaire d'Etat chargée de la famille, a ensuite présenté les crédits consacrés aux actions en faveur des familles vulnérables qui s'élèvent, pour 2009, à 838 millions d'euros, soit une nette diminution par rapport au 1,294 milliard d'euros de l'exercice 2008. Cette baisse s'explique à la fois par le transfert de l'allocation de parent isolé (API) aux départements prévu par la loi généralisant le RSA à compter du 1er juin 2009 et par la réforme des tutelles qui permet de dégager une économie de 30 millions d'euros. Ces choix ont été dictés par le souci d'une plus grande efficacité de la dépense publique et devraient permettre de mieux répondre aux attentes des familles en difficulté.

S'il revient très majoritairement à la Cnaf de garantir l'aide aux familles vulnérables, l'Etat assure le financement des mesures en faveur de la parentalité et de la protection des personnes faibles, qu'il s'agisse des enfants ou des adultes sous tutelle.

Plus de 600 millions d'euros financeront, pour un semestre, l'API qui sera intégrée au 1er juin dans le RSA. Au 31 décembre 2007, cette allocation concernait 218 500 allocataires.

Par ailleurs, 15,5 millions d'euros permettront d'accompagner les familles dans leur rôle de parents, dont 7,1 millions destinés à financer les réseaux d'écoute et d'aide à la parentalité. La diminution des crédits s'explique en réalité par le caractère exceptionnel de la dotation de 2007, portée à 11 millions pour permettre la mise en oeuvre de la loi réformant la protection de l'enfance.

La prochaine convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et la Cnaf pour la période 2009-2012 sera l'occasion de renforcer les crédits en faveur de l'accompagnement des familles à la parentalité et de prévoir une évaluation des actions conduites dans ce domaine.

Parallèlement, 2 millions d'euros seront destinés à la mise en place des maisons des adolescents et à la médiation familiale. En outre, plus de 220 millions seront affectés à la protection des enfants et des familles :

- 3,8 millions pour favoriser les adoptions nationales et à l'étranger, l'objectif étant qu'elles interviennent dans le seul intérêt de l'enfant. L'agence française de l'adoption (Afa) a pour mission d'informer et de conseiller les candidats à l'adoption dans leurs démarches et de servir d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers de plus de quinze ans. La diminution des crédits, de 6,25 % entre 2009 et 2008, résulte de la non-consommation des crédits observée en 2008. L'Afa, qui doit être réformée, aura la capacité juridique de mener des actions de coopération à l'étranger afin de renforcer son potentiel d'intervention ;

- faciliter l'accès aux origines personnelles. En 2007, sur 2 538 dossiers clôturés, le conseil national d'accès aux origines personnelles (CNAOP) a procédé à 897 communications d'identité de parents de naissances ;

- 2,2 millions d'euros pour soutenir les actions de l'observatoire national de l'enfance en danger (Oned) et le service téléphonique qui fonctionne 24 heures sur 24 et reçoit en moyenne quatre mille appels téléphoniques par jour ;

- enfin, 214,2 millions d'euros seront consacrés à la protection des majeurs soit une baisse de 12,2 % par rapport à 2008. La réforme de la protection des majeurs permet en effet de mettre en oeuvre des mesures de protection à la fois plus justes et plus efficaces en permettant un plus grand respect de la volonté des personnes sous tutelle et une meilleure prise en compte de la diversité des situations.

Puis Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a présenté les crédits des programmes « Handicap et dépendance » et « Egalité entre les hommes et les femmes ».

Le projet de budget pour 2009 en faveur des personnes handicapées permet la mise en oeuvre des mesures annoncées par le Président de la République lors de la conférence du handicap du 10 juin 2008, qui a fait l'objet d'une concertation approfondie avec l'ensemble des partenaires de la politique du handicap et a été préparée par le comité de suivi de l'application de la loi du 11 février 2005.

Le rapport de synthèse de cette conférence sera examiné pour avis par le comité national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) le 16 décembre prochain et déposé sur le bureau des deux assemblées d'ici la fin de cette année. Ce rapport pourrait faire l'objet, ainsi que le prévoit la loi, d'une discussion en séance publique, à l'occasion du quatrième anniversaire de la loi.

Pour 2009, les crédits du programme « handicap et dépendance » s'élèvent à 8,7 milliards d'euros, dont 5,8 milliards consacrés à la seule allocation adulte handicapé (AAH), soit une progression de 7,4 % qui traduit le respect des engagements pris par le Président de la République de revaloriser cette allocation de 25 % d'ici à 2012. Plus de 1,4 milliard supplémentaire seront ainsi versés aux bénéficiaires de l'AAH en cinq ans.

Par ailleurs, la réforme de l'AAH doit permettre de remplir deux autres objectifs : favoriser l'emploi des personnes handicapées qui sont en mesure de travailler et garantir la dignité de celles qui sont durablement éloignées de l'emploi. A cette fin, le mécanisme de cumul de l'allocation des revenus du travail sera simplifié et réformé afin de le rendre plus équitable et plus incitatif au retour à l'emploi.

Parallèlement, un véritable accompagnement des bénéficiaires de l'AAH vers l'emploi doit être mis en place dès 2009, avec une évaluation systématique de leurs compétences professionnelles et de leur capacité à accéder à l'emploi. Outre la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, les personnes concernées se verront proposer un contrat d'insertion et d'accompagnement vers l'emploi, établi et coordonné par un référent unique issu du service public de l'emploi ou du réseau des Cap Emploi.

Par ailleurs, une mission d'experts chargés de concevoir un nouvel outil d'évaluation de la situation des personnes handicapées au regard de l'emploi a été installée. Elle devrait aboutir à une réforme des compléments d'AAH qui viendront désormais compléter en priorité les revenus des personnes dans l'incapacité complète de travailler.

Le projet de loi de finances renforce également les capacités d'accueil des établissements et services d'aide par le travail (Esat) : 1 400 places nouvelles seront financées dès 2009 et plus de 50 000 places en établissements et services pour personnes handicapées seront créées en cinq ans, leur ouverture au public devant être effective dès 2014.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a ensuite évoqué la situation des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Leur mise en place constitue un élément central de la réforme de 2005 puisqu'elles ont permis d'engager, au niveau local, un véritable travail partenarial sur la politique d'accompagnement des personnes handicapées. Les difficultés qu'elles rencontrent ne doivent pas constituer un frein à la poursuite de la mise en oeuvre de la loi. C'est pourquoi, 1 000 équivalents temps plein seront mis à leur disposition et les postes devenus vacants à la suite de départs en retraite ou de mutations seront intégralement compensés par l'Etat, ce qui représente un afflux supplémentaire de crédits de 7,6 millions d'euros qui seront notifiés aux MDPH dans les tout prochains jours. En outre, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) portera de 30 à 45 millions d'euros l'effort de financement en direction des MDPH, dès 2008.

Ces mesures ne doivent pourtant pas éluder la question de l'évolution nécessaire du statut des MDPH et de leurs personnels. Que les choix se portent sur le maintien du groupement d'intérêt public (Gip), la création d'un établissement public local ou l'intégration dans les services du conseil général, la solution retenue devra permettre de respecter les principes de l'organisation territoriale et de la répartition des compétences actuellement en vigueur.

Les mesures en faveur des personnes âgées sont principalement financées par le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Toutefois, le projet de loi de finances prévoit la poursuite de la mise en oeuvre des mesures de lutte contre la maltraitance. Environ 2 millions d'euros seront versés à ce titre aux associations têtes de réseau pour favoriser les bonnes pratiques et promouvoir la bientraitance en établissement. Un des outils essentiels de cette politique est la mise en place d'un numéro d'appel d'urgence, le 3977, dont le premier bilan confirme l'utilité : depuis son lancement, 26 426 appels ont été reçus, soit en neuf mois le double des appels traités en 2007.

Puis Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a présenté les crédits du programme 137 relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes, doté, en 2009, de 29,2 millions d'euros. Les actions engagées en matière de lutte contre les violences faites aux femmes, un an après le lancement du second plan triennal 2008-2010, en constituent le coeur. Plusieurs mesures ont déjà été mises en oeuvre : installation de référents uniques locaux pour l'accompagnement des victimes de violences ; développement de familles d'accueil ; campagne récente de communication à destination des victimes, des témoins et des auteurs et création d'une plate-forme Internet.

Dans le même temps, une politique de sensibilisation et de prévention a été engagée, notamment avec la mise en place d'une commission de réflexion sur l'image des femmes dans les médias, animée par Michèle Reiser, qui a remis son rapport le 25 septembre dernier. Autre priorité, l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, qui a fait l'objet d'une conférence de niveau ministériel dans le cadre de la présidence française de l'Union européenne et qui demeure une préoccupation essentielle pour les associations.

Enfin, un document de politique transversale relatif à l'égalité entre les hommes et les femmes a été créé, qui permettra de donner au Parlement une vision globale des actions menées par les ministères et des moyens mobilisés par l'Etat en faveur de cette politique, dont le caractère interministériel sera ainsi garanti.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a souhaité savoir quel avenir le Gouvernement entend réserver au programme 106 « Actions en faveur des familles les plus vulnérables », 80 % de ses crédits étant amenés à disparaître du fait de l'intégration de l'API dans le RSA.

Il a ensuite voulu connaître les raisons de la diminution des crédits consacrés à l'accompagnement des familles à la parentalité.

Enfin, il s'est demandé si les mesures d'accompagnement social personnalisé (Masp), dont le coût sera supporté par les départements à compter du 1er janvier 2009, feront l'objet d'une compensation par l'Etat et si les décrets relatifs aux conditions d'application de ces mesures seront publiés dans les délais afin de permettre aux conseils généraux d'inscrire les crédits correspondants dans leur budget prévisionnel.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial pour la commission des finances, a déploré la persistance d'une dette de l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale au titre de l'API ainsi que des insuffisances de crédits pour 2007 et 2008, estimées respectivement à 37 millions et 30 millions d'euros. Il a souhaité également que soient justifiés les 63,6 millions d'euros d'économies prévues au titre de l'année 2009.

Malgré la loi de 2005 réformant l'adoption qui a permis la mise en place de l'Afa, ainsi qu'une procédure unique d'agrément, M. Alain Milon s'est inquiété de la baisse du nombre d'adoptions nationales et internationales relevée par le rapport de Jean-Marie Colombani. Il s'est demandé si l'Afa peut être efficace dans sa conception actuelle et s'il ne serait pas utile de se pencher sur la question de l'adoption en France, et en particulier sur la procédure d'abandon autorisant l'adoption définie par l'article 350 du code civil. En outre, il a souhaité connaître la position du Gouvernement sur la possible reconnaissance en droit français de la kafala, qui consiste à accueillir un enfant et à pourvoir à son éducation sans qu'un lien de filiation par l'adoption ne soit établi. Enfin, il a demandé des éclaircissements sur la polémique née entre le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire et l'association « Enfance et familles d'adoption », à la suite de l'annonce de la mise en place d'un fonds de coopération spécifique pour les pays qui souhaitent renforcer leur système de protection de l'enfance.

Mme Sylvie Desmarescaux s'est félicitée des principes de gestion et des priorités retenus par le Gouvernement pour définir le budget alloué aux politiques en faveur des familles vulnérables qui, bien qu'en diminution, répond aux attentes des Français.

S'adressant à Mme Valérie Létard, elle a souligné la difficulté que rencontrent les employeurs, pourtant bien disposés, pour embaucher des personnes handicapées souvent faiblement qualifiées.

M. Jacky Le Menn, reconnaissant la nécessité d'une évolution des politiques mises en oeuvre pour répondre aux besoins des personnes en difficulté, a regretté que cela se traduise par une modification substantielle du périmètre des missions qui rend difficiles les comparaisons d'une année sur l'autre.

M. Guy Fischer, s'inquiétant de la diminution des crédits relatifs à l'accompagnement des familles à la parentalité, a souligné la préoccupation des associations à ce sujet. Il s'est dit attaché à l'évaluation des politiques mises en oeuvre ainsi qu'au maintien des points d'information pour les familles et des réseaux d'écoute.

M. Alain Vasselle a souhaité connaître les montants ainsi que les modalités de récupération des indus sur les prestations familiales. Il a également demandé si les politiques mises en oeuvre en faveur de l'encadrement et du suivi des adolescents font l'objet d'une évaluation permettant d'en apprécier l'efficacité.

M. Alain Gournac s'est enquis de l'existence d'accords avec les pays de l'Union européenne permettant de traiter les cas des enfants des couples binationaux qui se séparent. Enfin, il a souhaité que les modalités de calcul du dispositif de bonus-malus écologique appliqué aux voitures prennent mieux en compte la situation des familles nombreuses.

Sur la question de la diminution des crédits relatifs à l'aide à la parentalité, Mme Nadine Morano, secrétaire d'Etat chargée de la famille, a rappelé que les fonds inscrits en loi de finances pour 2008 n'ayant pas été intégralement consommés, des ajustements ont été opérés pour 2009 en fonction des besoins réels. Une mission d'évaluation a été commandée à la direction générale des affaires sociales (DGAS) tandis que la convention d'objectifs et de gestion (Cog) en cours de signature avec la Cnaf permettra de mieux flécher les crédits.

Sur la compensation des Masp pour les départements, elle a confirmé qu'elle serait effectuée à la fin de l'exercice au vu des comptes administratifs présentés par les conseils généraux.

En ce qui concerne l'adoption, Mme Nadine Morano, secrétaire d'Etat chargée de la famille, est convenue qu'il existe un décalage entre le nombre d'agréments accordés par les conseils généraux aux familles et le nombre d'enfants adoptables. De plus, de nombreux pays ont signé la convention de La Haye et prennent parallèlement des mesures pour favoriser l'adoption des enfants par des familles résidentes. Il est vrai que les enfants adoptés souffrent généralement d'un double traumatisme d'abandon et de déracinement. C'est la raison pour laquelle la politique engagée par le Gouvernement vise à favoriser l'adoption nationale, comme c'est le cas dans d'autres pays, l'Italie notamment. C'est sur ce modèle que la France a prévu de mettre en place une organisation interministérielle présidée par le Premier ministre et animée par le secrétariat d'Etat chargé de la famille. Dans le même temps, l'article 350 du code civil sera réformé pour faciliter les procédures d'adoption nationale, tandis que des mesures seront prises pour développer les réseaux internationaux de l'adoption et améliorer l'accompagnement des parents d'enfants adoptés à l'étranger. A cette fin, chaque région sera dotée d'une consultation d'orientation et de conseils en adoption (Coca).

Les actions de coopération conduites en direction des pays susceptibles de s'ouvrir à l'adoption internationale sont, sur ce point, déterminantes. C'est la raison pour laquelle le programme 301 « Développement solidaire » de la mission « Immigration, asile et intégration » consacre près de 50 millions d'euros au financement de la rénovation et du développement des orphelinats, ainsi qu'à la défense et à l'accompagnement des femmes battues dans ces pays. En conséquence, elle a défendu la politique mise en oeuvre par le ministère en charge de cette mission pour renforcer la protection des enfants dans les pays qui le souhaitent.

En ce qui concerne la kafala, elle a rappelé que ce système de parrainage propre aux sociétés musulmanes, qui n'admettent pas l'adoption, n'est pas encore reconnu en France même si des solutions peuvent être trouvées au cas par cas.

M. Nicolas About, président, a mentionné les travaux récents de la commission des lois du Sénat sur ce sujet, invitant le Gouvernement à s'inspirer des solutions qui ont été proposées dans le cadre de la proposition de loi qui en a résulté.

Mme Nadine Morano, secrétaire d'Etat chargée de la famille, a souhaité revenir sur les reproches relatifs à la diminution des crédits alloués à la politique familiale. Il ne faut pas oublier les mesures concrètes mises en oeuvre dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour favoriser le développement de différents modes de garde ainsi que l'ensemble des mesures fiscales qui contribuent, à hauteur de 88 milliards d'euros, à soutenir les familles et la natalité. Elle a par ailleurs souligné l'intérêt que son ministère porte à la situation des adolescents et à l'accompagnement des familles confrontées à des problèmes de délinquance. Enfin, pour ce qui concerne les problèmes spécifiques posés par les couples binationaux, elle s'est engagée à s'entretenir sur ce sujet avec les ministres des pays concernés.

Mme Isabelle Debré a confirmé la récurrence des problèmes posés par les couples binationaux, en particulier lorsque l'un des ex-conjoints est originaire d'Allemagne ou de Belgique.

En réponse à M. Alain Vasselle, Mme Nadine Morano, secrétaire d'Etat chargée de la famille, a indiqué que les modalités de récupération des indus seront définies dans le cadre de l'examen de l'article 78 du projet de loi de financement de la sécurité sociale et de la signature de la Cog entre l'Etat et la Cnaf, sur la base du rapport d'évaluation que celle-ci lui a transmis tout récemment.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a souhaité savoir quelle définition sera retenue par les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) pour évaluer l'employabilité des personnes handicapées lors de leur demande d'AAH.

Il a demandé quelles évolutions sont envisagées dans le cadre de la revue générale des politiques publiques (RGPP) et la mise en place des agences régionales de santé (ARS), s'inquiétant notamment du sort qui sera réservé au secteur médico-social.

Par ailleurs, estimant que la PCH ne répond que partiellement aux besoins des personnes handicapées, il s'est dit favorable à une modification de son périmètre permettant notamment une meilleure prise en charge des aides ménagères.

Enfin, soulignant les dysfonctionnements des MDPH qui se traduisent par des inégalités dans les délais de traitement des dossiers d'un département à l'autre, il a souhaité connaître les mesures envisagées par le Gouvernement pour améliorer la qualité de service.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial de la commission des finances, a souhaité obtenir des précisions sur l'origine des économies réalisées sur les dépenses d'AAH et sur les modalités de compensation, lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative, des besoins de financement apparus au cours de l'année 2008 et qui s'élèvent à près de 150 millions d'euros.

Mme Gisèle Printz a plaidé en faveur de la création d'un secrétariat d'Etat dédié aux droits des femmes, considérant que de nombreux sujets relèveraient de son champ de compétences, par exemple la contraception, l'IVG ou la question de l'égalité salariale et professionnelle. Par ailleurs, elle a souhaité connaître les intentions du Gouvernement concernant les mesures prises dans le cadre du projet de loi généralisant le RSA et relatives aux règles de décompte des salariés et des stagiaires handicapés dans les effectifs des entreprises assujetties à l'obligation d'emploi de 6 % de travailleurs handicapés.

M. Jacky Le Menn s'est inquiété de la montée en charge rapide de la PCH enfant et des moyens qui seront accordés aux départements pour y faire face. Se ralliant à la position défendue par le rapporteur pour avis concernant l'élargissement du périmètre des prestations prises en charge par la PCH, il est convenu du problème posé par la prise en compte très restrictive des aides ménagères. Il a également souligné les lourds dysfonctionnements des MDPH qui résultent, selon lui, à la fois de l'ambiguïté du statut des personnels et de la multiplicité des intervenants représentant l'Etat (Ddass, direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle [DDTEFP], CNSA). Enfin, il a souligné les inquiétudes fortes des associations concernant l'articulation des politiques sanitaires et médico-sociales dans le cadre de la mise en place des ARS.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a demandé si le renforcement des pénalités imposées aux entreprises privées ne respectant pas l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés pendant une durée supérieure à trois ans s'appliquera également aux employeurs publics. Par ailleurs, elle a estimé nécessaire d'augmenter les effectifs du service public de l'emploi et du réseau Cap Emploi chargés d'accompagner les travailleurs handicapés dans leur parcours d'insertion professionnelle, soulignant notamment l'attention spécifique qui doit être accordée aux personnes atteintes de troubles psychiques. Enfin, elle s'est félicitée de la suppression de l'obligation de justifier d'une période d'inactivité de plus d'un an pour prétendre à l'AAH, ainsi que de l'amélioration des conditions de cumul de cette allocation avec les revenus d'activité. Cela devrait en effet inciter davantage les personnes handicapées à reprendre une activité à durée déterminée ou intérimaire.

M. Alain Vasselle s'est une nouvelle fois inquiété de l'interprétation abusive des règles applicables à la présidence des conseils de la vie sociale institués dans les foyers occupationnels par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale. Il en résulte que, parfois, ce sont des personnes handicapées mentales qui sont amenées à présider ces structures. Il demande depuis plusieurs années que des mesures de clarification du décret du 25 mars 2004 soient prises pour remédier à cette situation, mais en vain.

Il a également dénoncé une forme de maltraitance passive qui résulte des conditions restrictives de sortie des personnes handicapées des établissements qui les accueillent, qui ne peuvent excéder quarante-cinq jours par an et qui se traduisent par une suspension du versement de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), selon que les sorties s'effectuent par période de deux ou huit jours.

Enfin, il a souhaité savoir si les engagements du ministre des comptes publics Eric Woerth seront tenus sur le remboursement des dettes accumulées par l'Etat, au titre de l'AAH, vis-à-vis de la sécurité sociale.

M. Nicolas About, président, a jugé nécessaire d'améliorer la qualité des aides accordées aux personnes handicapées à domicile, en veillant tout particulièrement à ce que les soins soient accomplis par le même intervenant dans le souci de la dignité de la personne.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a soulevé par ailleurs le problème posé par la non-prise en charge des frais de transport pour les personnes hébergées en maison d'accueil spécialisé (Mas).

M. Guy Fischer s'est inquiété des restrictions budgétaires imposées aux Esat, le taux de reconduction des moyens qui leur sont alloués étant inférieur au taux d'inflation prévisionnel pour 2009 malgré les difficultés que rencontrent ces établissements. En outre, ils seront soumis au principe de convergence de leurs tarifs vers un tarif plafond fixé par décret visant à rationaliser leurs coûts de fonctionnement ou les incitant à se regrouper pour dégager des économies d'échelle.

Mme Bernadette Dupont a plaidé en faveur d'une simplification des démarches administratives de renouvellement de l'AAH et de placement en foyer ou établissement. Elle s'est demandé dans quelle mesure il est pertinent de réviser tous les cinq ans les décisions d'attribution des prestations ou de placement en établissement lorsque le handicap est manifestement irrémédiable. Enfin, elle a appelé de ses voeux l'amélioration des compétences et de la formation des personnels des MDPH afin que le service rendu soit de meilleure qualité.

M. Marc Laménie a dit partager l'opinion de ses collègues sur les dysfonctionnements des MDPH et a souhaité obtenir des précisions concernant les projets du Gouvernement sur la question du cinquième risque et de la dépendance.

Mme Annie David a suggéré que les démarches soient également simplifiées pour le renouvellement des cartes d'invalidité lorsque le handicap est avéré et irréversible.

En réponse à Mme Sylvie Desmarescaux, Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, est convenue de la nécessité d'améliorer la formation des personnes handicapées pour favoriser leur insertion dans l'emploi, tout en rappelant que les différentes mesures du pacte national pour l'emploi des personnes handicapées vont conjuguer leurs effets pour atteindre cet objectif. A cet égard, les progrès réalisés en faveur de la scolarisation des enfants handicapés constituent une avancée déterminante dont les résultats seront mieux perceptibles dans une dizaine d'années. Elle a souligné l'importance d'identifier dès que possible les personnes handicapées en mesure de travailler pour les accompagner vers l'emploi après la réalisation d'un bilan de compétences et en mobilisant au mieux les synergies du réseau des Cap Emploi, ainsi que les moyens d'action du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) et de l'association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés (Agefiph).

En réponse à Mme Annie Jarraud-Vergnolle, elle a rappelé que les règles de calcul des cotisations versées à l'Agefiph et au FIPHFP en cas de non respect de l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés sont identiques, à la différence près que les administrations contrevenantes subissent de surcroît une mesure de gel de l'évolution de leur masse salariale.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a déploré que la participation financière de l'Agefiph au réseau des Cap emploi ait diminué même si la contribution nouvelle du FIPHFP compense partiellement cette diminution.

Rappelant que le FIPHFP détient une trésorerie dormante de plus de 260 millions d'euros, M. Nicolas About, président, a suggéré que le fonds augmente sa participation au financement du réseau Cap emploi.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a néanmoins fait valoir qu'au total, le réseau des Cap emploi bénéficiera d'une hausse de crédits de 3,5 millions en 2008 et de  millions en 2009 et que 30 % du budget de l'Agefiph seront consacrés aux dépenses de formation des personnes handicapées, soit environ 200 millions d'euros. En outre, la limite d'âge de trente ans pour accéder aux contrats d'apprentissage est supprimée, ce qui favorisera la formation et l'insertion professionnelle des personnes qui souhaitent accéder aux métiers concernés.

Elle s'est voulue rassurante sur les conséquences de la mise en place des ARS pour le secteur médico-social, le principe de fongibilité asymétrique garantissant la préservation des moyens alloués aux établissements accueillant des personnes âgées et handicapées. Par ailleurs, le passage à une logique d'appels à projets n'empêchera pas de favoriser les initiatives des acteurs associatifs qui font la richesse de ce secteur. Il s'agira également d'encourager les organismes et les administrations à se regrouper pour mutualiser leurs moyens et réduire leurs coûts de fonctionnement.

Mme Sylvie Desmarescaux a suggéré de revoir la dénomination des ARS qui, en l'état, ne tient pas compte de l'existence du secteur médico-social.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, s'est dite ouverte à ce sujet, évoquant notamment l'idée d'une dénomination telle que les « agences régionales de santé et d'autonomie ».

Elle est convenue par ailleurs des problèmes posés par la non-prise en compte des aides ménagères dans la PCH, indiquant que son ministère travaille à la mise en place d'une part forfaitaire englobant le coût de ces aides pour les personnes handicapées qui y recourent.

En ce qui concerne les MDPH, une mission conduite par l'Igas est chargée d'étudier l'éventualité d'une évolution du statut de ces maisons, ainsi que de celui des personnels mis à disposition par l'Etat et qui bénéficient encore d'un droit d'option préjudiciable à la stabilité des effectifs et à la qualité du service. S'agissant des délais d'instruction des dossiers, la CNSA étudie la possibilité de simplifier les procédures et de diffuser un recueil de bonnes pratiques à destination des professionnels.

M. Guy Fischer a fait observer que les personnes handicapées sont les premières victimes de ces dysfonctionnements, qui résultent, dans certains cas, d'une volonté non avouée des départements de rationaliser les dépenses dans ce domaine.

En réponse à M. Auguste Cazalet, Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a expliqué que l'augmentation du montant de l'AAH de 3,9 % au 1er septembre a conduit à l'inscription de 236 millions d'euros de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative pour 2008. Les économies réalisées pour 2009 résultent des mesures prises en faveur de l'accès à l'emploi des bénéficiaires de l'AAH.

En réponse à Mme Gisèle Printz, elle a indiqué que la majorité des pays européens regroupent les politiques en faveur de la solidarité dans un même ministère en y incluant le domaine de l'égalité entre les hommes et les femmes. Toutefois, compte tenu du caractère interministériel de ces politiques, elle est convenue de la nécessité d'avoir un interlocuteur commun à tous les ministères chargé de défendre les droits des femmes. C'est la raison pour laquelle ont été mis en place une délégation interministérielle et des déléguées régionales aux droits des femmes rattachées aux secrétariats généraux pour les affaires régionales (Sgar), ainsi qu'un document de politique transversale regroupant l'ensemble des crédits consacrés à ces politiques.

En ce qui concerne les dispositions relatives à l'obligation d'emploi des personnes handicapées qui figurent dans le projet de loi généralisant le RSA, elle a confirmé l'intention du Gouvernement d'améliorer la rédaction adoptée par la commission mixte paritaire sur le décompte des salariés handicapés exerçant à temps partiel. La position du Gouvernement sera définitivement arrêtée après la consultation du CNCPH et des principales associations représentatives des personnes handicapées. Elle a estimé nécessaire de permettre aux salariés les plus lourdement touchés d'être embauchés, s'ils le souhaitent, à temps partiel. Le droit en vigueur permet d'ailleurs la prise en compte des salariés exerçant à temps partiel comme s'ils occupaient un emploi à temps plein.

M. Nicolas About, président, a objecté que les conditions actuelles d'application de la loi découlent d'une circulaire de la DGTEFP qui fait une interprétation abusive du principe posé par le législateur.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a souhaité que la concertation avec les associations débouche sur une solution équilibrée et favorable aux personnes handicapées.

En réponse à M. Jacky Le Menn, elle a indiqué que la mise en place de la PCH en faveur des enfants doit se faire en deux étapes et qu'elle se traduit d'ores et déjà par des progrès significatifs pour les enfants atteints des handicaps les plus lourds. Le délégué interministériel aux personnes handicapées, Patrick Gohet, travaille actuellement à la rénovation des conditions de prise en charge des aides techniques et humaines dans le cadre de la PCH enfants, ainsi que la possibilité pour les familles de bénéficier d'aides complémentaires des fonds départementaux de compensation.

En réponse à M. Alain Vasselle, elle a confirmé que le décret relatif à la composition du conseil de vie sociale des établissements a été corrigé dès 2007 afin que des personnes handicapées mentales ne puissent plus être autorisées à le présider. Les Ddass ont d'ailleurs envoyé aux établissements concernés des préconisations allant dans ce sens.

M. Nicolas About, président, a proposé qu'une mission parlementaire contrôle le bon fonctionnement de ces conseils.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, s'est étonnée des règles de sortie fixées par certains établissements alors qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit la suspension de l'ACTP lorsque la période passée à l'extérieur de l'établissement excède quarante-cinq jours. Elle s'est engagée à faire parvenir aux conseils généraux qui gèrent ces établissements une note des Ddass de rappel à la règle sur ce sujet.

En réponse à M. Guy Fischer, elle a par ailleurs fait valoir le mérite des contrats de projets, d'objectifs et de moyens (Cpom) signés avec les Esat qui permettent de fixer, en accord avec les établissements concernés, un budget global et d'organiser une meilleure coopération et une mutualisation des moyens entre établissements. Cette méthode présente l'avantage de privilégier la concertation plutôt qu'une logique coercitive.

M. Jean Desessard a émis des doutes sur les améliorations et le surcroît d'efficacité que l'on peut attendre du regroupement des établissements.

Mme Bernadette Dupont s'est déclarée très préoccupée du risque que la création d'un nombre important de places nouvelles n'aggrave le problème actuel de l'insuffisance des personnels encadrants dans les établissements accueillant des personnes handicapées. Le manque de personnels et de formation se traduit malheureusement encore trop souvent par une maltraitance de fait. C'est notamment le cas lorsque l'absence de personnel le lundi matin fait à l'obstacle à l'accueil des personnes handicapées qui ont été prises en charge par leur famille durant le week-end.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a fait observer que le ratio d'encadrement dans les établissements accueillant des personnes handicapées est l'un des plus élevés de l'Union européenne. Le regroupement des établissements devrait d'ailleurs permettre une meilleure organisation des personnels en cas de défaillance pour assurer les remplacements. Enfin, elle a rappelé que le plan « métiers », qui vise à améliorer la formation des personnels, constitue une des priorités de son ministère.