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Projet de loi de finances pour 2009 : Solidarité, insertion et égalité des chances

 

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Article 74 (art. L. 314-4  du code de l'action sociale et des familles) Convergence tarifaire et rationalisation des coûts dans les établissements et services médico-sociaux

Objet : Cet article vise à renforcer la convergence tarifaire entre les différents établissements et services médico-sociaux financés par l'Etat.

I - Le dispositif proposé

A- Les modalités actuelles de la régulation financière des établissements et services médico-sociaux

L'article L. 314-4 du code de l'action sociale et des familles définit les conditions de régulation financière des établissements et services médico-sociaux dont les dépenses sont prises en charge par l'Etat, à savoir :

- les établissements et service d'aide par le travail (Esat) ;

- les structures d'hébergement telles que les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ou les centres d'hébergement d'urgence (CHU) ;

- les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (Cada).

Le montant total annuel des dépenses allouées à ces établissements et services est fixé chaque année par la loi de finances et, à titre complémentaire, s'agissant des Esat, par le projet de budget de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), en fonction de leurs coûts moyens d'activité et des priorités nationales retenues (revalorisations salariales, formation des personnels, amélioration de l'efficience et de la qualité des soins...).

Les crédits sont ensuite répartis par le ministre chargé de l'action sociale en dotations régionales limitatives, en fonction des besoins de la population et des priorités fixées (développement de certains types d'établissements). Il est tenu compte de l'activité et des coûts moyens des établissements tout en veillant à réduire progressivement les inégalités dans l'allocation des ressources entre régions.

Puis, le préfet de région répartit les crédits régionaux en dotations départementales limitatives, dont le montant tient compte des priorités locales, des orientations des schémas d'organisation sociale et médico-sociale, de l'activité et des coûts moyens des établissements et d'un objectif de réduction des inégalités dans l'allocation des ressources entre départements et entre établissements.

Cette méthode permet, il est vrai, une certaine harmonisation des enveloppes accordées, sans toutefois inciter à une réduction des coûts. En effet, la dotation attribuée sera d'autant plus importante que les coûts moyens constatés sont élevés.

B- Le renforcement de l'objectif de convergence tarifaire dans un souci de rationalisation des coûts des établissements et services médico-sociaux

Le présent article vise à renforcer l'objectif de rationalisation des coûts et de réduction des inégalités dans l'allocation des ressources entre établissements grâce à la fixation de tarifs plafonds vers lesquels doivent converger les tarifs pratiqués par l'ensemble des établissements.

Ainsi, le préfet se verra imposer des plafonds aux tarifications qu'il propose. Un arrêté interministériel déterminera chaque année les niveaux maximum de tarification pour chaque prestation ou les règles permettant de les calculer. Il précisera en outre les conditions dans lesquelles les tarifs excédant le plafond seront ramenés au niveau du seuil autorisé.

L'objectif est d'inciter les établissements à évaluer leurs dépenses prévisionnelles dans la limite de ces plafonds. En cas de dépassement, un délai de convergence, qui devrait être fixé à trois ans, sera accordé à l'établissement, dans le cadre d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyen (Cpom), pour qu'il rapproche progressivement ses tarifs des limites autorisées.

L'exposé des motifs précise que cette disposition doit s'appliquer aux Esat dès 2009, et qu'un délai est accordé aux CHRS pour préparer sa mise en oeuvre en 2010. Les économies attendues sont évaluées à 4 millions d'euros.

Plus largement, le Gouvernement attend de ce dispositif plusieurs évolutions de fond :

- une baisse uniforme des tarifs pratiqués par les établissements, notamment pour les établissements donc les coûts sont excessivement élevés et qui n'ont pas fait les efforts de gestion nécessaires pour les réduire ;

- un développement des Cpom, la contractualisation permettant d'accompagner les établissements dans leur effort de rationalisation des coûts ;

- enfin, une accélération des regroupements d'établissements, ceux-ci étant contraints de mutualiser leurs moyens pour respecter le niveau des plafonds fixés.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve, dans son principe, cette disposition qui devrait permettre aux établissements sociaux et médico-sociaux de rationaliser leurs coûts et réduire leurs dépenses de fonctionnement.

Elle souligne toutefois que l'impact financier du dispositif proposé dépendra en réalité du niveau auquel seront fixés les plafonds. Au-delà d'un certain seuil, il pourrait être totalement dépourvu d'effets. A l'inverse, si les plafonds étaient excessivement bas, cela pourrait se traduire par des difficultés préjudiciables aux établissements et aux personnes qui y sont accueillies.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, les hypothèses retenues pour les Esat tablent sur un tarif plafond par place de 11 710 euros, inférieur de 1,7 % au coût moyen proposé par le projet de loi de finances pour 2009.

Afin que cette mesure ne se traduise pas par une dégradation de la situation financière des établissements et par une moindre qualité du service, votre commission suggère que la fixation de ces tarifs fasse l'objet d'une concertation préalable avec les associations concernées. Certaines spécificités devront être prises en compte, notamment pour les établissements accueillant des personnes handicapées, le type de handicap ayant une incidence sur le taux d'encadrement à garantir (handicap psychique, autisme).

Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 75 (art. L. 523-1, L. 552-1 et L. 524-8 du code de la sécurité sociale) Réforme de l'allocation de parent isolé

Objet : Cet article prévoit, d'une part, l'ouverture automatique du droit à l'allocation de soutien familial pour les bénéficiaires de l'allocation de parent isolé ; d'autre part, l'alignement des conditions de récupération des indus de l'API sur celles qui prévalent pour le RMI.

I - Le dispositif proposé

A- Le renforcement de la subsidiarité de l'API par rapport à l'ASF


· Selon les termes de l'article L. 524-2 de code de la sécurité sociale, l'allocation de parent isolé (API) est versée à toute personne assumant seule la charge d'un ou plusieurs enfants. Cette allocation peut être complétée par l'allocation de soutien familial (ASF) lorsque l'autre parent est décédé ou lorsqu'il ne peut ou ne veut pas assurer l'entretien de l'enfant.

Dans la majorité des cas, il s'agit d'un parent isolé ayant la charge de son enfant (ou de ses enfants) à la suite d'un décès ou qui, après un divorce, est dans l'attente du versement d'une pension alimentaire. D'autres cas plus marginaux concernent les enfants qui n'ont pas été reconnus par leur père.

Ces allocations étant très souvent cumulées, la loi de finances pour 2007 a prévu le versement subsidiaire de l'API par rapport à l'ASF : lorsqu'un bénéficiaire de l'API est éligible à l'ASF, il est tenu de faire valoir ses droits à cette dernière prestation dans un délai de deux mois, ainsi que le prévoit l'article R. 524-24 du code de la sécurité sociale. L'API est alors calculée en tenant compte du montant d'ASF versé.

Il convient de noter qu'un bénéficiaire de l'API qui ne formule aucune demande d'ASF dans le délai prescrit alors qu'il y est éligible, est sanctionné par une diminution de l'API de 84,60 euros, soit le montant de l'ASF pour un seul enfant.


· Le du présent article prévoit que l'ASF sera ouverte de plein droit aux bénéficiaires de l'API qui remplissent les conditions précédemment évoquées. Ainsi, les demandes d'API entraîneront obligatoirement l'instruction d'un dossier pour l'ASF. Les allocataires seront ainsi exonérés d'une démarche administrative supplémentaire auprès de leur caisse d'allocations familiales, la demande d'API valant aussi pour l'ASF.

En conséquence, la subsidiarité de l'ASF par rapport à l'API s'appliquera dès le premier mois de versement de l'allocation, le délai de deux mois pour en faire valoir les droits étant supprimé. Il en résultera pour l'Etat des économies évaluées, selon le projet annuel de performances, à 18 millions d'euros.

B - L'alignement des modalités de récupération des indus de l'API sur celles du RMI

Le du présent article insère un nouvel article L. 524-8 dans le code de la sécurité sociale, afin de préciser les modalités de récupération des indus d'API.


· Il est vrai que le système actuel est relativement complexe, ce qui rend son application assez difficile. Il est défini à l'article L. 553-2 du code précité, qui prévoit que tout paiement indu de prestations familiales peut, sous réserve que l'allocataire n'en conteste pas le caractère indu, être récupéré par retenues sur les prestations à venir ou par remboursement intégral de la dette en un seul versement si l'allocataire le souhaite.

Dans des conditions définies par décret, les retenues sur les prestations sont déterminées en fonction de la composition de la famille, de ses ressources, des charges de logement et des prestations servies par les organismes débiteurs de prestations familiales. Les taux de récupération des indus varient en fonction du niveau de revenu, lui-même pondéré par un système qui s'apparente au quotient familial.


· Le présent article étend à l'API et aux primes d'intéressement versées lors d'une reprise d'activité les modalités de recouvrement des indus qui prévalent pour le RMI et qui figurent aux articles L. 262-22 et L.262-41 du code de l'action sociale et des familles, en vigueur jusqu'à la mise en oeuvre du revenu de solidarité active généralisé, c'est-à-dire au 1er juin 2009 pour les départements métropolitains et, au plus tard en 2011, pour les départements et territoires d'outre-mer.

Selon cette procédure, tout paiement indu de l'API ou de la prime forfaitaire d'intéressement pourra être récupéré, sous réserve que l'allocataire n'en conteste pas le motif, par retenue sur le montant des allocations ou des primes forfaitaires à échoir ou par remboursement de la dette, selon les modalités fixées par décret pour le RMI.

Selon ces règles, la récupération des indus peut être effectuée dans la limite de 20 % du montant de l'allocation versée. Ce système présente l'avantage d'une plus grande simplicité et donc d'une meilleure lisibilité des décisions prises ce qui en facilite la compréhension pour les allocataires.

En revanche, l'application uniforme d'un même taux de récupération des indus ne permet pas de moduler le montant des échéances selon les ressources et les charges de la famille. C'est la raison pour laquelle il est possible de réduire ou de supprimer la créance lorsque le débiteur se trouve dans une situation précaire, sauf dans les cas de manoeuvre frauduleuse ou de fausses déclarations.

Les économies attendues de cette mesure sont estimées à 10 millions d'euros en année pleine.

Hormis un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

II - La position de votre commission

Si votre commission approuve ces deux dispositions qui permettent une meilleure gestion des prestations, elle s'interroge en revanche sur l'impact réel qu'elles pourront avoir sur les dépenses de l'Etat.

En ce qui concerne les modalités de recouvrement des indus de l'API, le dispositif proposé n'aura qu'une durée de vie limitée puisque la généralisation du RSA, qui intègre l'API, devrait être effective dès le 1er juin 2009 pour la France métropolitaine et au plus tard en 2011 dans les départements d'outre-mer. Au-delà de ces dates, le régime prévu pour le RSA se substituera à ce nouveau système.

Enfin, s'agissant du renforcement de la subsidiarité de l'API par rapport à l'ASF, votre commission tient à signaler que les économies réalisées par l'Etat se traduiront dans le même temps, pour la branche famille de la sécurité sociale, par un coût supplémentaire de 27 millions d'euros, qui résulte de l'ouverture automatique des droits et du versement anticipé de deux mois de l'ASF qui est à sa charge.

Sous ces réserves, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 76 (art. L. 821-2, L. 821-3-1 et L. 821-7-3 du code de la sécurité sociale, art. L. 5213-2 du code du travail) Mesures en faveur de l'emploi des bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés et réforme des modalités de revalorisation de l'allocation

Objet : Cet article prévoit plusieurs mesures visant à favoriser l'activité des bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapées et met en place un mécanisme de revalorisation de cette allocation plus favorable.

I - Le dispositif proposé

A- Des mesures incitatives au retour à l'emploi

Les paragraphes I à III du présent article regroupent plusieurs dispositions visant à favoriser l'emploi des travailleurs handicapés.


· Le paragraphe I prévoit que l'instruction de toute demande d'attribution ou de renouvellement de l'AAH s'accompagne d'une procédure de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH). En effet, cette procédure fait aujourd'hui l'objet d'une démarche distincte de la demande d'allocation.


· Le paragraphe II précise les modalités de la procédure de RQTH définies à l'article L. 5213-2 du code du travail, en rappelant qu'il revient à la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) de reconnaître la qualité de travailleur handicapé et que toute reconnaissance de cette qualité devra s'accompagner désormais d'une orientation vers un établissement et service d'aide par le travail (Esat), vers le milieu ordinaire ou vers un centre de rééducation professionnelle (CRP).

Jusqu'à présent, aucune orientation professionnelle n'était prévue à l'occasion de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé. En revanche, le droit en vigueur prévoit que l'orientation dans un Esat vaut reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé. Le paragraphe II précise qu'il en sera de même en cas d'orientation vers un CRP ou vers le marché du travail.


· Enfin, le paragraphe III supprime le 2° de l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale, qui conditionne l'attribution de l'AAH à une période d'inactivité d'un an avant la demande. Cette condition apparaît en effet contradictoire avec l'existence d'un dispositif permettant le cumul de l'AAH avec des revenus d'activité que le Gouvernement entend parallèlement mettre en oeuvre par voie réglementaire.

Le coût supplémentaire de cette mesure, qui devrait ouvrir le droit à l'AAH à de nouveaux allocataires, est estimé à 17 millions d'euros pour le budget de l'Etat.

B- Un mécanisme de revalorisation de l'AAH plus favorable

Le paragraphe IV ajoute un article L. 821-3-1 dans le code de la sécurité sociale, relatif aux modalités de revalorisation de l'AAH.

Il prévoit que le montant de l'allocation aux adultes handicapés sera fixé par décret et crée un mécanisme d'indexation spécifique fondé un coefficient annuel de revalorisation, qui devra être au moins égal à l'évolution des prix à la consommation hors tabac prévue dans le rapport économique, social et financier annexé à la loi de finances de l'année considérée.

Le taux minimum de revalorisation pourra faire l'objet d'un réajustement si l'évolution des prix à la consommation hors tabac constatée l'année suivante, est différente de celle initialement prévue. Il est également précisé que la revalorisation peut être réalisée en plusieurs étapes au cours de l'année, ce qui sera le cas en 2009, puisque le projet de loi de finances prévoit deux augmentations successives de 2,2 % aux mois d'avril et septembre.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve pleinement les dispositions de cet article qui permettent à la fois de favoriser l'insertion professionnelle des personnes handicapées qui seront en mesure de travailler et de garantir un niveau de revenu décent à celles qui sont durablement éloignées de l'emploi.

Elles supposent toutefois une définition objective et partagée par l'ensemble des CDAPH de la notion d'employabilité. Il en effet difficile d'apprécier les capacités professionnelles d'une personne handicapée sans faire référence à la nature de l'emploi recherché et l'environnement dans lequel la personne exercera son activité.

Une mission d'experts composée d'un médecin du travail, d'un ergothérapeute, d'un économiste spécialisé et d'un statisticien travaille à l'élaboration d'un guide de référence en la matière qui fera l'objet d'une attention particulière de votre commission.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose donc d'adopter cet article sans modification.

Article 76 bis (article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005) Création d'un document de politique transversale relatif à la politique de l'égalité entre les femmes et les hommes

Objet : Cet article, adopté par l'Assemblée nationale, crée un document de politique transversale relatif à la « politique de l'égalité entre les femmes et les hommes », en remplacement du jaune « Etat des crédits et des actions qui concourent aux droits des femmes et à l'égalité entre les hommes et les femmes ».

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative du rapporteur spécial de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un nouvel article 76 bis tendant à créer un document de politique transversale (DPT) consacré à la politique de l'égalité entre les femmes et les hommes, en complétant la liste des DPT établie par l'article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.

Les DPT traitent de « politiques publiques interministérielles dont la finalité concerne des programmes n'appartenant pas à une même mission ». Pour chaque politique, ils présentent les objectifs visés, ainsi que les crédits et moyens qui y sont consacrés pour les atteindre. Ils détaillent également les indicateurs retenus pour évaluer l'efficacité des politiques mises en oeuvre.

Ce nouveau document remplacera l'annexe jaune intitulée « Etat des crédits et des actions qui concourent aux droits des femmes et à l'égalité entre les hommes et les femmes », qui sera supprimée.

A l'exception d'un amendement de précision, l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable au développement d'une approche interministérielle des politiques mises en oeuvre en faveur de l'égalité des hommes et des femmes. Cette logique devrait être par ailleurs confortée par la création d'une délégation interministérielle aux droits des femmes en remplacement du service des droits des femmes et de l'égalité.

En conséquence, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

SIGLES UTILISÉS

AAH Allocation aux adultes handicapés

ACFP Allocation compensatrice pour frais professionnels

ACTP Allocation compensatrice pour tierce personne

Agefiph Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés

API Allocation de parent isolé

ASI Allocation supplémentaire d'invalidité

CDAPH Commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées

CDES Commissions départementales de l'éducation spéciale

CFA Centre de formation des apprentis (CFA)

CHRS Centres d'hébergement et de réinsertion sociale

CNSA Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie

Cotorep Commission technique d'orientation et de reclassement professionnel

CRP Centre de rééducation professionnelle

Dieses Délégation interministérielle à l'expérimentation sociale et à l'économie sociale

DDTEFP Direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle

EA Entreprise adaptée

ETP Equivalent temps plein

Esat Etablissement et services d'aide par le travail

ESMS Etablissements et services médico-sociaux

Fam Foyer d'accueil médicalisé

Fiah Fonds interministériel pour l'accessibilité des personnes handicapées

FSI Fonds spécial d'invalidité

FIPHFP Insertion des personnes handicapées dans la fonction publique

GEVA Guide d'évaluation multidimensionnel

GIP Groupement d'intérêt public

GRPH Garantie de ressources des personnes handicapées

IGF Inspection générale des finances

Igas Inspection générale des affaires sociales

IME Institut médico-éducatif

Itep Instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques

Mas Maison d'accueil spécialisé

MDPH Maison départementale des personnes handicapées

OETH Obligation d'emploi des travailleurs handicapés

OGD Objectif global de dépenses

Ondam Objectif national de dépenses d'assurance maladie

PCH Prestation de compensation du handicap

PDITH Programmes départementaux pour l'insertion des travailleurs handicapés

PPC Plan personnalisé de compensation

Priac Programmes interdépartementaux d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie

RQTH Reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé

RSA Revenu de solidarité active

Samsah Services d'accompagnement médico-social pour adulte handicapé

Ssiad Services de soins infirmiers à domicile

Sessad Services d'éducation spéciale et de soins à domicile

TIPP Taxe intérieure sur les produits pétroliers