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Projet de loi de finances pour 2009 : Sécurité civile

 

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La sécurité civile, adaptée à son temps par la loi du 13 août 2004, connaît une année de mutation avec les conséquences à tirer de l'adoption du Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale, qui implique en particulier une rénovation des systèmes d'alerte et un renforcement de l'échelon zonal, et la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques, qui conduit notamment à une rationalisation de l'utilisation de ses moyens aériens.

Le projet de loi de finances pour 2009 doit en outre permettre le développement du programme ANTARES, qui garantira rapidement sur tout le territoire une continuité des communications entre tous les services chargés des secours d'urgence, un renforcement de l'effort de protection contre la menace NRBC et une remise à niveau de certains équipements immobiliers.

Simultanément, des progrès notables ont été enregistrés cette année dans la modernisation de la sécurité civile avec la signature d'un référentiel commun par les sapeurs-pompiers et les médecins urgentistes sur l'organisation du secours à personne mais aussi par le renforcement de la coopération européenne en matière de protection civile à l'initiative de la présidence française de l'Union européenne.

Votre commission unanime souhaite enfin rendre hommage aux personnels de la sécurité civile et des services de secours, qui sont fortement sollicités et paient chaque année un tribut toujours trop lourd dans l'exercice de leurs missions, même si le taux de mortalité en service est le plus faible depuis vingt ans (en 2007, 9 sapeurs-pompiers et 2 démineurs de la sécurité civile sont décédés ; en 2008, 6 sapeurs-pompiers).

I. LES CRÉDITS DE LA SÉCURITÉ CIVILE POUR 2009

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

1. Une mission budgétaire « sécurité civile » manifestement « inamovible »

Par nature, la sécurité civile est interministérielle (intérieur, défense, santé, écologie...) et en pratique, assurée par de multiples acteurs (SDIS, Etat, communes, associations de sécurité civile...).

Toutefois, à cette option interministérielle, le Gouvernement a préféré une mission sécurité civile ministérielle autonome correspondant en pratique aux moyens de la nouvelle direction de la sécurité civile du ministère de l'intérieur2(*) et divisée en deux programmes (intervention des services opérationnels, coordination des moyens de secours) et sept actions, le directeur de la sécurité civile étant responsable de la gestion des crédits.

Votre rapporteur pour avis insiste sur les insuffisances d'une mission qui exclut de son périmètre plus de 50 % des crédits de l'Etat pour la politique de sécurité civile.

Cependant, afin de garantir une vision plus cohérente de la politique nationale de sécurité civile, l'ensemble des crédits de l'Etat qui y sont consacrés (environ 972 millions d'euros pour 2009, soit une hausse de 3 % par rapport à 2008) sont rassemblés dans un « document de politique transversale » (DPT), qui présente une vision synthétique des efforts de l'Etat et des collectivités territoriales en faveur de la sécurité civile, ainsi que de la stratégie définie par les services d'incendie et de secours en matière de gestion par la performance.

Ce faisant, il souligne que l'essentiel de l'effort financier pour la sécurité civile en France est assuré par les collectivités territoriales finançant les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Pour 2008, les comptes administratifs de ces services totalisent un coût de 4,2 milliards d'euros (soit 74 euros par habitant) et les dépenses s'élèvent à 5,3 milliards dans les budgets primitifs.

L'effort de l'Etat en faveur de la sécurité civile en 2009

   

LFI 2008

PLF 2009

Numéro

Intitulé du programme ou de l'action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Autorisations d'engagement

Crédits
de paiement

128

Coordination des moyens de secours

165 828 374

175 828 374

186 815 156

179 605 605

01

Préparation et gestion des crises

13 110 995

13 110 995

21 113 927

18 433 927

02

Coordination des acteurs de la sécurité civile

125 323 831

135 323 831

138 439 688

134 260 137

03

Soutien à la politique de sécurité civile

27 393 548

27 393 548

27 261 541

26 911 541

161

Intervention des services opérationnels

563 018 091

239 253 091

281 980 919

241 949439

01

Participation de l'Etat à la lutte
contre les feux de forêts

447 182 784

108 125 784

104 143 226

108 476 826

02

Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques

31 951 508

30 513 508

31 532 721

32 755 121

03

Secours à personne par hélicoptère

51 187 720

69 127 720

93 172 244

66 728 764

04

Neutralisation des engins explosifs

32 696 079

31 486 079

33 132 728

33 988 728

181

Prévention des risques

(libellé modifié)

185 940 188

177 604 598

222 117 146

190 117 146

01

Prévention des risques technologiques
et des pollutions (libellé modifié)

77 640 000

118 304 611

81 004 611

83 030 000

09

Contrôle de la sûreté nucléaire
et de la radioprotection

43 732 756

43 373 967

48 407 970

48 407 970

10

Prévention des risques naturels
et hydrauliques (nouveau)

59 177 432

56 590 631

55 404 565

60 704 565

170

Météorologie

155 190 296

155 190 296

164 060 000

164 060 000

01

Observation et prévision météorologiques

155 190 296

155 190 296

164 060 000

164 060 000

204

Prévention et sécurité sanitaire
(libellé modifié)

85 879 416

65 879 416

46 937 000

75 937 000

16

Réponse aux alertes et gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises sanitaires (nouveau)

85 879 416

65 879 416

46 937 000

75 937 000

149

Forêt

44 410 788

45 457 822

42 235 020

42 229 517

04

Prévention des risques et protection
de la forêt

44 410 788

46 457 822

42 235 020

42 229 517

205

Sécurité et affaires maritimes

14 306 296

17 391 939

13 810 000

15 670 000

01

Sécurité et sûreté maritimes

12 559 601

14 789 581

12 000 000

13 770 000

04

Action interministérielle de la mer

1 746 695

2 602 358

1 810 000

1 900 000

108

Administration territoriale

62 115 619

62 115 619

62 525 440

62 525 440

01

Coordination de la sécurité des personnes
et des biens

62 115 619

62 115 619

62 525 440

62 525 440

Totaux

276 689 068

938 721 155

1 000 480 681

972 094 147

Le total des crédits de paiement demandés pour la mission sécurité civile pour 2009 s'élève à 421,54 millions d'euros (+ 1,56 % par rapport à 2008) alors que le montant des autorisations d'engagement doit diminuer de 38,42 %.

Selon les perspectives pluriannuelles du « bleu » budgétaire, la mission sécurité civile devrait bénéficier d'un budget stabilisé autour de 425 millions d'euros (en crédits de paiement) pour la période 2009-2011.

Le budget de la mission Sécurité civile pour 2009

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

Ouvertes en LFI pour 2008

Demandées pour 2009

Evolution

(en %)

Ouverts en LFI pour 2008

Demandées pour 2009

Evolution

(en %)


· Intervention des services opérationnels

563,01

261,98

-53,47

239,25

241,94

+ 1,12

- Participation de l'Etat
à la lutte contre les feux de forêts

447,18

104,14

-76,71

108,12

108,47

+ 0,32

- Interventions spécialisées
sur les autres catastrophes naturelles et technologiques

31,95

31,53

-1,31

30,51

32,75

+ 7,34

- Secours à personne
par hélicoptère

51,18

93,17

+82,04

69,12

66,72

-3,47

- Neutralisation des engins explosifs

32,69

33,13

+1,35

31,48

33,98

+7,94


· Coordination des moyens
de secours

165,82

186,81

+12,66

175,82

179,6

+10,21

- Préparation et gestion des crises

13,11

21,11

+ 61,02

13,11

18,43

+ 40,58

- Coordination des acteurs
de la sécurité civile

125,32

138,43

+10,46

135,32

134,26

-0,78

- Soutien à la politique
de sécurité civile

27,39

27,26

- 0,47

27,39

26,91

- 1,75

Total mission

728,83

448,79

-38,42

415,07

421,54

+ 1,56

Source : « Bleu budgétaire »

Pour 2009, si les dépenses de personnel sont en augmentation (+ 5 %) en raison d'une croissance des cotisations retraite et de l'évolution des rémunérations, les effectifs de la mission sécurité civile sont en diminution (2.517 emplois équivalents temps plein travaillé ou ETPT3(*) contre 2.563 en 2008) ainsi répartis :

Programme intervention des services opérationnels : 2.103 (contre 2.116 en 2008), soit 83,5 % de ceux de la mission. Les effectifs du programme baissent donc de 13 ETPT par rapport à la loi de finances pour 2008 en raison de 11 suppressions d'emploi et du transfert de 2 ETPT vers les programmes « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » et « Développement et amélioration de l'offre de logement ». Les dépenses de personnel du programme s'élèvent à 127,5 millions d'euros ;

Programme coordination des moyens de secours : 414 (contre 447 en 2007). Les effectifs diminuent de 33 ETPT en raison de la suppression de 6 emplois et du transfert de 27 ETPT vers le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».

2. Le programme « Intervention des services opérationnels »

Le programme « Intervention des services opérationnels » retrace les dépenses induites par la mise en oeuvre des moyens nationaux de la sécurité civile en appui de ceux des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) pour protéger la population en cas de crise.

Au 31 août, le taux de consommation des crédits était de 12 % pour les autorisations d'engagement -taux très faible que le ministère justifie par le non engagement à cette date des nouveaux marchés de maintenance des avions- et de 41 % pour les crédits de paiement, niveau normal d'exécution à ce stade de la gestion. Ce programme sera financé en 2009 à hauteur de 241,94 millions d'euros en crédits de paiement, soit une légère augmentation par rapport à 2008 (+ 1,12 %).

Ces crédits vont d'abord permettre le maintien des capacités du groupement aérien de la sécurité civile, qui se compose à l'heure actuelle de 66 appareils (26 avions et 40 hélicoptères).

Les avions bombardiers d'eau utilisés dans la lutte contre les feux de forêt ont connu une activité exceptionnellement faible cette année4(*) en raison de conditions climatiques favorables. Selon la direction de la sécurité civile, « on ne retrouve aucune trace d'une saison similaire dans les archives de la sécurité civile ». En application de la révision générale des politiques publiques (RGPP), le ministère de l'intérieur a décidé d'« optimiser » la maintenance des avions de la sécurité civile (33 millions d'euros pour 2009) en passant de nouveaux marchés de maintenance afin de mieux prendre en compte les pratiques aéronautiques civiles. Cette mesure devrait impliquer un gain annuel variant entre 1,1 et 2 millions d'euros.

Le devenir de la base d'avions de la sécurité civile (BASC) de Marignane semble désormais incertain. Selon le ministère de l'intérieur, son implantation « sur le site aéroportuaire de Marseille-Provence peut constituer une gêne pour l'activité commerciale de l'aéroport, qui est en développement. Par ailleurs, Eurocopter cherche à développer son site industriel... ». Le préfet de la zone sud a donc été chargé d'établir les possibilités d'une délocalisation de la base d'avions.

Les hélicoptères sont surtout utilisés pour le secours à la personne (59 % des missions en 2007 ; 8.611 personnes secourues en 2008 au 31 août) mais ils sont sollicités pour d'autres missions. Pour 2009, 2 millions d'euros sont prévus pour l'acquisition d'équipements destinés à augmenter la polyvalence des appareils. La direction de la sécurité civile et la direction de la gendarmerie nationale réfléchissent à la mise en place de pôles techniques communs pour une maintenance commune de leurs appareils. Cette réflexion pourrait conduire à l'extension du centre de maintenance de Nîmes (22,76 millions d'euros sont prévus pour 2009 à ce titre).

Le projet de loi de finances pour 2009 prévoit 6 millions d'euros au titre de l'acquisition de trois hélicoptères EC 145 pour compenser en partie le retrait des 6 Alouette III en fin d'année et préparer la livraison de 3 hélicoptères pour la Martinique et La Réunion, où, dans le cadre de la réorganisation des armées, la gendarmerie nationale fera place à la sécurité civile à compter de 2012 (35,2 millions d'euros en autorisations de paiement et 0,8 million d'euros en crédits de paiement).

Ces crédits doivent aussi permettre de faire face aux dépenses liées à l'activité et à l'équipement des unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC)5(*) (8,4 millions d'euros) ainsi qu'aux travaux immobiliers engagés pour améliorer leurs conditions de travail (7,5 millions d'euros en crédits de paiement). Cet important effort d'investissement immobilier doit enfin garantir la restructuration de cinq sites de stockage de munitions (Jurques ; Vimy ; Suippes ; Laon-Couvron ; Souge).

3. Le programme « Coordination des moyens de secours »

La coordination des acteurs de secours par la politique nationale de sécurité civile est une garantie de leur efficacité alors qu'ils doivent répondre à des risques toujours plus complexes et divers.

Au 31 août, le taux de consommation des crédits de paiement était peu élevé (57 %). Les crédits de paiement demandés pour 2009 au titre de ce programme sont fixés à 179,6 millions d'euros (+ 10,21 %).

Outre l'entretien et la modernisation du système d'alerte et le financement du projet ANTARES, ces crédits vont contribuer notamment au financement du fonds d'aide à l'investissement des SDIS et de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris (voir III) ainsi qu'au fonctionnement de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (4,47 millions d'euros pour 2009)6(*) .

Votre rapporteur pour avis, qui a pu rencontrer la direction et les élèves de l'école sur son nouveau site d'Aix-les-Milles avec le rapporteur spécial de la commission des finances, notre collègue Claude Haut, tient à saluer la qualité des formations organisées et l'apport du nouveau plateau technique, en cours de réalisation, pour les exercices7(*). Elle estime en outre que la France doit promouvoir l'ENSOSP afin que celle-ci devienne incontournable dans le futur réseau européen des instituts de formation de sécurité civile (voir III, 3).

Cependant, elle partage les inquiétudes du rapporteur spécial, d'une part, sur les difficultés de l'Ecole à attirer des formateurs, cette voie n'étant pas favorisée dans la carrière des officiers sapeurs-pompiers et, d'autre part, sur les problèmes fonciers auxquels elle est confrontée. En effet, les cours sont aujourd'hui dispensés dans des préfabriqués et l'acquisition des terrains nécessaires à l'édification de bâtiments d'enseignement et d'hébergement est, d'une part, fragilisée par les marges de manoeuvre budgétaires limitées de l'établissement et, d'autre part, menacée par les projets d'extension des activités commerciales de l'aérodrome voisin.

Ces crédits vont aussi permettre aussi la réalisation d'actions de prévention des feux de forêts, la prise en charge des colonnes de renforts sapeurs-pompiers (3,2 millions d'euros) et la mise en oeuvre de secours d'extrême-urgence aux victimes de calamités publiques (0,3 million d'euros).

Votre rapporteur pour avis se félicite de la légère hausse des crédits ouverts pour les colonnes de renfort et les secours d'extrême urgence car elle est conforme à ses préconisations passées. Si par nature, les catastrophes naturelles sont imprévisibles, les montants effectivement engagés au cours des années précédentes pour le financement des colonnes de renforts et des secours d'extrême-urgence ont toujours été plus importants que prévus, impliquant des abondements en cours de gestion.

* 2 Un arrêté du 9 juillet 2008 a en effet transformé la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) en direction de la sécurité civile. Simultanément, la défense civile relève désormais du secrétariat général à la défense nationale.

* 3 La loi de finances fixe un nombre maximum d'emplois par ministère. Ces plafonds d'emplois sont exprimés en ETPT et répartis entre les programmes à titre indicatif.

* 4 2041 heures de vol entre le 15 juin et le 31 août.

* 5 Les UIISC 1, 5 et 7, basées à Nogent-Le-Rotrou, Corte et Brignoles, comptent environ 1.500 hommes qui constituent l'essentiel des renforts nationaux intervenant lors de catastrophes naturelles (feux de forêts, inondations) ou technologiques et envoient régulièrement des détachements d'intervention en cas de crise à l'étranger.

* 6 L'école est financée par l'Etat à hauteur de 52,8 % et par les collectivités territoriales dont 30,5 % pour le seul conseil général.

* 7 Les observations issues de ce déplacement sont rassemblées dans le rapport d'information de notre collègue au nom de la commission des Finances « La délocalisation à Aix-les-Milles de l'école nationale supérieure des officiers sapeurs-pompiers (ENSOSP) : un effort pour l'avenir ».