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Projet de loi de finances pour 2009 : Fonction publique

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le rendez-vous budgétaire s'inscrit, cette année, dans une période de très grande effervescence pour la fonction publique.

Ouverte effectivement aux ressortissants communautaires1(*), celle-ci a déjà fait l'objet, il y a à peine deux ans, d'évolutions importantes, particulièrement en ce qui concerne la reconnaissance du principe de la formation professionnelle tout au long de la vie comme du développement de la prise en compte de l'expérience professionnelle tant lors des recrutements que dans le déroulement des carrières2(*).

Le Parlement a été saisi au printemps dernier d'un nouveau projet destiné principalement à favoriser la mobilité des fonctionnaires et à accompagner les restructurations en cours dans l'administration3(*). Adopté en urgence par le Sénat le 29 avril dernier, ce texte est depuis lors en instance à l'Assemblée nationale.

Parallèlement, le Gouvernement s'engage sur la voie d'une refondation de la fonction publique, annoncée par le Président de la République dans le discours qu'il a prononcé devant les auditeurs de l'Institut régional d'administration (IRA) de Nantes le 19 septembre 2007 et confirmé à Lille le 11 janvier 2008. Le Premier ministre a lancé, le 1er octobre 2007, le débat national sur la fonction publique, structuré en quatre séries de conférences respectivement consacrées aux valeurs, missions et métiers de la fonction publique, au pouvoir d'achat, au dialogue social et aux parcours professionnels : leurs conclusions, évoquées au fil de cet avis, sont pour partie concrétisées et pour le reste à l'état de projet à ce jour. Ce processus s'est achevé le 17 avril 2008 par la remise du Livre blanc élaboré par M. Jean-Ludovic Silicani. Reste à le traduire aux plans législatif et réglementaire.

Dans le même temps, le Gouvernement a engagé une réflexion sur les missions et le format des administrations dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Les réformes en cours dans ce cadre doivent permettre d'atteindre l'objectif de non-remplacement d'un départ de fonctionnaire à la retraite sur deux entre 2009 et 2011, tout en améliorant la qualité du service public.

Le budget 2009 intervient donc dans un vaste chantier et veut obéir aux principes qui le sous-tendent.

Après l'examen successif du plafond d'autorisation des emplois de l'Etat (I), puis des deux actions du programme Fonction publique de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines4(*) (II), le présent avis évoquera quelques-unes des réformes en cours (III).

Précisons, au préalable, que l'année dernière, votre commission avait examiné dans un même avis les crédits affectés aux programmes Fonction publique et Modernisation de l'Etat rattachés à la même mission. Il est cependant apparu plus pertinent d'analyser ces crédits dans deux avis distincts, tant ils procèdent de logiques différentes5(*).

I. LA DIMINUTION CONTINUE DU NOMBRE DES AGENTS DE L'ETAT

L'emploi public en France
(année 2006)

- 6,033 millions de personnes travaillent dans les administrations publiques

- 5.201.083  fonctionnaires (4.842.003 ETP) dont :

- Etat : 2.524.440 (= 2.396.934 ETP)

- titulaires : 1.824.037 (= 1.757.268 ETP)

- non titulaires : 296.578 (= 237.186 ETP)

- ouvriers d'Etat : 50.119 (= 48.774 ETP)

- militaires et volontaires militaires : 353.706 (= 353.706 ETP)

- territoriale : 1.662.501 (= 1.508.036 ETP)

- titulaires : 1.259.806 (=1.185.085 ETP)

- non titulaires : 346.128 (= 267.145 ETP)

- assistantes maternelles : 56.567 (= 55.807 ETP)

- hospitalière : 1.014.142 (= 937.033 ETP)

- titulaires : 785.238 (= 746.822 ETP)

- non titulaires : 134.897 (= 123.006 ETP)

- médecins : 94.007 (= 67.205 ETP)

- 145.000 emplois aidés

- 15 % de non titulaires (Etat, territoriale et hospitalière)

Source : Rapport annuel sur l'état de la fonction publique

A. UNE DIMINUTION AUTORITAIRE DES EFFECTIFS...

Pour 2009, le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat est fixé par l'article 35 du projet de loi de finances à 2.123.517 ETPT (équivalents temps plein travaillé), budgets annexes compris.

L'ETPT

Les ETPT, contrairement au calcul des effectifs en personnes physiques qui correspondent au nombre d'agents rémunérés quelle que soit leur quotité de travail (partiel, 100 %), résultent des effectifs physiques pondérés par la quotité de travail des agents.

Ex : un fonctionnaire travaillant à mi-temps = 0,5 ETPT,

un contractuel employé durant 4 mois à temps plein = 4/12 ETPT mais 0,5 x 4/12 ETPT s'il a alors travaillé à mi-temps.

Rapporté au plafond autorisé pour 2008 (2.200.924 ETPT), il est donc inférieur de 77.407 ETP. Après déduction de l'ajustement technique, des plafonds d'autorisation d'emplois de 2008 (- 445 ETPT), des mesures de transfert dus à la décentralisation (-14.182 ETPT) qui concernent, pour l'essentiel, les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) et des transferts vers les opérateurs (- 35.810 ETPT) dont les vingt premières universités dotées de l'autonomie financière, la réduction des effectifs s'établit, pour les ministères, à 30.529 ETP (contre 22.791 en 2008), soit 44 % des départs à la retraite prévus l'année prochaine (68.740) (le nombre total d'emplois supprimés par le budget 2009 est fixé à 30.627 ETP)6(*).

Le rapport annuel sur l'état de la fonction publique note que « les recrutements dans la fonction publique de l'Etat ont été massifs dans les années 1970, profitant aux générations du baby boom puis ont été réduits par la suite ». Cette évolution explique le vieillissement actuel des effectifs, les baby boomers (nés entre 1945 et 1960) partant à la retraite depuis 2002. Ce mouvement va se poursuivre, entraînant durant quelques années encore un volume élevé de réductions des effectifs dans le respect de l'application de la règle du non remplacement de 1 pour 2.

Évolution des pyramides des âges chez les titulaires des ministères

Flux annuels de pensions de droit direct entrées en paiement depuis 1998

Source : Rapport annuel de la Fonction publique

Précisons que le salaire brut moyen s'établissait en 2006 à 31.266 euros.

A l'exception du ministère de la justice, le mieux doté (+ 0,71 %), qui voit son schéma d'emplois croître de 512 ETPT en 2009 et du ministère du logement et de la ville dont les effectifs restent inchangés, tous les autres départements perdent des emplois.

Les plus gros contributeurs à la réduction sont respectivement (par ordre décroissant) :

- défense (- 8.250 ETP = - 1,93 %) ;

- écologie, énergie, développement durable et aménagement du territoire (- 1.400 ETP = - 1,87 %) ;

- budget, comptes publics et fonction publique (- 2.812 ETP = - 1,86 %) ;

- santé, jeunesse, sports et vie associative (- 131 ETP = - 1,85 %) ;

- agriculture (- 650 ETP = - 1,80 %) ;

- économie, industrie et emploi (- 287 ETP = - 1,75 %) ;

- intérieur (- 2.953 ETP = - 1,54 %) ;

- travail, relations sociales, famille et solidarité (- 352 ETP = - 1,42 %) ;

- éducation nationale (- 13.500 ETP = - 1,34%).

Cette baisse continue des effectifs (évaluée en ETP) de la fonction publique de l'Etat, entamée en 2003, s'est profondément accrue au cours du dernier exercice :

Variation des effectifs ETP en loi de finances7(*)

Source : Direction du Budget

Corrélativement, la décrue des recrutements externes s'est fortement accentuée : en 2006, 39.172 personnes contre 67.050 en 2002.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, adopté par le Sénat le 6 novembre dernier (TA n° 12, 2008-2009), prévoit un effort amplifié en 2010 et 2011 grâce aux gains de productivité dégagés par les réformes identifiées dans le cadre de la RGPP, qui permettra d'atteindre l'objectif annoncé du non-remplacement d'un fonctionnaire partant à la retraite sur deux.

* 1 Cf. lois n° 91-715 du 26 juillet 1991 et n° 2005-843 du 26 juillet 2005.

* 2 Cf. lois n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique et n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale.

* 3 Cf. projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique (TA n° 77, 2008-2009)

* 4 Mission pilotée par M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

* 5 Ce programme fait désormais l'objet d'un avis confié à Mme Éliane Assassi.

* 6 A la différence des ETPT, les ETP ne prennent pas en compte la période de présence de l'agent au cours de l'année.

* 7 A compétences égales