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Projet de loi de finances pour 2009 : Fonction publique

 

B. UN PROGRAMME « FONCTION PUBLIQUE » AUX ÉVOLUTIONS CONTRASTÉES

La maquette budgétaire du programme Fonction publique n'a subi aucune modification pour 2009. Rattachée à la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, elle comprend deux actions :

- action n° 01 : formation des fonctionnaires

- action n° 02 : action sociale interministérielle.

Les crédits du programme Fonction publique progressent de 0,4 % (222 750 000 € en 2009 contre 221 772 108 € en 2008) et se répartissent comme suit :

Évolution des crédits de paiement du programme « Fonction publique »
entre 2007 et 2009 (en euros)

Intitulé

LFI 2007

LFI 2008

PLF 2009

variation
(%)

Action n° 1 : Formation des fonctionnaires

71 038 240

78 929 157

83 365 000

+ 5,6

         

Action n° 2 : Action sociale interministérielle

100 965 515

142 842 951

139 385 000

- 2,4

         

TOTAL

172 003 755

221 772 108

222 750 000

+ 0,4

Source : données du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

1. La formation des fonctionnaires : un ralentissement de la hausse des crédits

Le budget présenté pour 2009 prévoit, à ce titre, 83 365 000 € en autorisations d'engagement (AE) et autant en crédits de paiement (CP) soit 18,25 % du total des crédits demandés pour le programme et une augmentation de 5,62 % par rapport à 2008 (78 929 157 € en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement), inférieure de moitié à la hausse constatée pour 2008 :

Évolution des crédits de paiement de l'action « Formation des fonctionnaires »
entre 2007 et 2009 (en euros)

Intitulé

LFI 2007

LFI 2008

PLF 2009

variation
(%)

Action n° 1 : Formation des fonctionnaires

71 038 240

78 929 157

83 365 000

+ 5,6

dont sous actions :

ENA

30 900 000

32 000 000

35 700 000

+ 11,5

IRA

32 614 821

39 470 000

41 280 000

+ 4,5

formation interministérielle

3 545 212

3.399.433

1 980 000

- 41,7

communication et études

1 800 000

1 700 000

1 510 000

- 11,1

subventions aux organisations syndicales

2 178 207

2 359 724

2 395 000

+ 1,4

Source : données du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

a) Un outil de promotion individuelle...

Le secteur de la formation des fonctionnaires a déjà fait l'objet d'une refonte avec l'adoption des lois des 2 et 19 février 2007 qui ont développé la formation professionnelle tout au long de la vie en instituant notamment le droit individuel à la formation (DIF) et en permettant la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle, complétées par un important volet réglementaire10(*).

La mise en oeuvre de ce nouveau dispositif a été engagée au cours de l'année 2008 par les administrations (notamment par une information sur le droit individuel à la formation, la réorganisation des plans de formation, la mise en place des entretiens individuels de formation, l'introduction de périodes de professionnalisation...).

Le chantier n'est cependant pas refermé et le contenu des concours fait l'objet d'une révision générale.

Dans une optique RGPP et la perspective de la mise en place d'une fonction publique de métiers, ainsi que le propose d'ailleurs le Livre blanc, le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique et le secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique ont lancé plusieurs missions : la première a porté sur les concours d'accès à la fonction publique de l'Etat : le rapport remis le 19 février dernier par Mme Corinne Desforges, inspectrice générale de l'administration, stigmatise tant le résultat des concours qui se bornent à sélectionner des candidats « sans objectif précis en termes d'emplois à pourvoir » que leur cadre juridique jugé très opaque en raison de la fixation de règles différentes pour chacun des statuts particuliers des cinq cents corps de l'Etat, d'une information éclatée et incomplète et de la priorité donnée aux savoirs académiques. Il propose donc de simplifier et de professionnaliser les concours de l'Etat.

Par ailleurs, M. Raymond-François Le Bris, ancien directeur de l'Ecole nationale d'administration (ENA), s'est vu confier une mission sur l'appareil public de formation de l'Etat, qui devra donner un panorama des écoles de service public11(*) et de leurs formations, particulièrement les formations initiales. Les conclusions de la mission doivent être remises dans les tout prochains jours : elles devraient, notamment, préconiser la suppression des classements à la sortie de l'école pour permettre une meilleure adéquation des besoins des employeurs aux attentes des agents et le recrutement des profils recherchés.

Pour sa part, le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics recommande, dans son rapport, dirigé par Mme Marine Dorne-Corraze, sur « l'organisation et le pilotage des recrutements au sein de la fonction publique », de mutualiser l'organisation des concours au sein d'un même ministère, entre plusieurs ministères ou entre les trois fonctions publiques, et de diversifier les modalités de recrutement pour promouvoir la diversité sociale12(*).

(année 2006)

39.172 recrutements externes dans la fonction publique d'Etat

1 admis pour 13 candidats

72 % des recrutés ont au moins Bac + 3.

Source : Rapport annuel sur l'état de la fonction publique

b) ... au service de l'efficience des administrations

Les crédits d'intervention consacrés à la formation des fonctionnaires sont destinés au financement de l'appareil de formation interministériel de l'Etat par l'allocation des subventions destinées à ses opérateurs : l'ENA, les cinq instituts régionaux d'administration (IRA) et les instituts et centres de préparation à l'administration générale. Ils contribuent également au financement de la formation continue interministérielle dispensée par les délégués interdépartementaux à la formation du ministère de l'intérieur.

Les dotations allouées à l'ENA et aux IRA sont fixées respectivement à 35.700.000 euros (+ 11,5 %) et 41.280.000 euros (+ 4,5 %)13(*) : ces hausses intègrent notamment -dans le premier cas partiellement- l'alignement du taux de cotisation vieillesse des établissements publics pour les élèves, sur celui de l'Etat employeur14(*).

Pour le reste, le Gouvernement prévoit une mise sous tension de l'appareil de formation interministériel sur la période 2009-2011 afin de dégager des gains de productivité (ou tout simplement, réaliser des économies...) :

- cette exigence se traduira pour les IRA par une diminution du nombre d'élèves dès la prochaine promotion 2009-2010 fixé à 64015(*) (contre 700 postes pour la promotion 2007-2008 et 798 pour la promotion 2008-2009) ;

- l'ENA devrait connaître une évolution comparable (la prochaine promotion comprendrait 80 élèves ; l'effectif des trois dernières promotions est respectivement de 83, 90 et 81). Au surplus, l'école verra parallèlement l'effectif de son personnel réduit (- 22 ETP, soit 593 emplois (ETP) en 2009).

Le nombre d'élèves devra correspondre aux besoins des administrations, en régression mécanique dans les années à venir par application de la diminution imposée des effectifs.

c) Des instruments de performance inchangées

Les instruments de mesure de la performance fixés par le projet annuel de performance (PAP) à l'action Formation des fonctionnaires sont identiques à ceux retenus pour 2008.

L'objectif n° 2 : Optimiser la formation des fonctionnaires est assortie de trois indicateurs : dépenses consacrées à la formation initiale dans les IRA et à l'ENA (pour suivre l'évolution du coût de la formation d'un élève) ; mise en oeuvre du droit individuel à la formation (DIF) (pour contrôler l'accès des agents à ce dispositif) ; mise en oeuvre de la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle (RAEP) (pour en mesurer la diffusion effective, dans les ministères, aux diverses modalités de sélection et de promotion - concours externe et interne, examens professionnels).

Pour les cibles de ces deux derniers indicateurs, destinés à mesurer des dispositifs introduits en 2007, l'année 2008 aura été celle de leur introduction dans les ministères :

- pour le DIF, a été retenu le taux de réalisation du document d'orientation à moyen terme de la formation continue dans les ministères, qui constitue le cadre de réalisation de plans de formation et de mobilisation effective du DIF pour les agents ; il fixe les orientations stratégiques de la politique de formation pour l'ensemble d'un ministère : fixé à 10 % en 2008, il est porté à 50 % en 2009 pour une mise en oeuvre intégrale en 2011 (100 %) ;

- la part des ministères ayant introduit la RAEP dans une de leurs voies de recrutement ou de promotion, établie à 30 % pour 2008, doit atteindre 70 % en 2009 puis 100 % en 2011, terme fixé pour la mise en oeuvre complète du dispositif.

D'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, 10 ministères l'ont introduite pour 24 procédures de concours et d'examen professionnel : 15 en catégorie A, 4 en catégorie B et 5 en catégorie C.

La réalisation de ces objectifs supposerait l'effectivité de la réforme opérée en 2007 sur 4 ans. On ne peut que souhaiter qu'elle soit pleinement atteinte.

L'indicateur de performance fixé par le PAP est complété, pour les IRA, par une évaluation de la formation interministérielle dispensée aux futurs attachés : réalisée par un prestataire extérieur, elle s'opère par voie de sondage auprès des anciens élèves et de leurs employeurs. Les derniers résultats disponibles concernent les attachés ayant pris leurs fonctions en septembre 2006 :

- 60 % des anciens élèves se sont déclarés satisfaits ou très satisfaits en 2007 (ce pourcentage est fixé à 70 pour 2009), tandis que 74 % des employeurs considéraient en 2007 que les compétences et capacités constatées chez les attachés issus des IRA correspondaient à leurs attentes totalement ou en majeure partie (taux fixé à 80 % pour 2009).

- par ailleurs, le délai s'écoulant entre l'inscription au concours et le début de la formation était de 10 mois en 2007. L'objectif à atteindre est établi à 9 mois.

En définitive, les difficultés rencontrées lors de l'entrée en fonction sont principalement imputées par les élèves à la complexité de l'emploi.

Les évaluations conduites au cours des dernières années ont mis en lumière des résultats différents selon l'univers professionnel dans lequel les anciens élèves des IRA exercent leurs fonctions.

Pour y remédier, la réforme de la formation initiale dispensée par les IRA, entreprise en 2007, s'articule entre un tronc commun destiné à assurer la maîtrise des compétences de base, et une période d'approfondissement dans trois univers professionnels interministériels : administration centrale, administration territoriale de l'Etat et administration scolaire et universitaire.

Les résultats de l'évaluation de ce nouveau cursus ne seront connus qu'à l'automne 2009.

La professionnalisation des concours d'accès aux IRA

Pour la prochaine session d'examen en janvier 2009, les épreuves ont été remodelées, simplifiées et professionnalisées.

Pour le concours externe, le nombre d'épreuves a été réduit pour l'admissibilité à deux : la première porte sur la place de l'Etat et son rôle dans les grands domaines de l'intervention publique et est suivie d'un contrôle des connaissances « basiques » directement liées au métier de cadre. L'admission s'appuiera sur un entretien de recrutement avec mise en situation du candidat.

Pour le concours interne et le troisième concours : un écrit d'admissibilité constitué d'une note administrative pour les internes et d'une note de synthèse sur la place de l'Etat et son rôle dans les grands domaines de l'intervention publique pour les autres ; un entretien d'admission fondé sur la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle.

* 10 Cf. décret n° 2007-1470 du 15 octobre 2007, 2007-1845 du 26 décembre 2007, 2008-824 du 21 août 2008 (formation professionnelle tout au long de la vie, droit individuel à la formation), dans les trois fonctions publiques : Etat, territoriale et hospitalière) ; décret 2008-512 du 29 mai 2008 (formation statutaire obligatoire des fonctionnaires territoriaux) ; décret 2008-830 du 22 août 2008 (livret individuel de formation) ; décret 2007-1942 du 26 décembre 2007 (formation professionnelle des non titulaires de l'Etat).

* 11 Notons que 35 écoles appartiennent au Réseau des écoles de service public, fondé en 1996, dont les activités portent notamment sur la mutualisation des pratiques.

* 12 Un dispositif, lancé le 19 juillet 2007, vise à aider des étudiants et jeunes en difficulté à préparer les concours de la fonction publique sous la forme d'une allocation de 2.000 euros par an. Il a été mis en oeuvre pour le concours externe de contrôleur des douanes : douze jeunes sélectionnés sont assistés individuellement tout au long de la préparation du concours par douze inspecteurs stagiaires. Ce système sera évalué en 2009 à l'issue des épreuves.

* 13 En crédits de payement.

* 14 L'ENA et son Centre des études européennes de Strasbourg pilotent les deux cycles de formation internationaux relevant auparavant de la sous action « Formation interministérielle », principal motif de la baisse de 41,75 % des crédits qui y sont affectés pour 2009 : le master européen de gouvernance et d'administration et le cycle des hautes études européennes.

* 15 Les concours d'accès ont été ouverts par l'arrêté du 30 octobre 2008.