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Projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer

 

N° 244

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 mars 2009

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer (urgence déclarée),

Par Mme Anne-Marie PAYET,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Mme Muguette Dini, M. Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, M. Jean Boyer, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mmes Sylvie Desmarescaux, Bernadette Dupont, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, René Vestri.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

496 (2007-2008), 232, 233, 240 et 243 (2008-2009)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La crise aiguë que connaissent les départements d'outre-mer depuis trois mois est révélatrice du malaise - et parfois du sentiment d'abandon - que ressentent nos compatriotes habitant dans ces territoires lointains.

Pourtant, l'organisation ou le développement économique et social de l'outre-mer a donné lieu à de multiples lois depuis plus de vingt ans. La dernière en date, la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003, dite « loi Girardin », succédait à celle dite d'orientation du 13 décembre 2000 et organisait l'application de dispositifs de défiscalisation jusqu'au 31 décembre 2017.

Or, les politiques publiques menées outre-mer manquent cruellement d'évaluation, de stabilité et de mise en perspective, comme si l'on se résignait d'une certaine façon à un état de fait.

De ce point de vue, la crise actuelle est une chance pour mettre à plat l'ensemble du système économique et social des départements d'outre-mer ; l'annonce par le Président de la République de la convocation d'états généraux de l'outre-mer doit permettre de réaliser ce travail de fond, car au-delà des indispensables réponses de court terme en faveur du pouvoir d'achat, une réflexion d'ensemble est maintenant nécessaire.

Sur deux aspects, néanmoins, l'évaluation des politiques publiques a été réalisée : d'une part, sur la défiscalisation des investissements productifs et l'exonération des charges sociales ; d'autre part, en ce qui concerne la politique du logement. Sur ce dernier point, il faut saluer le travail remarquable mené par la commission des finances qui, sous l'impulsion de son rapporteur spécial, a publié deux rapports successifs sur la crise du logement outre-mer1(*).

C'est pourquoi le Gouvernement a élaboré au début de l'année 2008 ce projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer, dont la commission des affaires sociales ne pouvait s'abstenir de se saisir pour avis. En effet, ce projet, qui contient de nombreuses dispositions, s'articule principalement autour de trois réformes fortes : la création de zones franches globales d'activité, l'exonération des charges sociales patronales et la politique du logement. Ces deux dernières réformes entrent pleinement dans son champ de compétences.

Ceci étant, le dispositif d'exonération des charges sociales patronales a déjà été adopté, à la demande du Gouvernement, dans la loi de finances initiale pour 2009 pour une entrée en vigueur au 1er avril 2009.

Pour sa part, la réforme de la politique du logement constitue un bouleversement des mécanismes actuels de défiscalisation. Il s'agit en effet de concentrer les dépenses fiscales sur le logement social, en ne laissant subsister la défiscalisation en secteur libre qu'au titre de la première résidence principale du bénéficiaire. Globalement, cette réforme résulte d'une inspiration tout à fait positive, puisqu'elle tire les conséquences des excès que la défiscalisation dans le secteur libre a pu entraîner sur la construction de logements outre-mer ou sur la pertinence des dépenses fiscales de l'Etat.

Mais le projet de loi a été préparé et adopté en conseil des ministres avant le déclenchement de la crise économique et financière qui, partie des Etats-Unis à l'automne 2008, affecte désormais le monde entier. Or, l'outre-mer, que certains ont pu à un moment croire à l'abri, ne peut qu'être plus touché encore par le ralentissement mondial, car sa situation est déjà fragilisée par des handicaps structurels.

Le contexte a changé, la crise est là ; il est en conséquence nécessaire d'adapter les mesures contenues dans le projet de loi. C'est ce qu'ont annoncé le Président de la République et le Premier ministre : une enveloppe supplémentaire de 150 millions d'euros sera affectée aux dispositions du projet de loi.

L'outre-mer conserve des atouts indéniables, il offre à notre pays une diversité, une présence étendue sur le globe, un dynamisme trop souvent oublié. Tout cela ne peut tenir dans un projet de loi ; il s'agit d'une vision d'ensemble, dont les états généraux pourront - espérons-le - rendre compte.

I. LA SITUATION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE DE L'OUTRE-MER EST MARQUÉE PAR DES HANDICAPS STRUCTURELS ET UNE GRANDE FRAGILITÉ

A. DES HANDICAPS STRUCTURELS MAJEURS

Les territoires d'outre-mer sont confrontés à des handicaps structurels, principalement liés à l'insularité. La Guyane subit également des handicaps de ce type en raison de la densité de la forêt amazonienne et de son enclavement.

Ils sont soumis à des risques naturels élevés et réguliers : événements climatiques, séismes, activité volcanique, etc.

Par exemple, le cyclone Dean, qui a frappé les Antilles en août 2007, y a provoqué de très importants dégâts : en Martinique, il a détruit environ 70 % des plantations de canne à sucre et gravement endommagé le réseau électrique et l'habitat précaire de l'île. Il a causé la mort de deux personnes en Martinique. A la Réunion, le cyclone Gamède a fait s'effondrer en février 2007 le pont aval de la rivière Saint-Etienne, long de 520 mètres, ce qui a longtemps paralysé l'activité économique et la circulation entre le sud et l'ouest de l'île.

De plus, en raison de l'histoire et des habitudes, les territoires d'outre-mer restent naturellement tournés vers la métropole pour de nombreux aspects de leur vie économique et sociale, alors même qu'ils en sont très éloignés géographiquement. Ceci entraîne des coûts de transport élevés, en raison de l'éloignement.

Parallèlement, ils sont souvent isolés dans leur environnement régional, soit en raison de l'absence de voisins proches, soit en raison du niveau de développement nettement plus faible de ceux-ci. Cet isolement - absolu ou relatif - constitue un facteur très négatif pour le développement économique et social de l'outre-mer : les marchés sont trop étroits pour permettre une croissance de l'activité qui ne soit pas concentrée sur quelques secteurs économiques spécifiques comme le tourisme.

Ces territoires disposent de peu de matières premières exploitables pour le développement endogène, ce qui nécessite l'importation de nombreux produits de base.

Au total, les économies ultramarines sont marquées par une grande dépendance vis-à-vis de la métropole et vis-à-vis des emplois publics.

B. MALGRÉ CERTAINES AMÉLIORATIONS, LA SITUATION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE RESTE FRAGILE

1. La situation de l'emploi s'est améliorée mais reste très tendue

Le chômage est une préoccupation majeure, puisque son taux est supérieur à 20 % dans les départements d'outre-mer, alors que la moyenne nationale était inférieure à 8 % à la fin de 2008.

La Réunion est le département le plus touché par le chômage bien qu'il soit également celui qui a connu l'évolution la plus positive : il est passé d'environ 30 % sur la période 2001-2005 à 24,2 % en 2007. La baisse constatée dans les autres Dom est moins forte, mais leur niveau de départ était plus bas que celui de la Réunion : environ 23 % à la Martinique ou en Guadeloupe.

Eléments statistiques des départements d'outre-mer

 

Réunion

Guadeloupe

Martinique

Guyane

France

Population (2006)

791 321

407 719

403 820

208 171

64 621 007

Densité moyenne (hab/km²)

310

260

351

2,5

112 (métropole)

Pib par habitant en euros (2006)

16 320

17 400

19 050

13 800

28 721

Foyers fiscaux imposés

26,4 %

27,8 %

30,2 %

28,2 %

53,8 %

Taux de chômage (2008)

24,5 %

22,0%

22,4 %

20,6 % (2007)

7,7 %

La situation de l'emploi est également marquée par un taux de chômage des jeunes très élevé : il touchait par exemple 48,9 % des quinze - vingt-quatre ans à la Réunion en 2008.

Malgré leur nombre important ces dernières années, les créations d'emploi ne sont donc pas suffisantes pour résorber le chômage ; la démographie est en effet marquée par un taux de natalité élevé, par un important nombre de jeunes arrivant sur le marché du travail chaque année et, dans certains territoires, par l'importance de l'immigration clandestine.

De plus, le niveau de formation, tant initiale que professionnelle, est inférieur à celui constaté en métropole ; l'améliorer constitue donc un enjeu majeur du développement économique et social pour les prochaines années.

Au-delà du niveau de l'emploi, le niveau de vie des Français d'outre-mer reste durablement et sensiblement inférieur à celui des métropolitains : en 2007, le revenu disponible brut s'élève à 13 650 euros par habitant à la Réunion contre 19 573 pour la moyenne nationale.

Les économies locales sont marquées par l'importance des transferts financiers publics et une grande dépendance à l'égard des minima sociaux. En 2007, 141 575 Réunionnais percevaient une allocation liée aux minima sociaux, soit environ 18 % de la population. Mais leur nombre était en baisse de 4,8 % entre 2006 et 2007.

Dans le cadre de l'examen de ce projet de loi, il est enfin nécessaire de noter que les deux secteurs d'activité principaux de la plupart des départements et collectivités d'outre-mer sont le bâtiment et travaux publics (BTP) et le tourisme. Le premier a bénéficié des mécanismes de défiscalisation mis en place par la loi Girardin, mais souffre maintenant de la crise économique. Les dernières statistiques sur la France entière montrent que la vente de logements neufs a chuté de 38 % en 2008, c'est le recul le plus important depuis trente ans. Le second est naturellement sensible à tous les aléas conjoncturels, qu'ils soient climatiques ou sociaux.

2. La crise sociale dans les départements d'outre-mer

La Guyane a été le premier département d'outre-mer à connaître des manifestations importantes et des blocages. A la suite d'une augmentation des prix des carburants, le territoire a été en partie paralysé durant le mois de décembre 2008.

Au même moment, un mouvement social est apparu en Guadeloupe pour lutter « contre la vie chère ». Il met notamment en cause le fonctionnement du système économique de l'île et le mode de formation des prix. Le fait est que de nombreuses enquêtes révèlent que les prix sont nettement plus élevés en Guadeloupe qu'en métropole, notamment pour les produits de première nécessité, alors même que les salaires du secteur privé y sont plus faibles : 65 % de plus pour un litre d'huile, 50 % pour une brosse à dents ou encore 32 % pour un kilo de sucre.

La contestation a pris de l'ampleur et, à partir du 20 janvier, la Guadeloupe a connu une grève générale qui l'a par moments totalement paralysée. Des incidents dramatiques ont parfois eu lieu ; ils ont entraîné la mort d'un syndicaliste dans la nuit du 17 février. A la suite des négociations menées par Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, un certain nombre de points d'accord semblent avoir été trouvés et les discussions, rompues le 12 février, ont repris depuis lors. Elles ont longtemps achoppé sur la revendication d'une augmentation de 200 euros sur les bas salaires, mais un accord de sortie de crise a été signé le 4 mars, après six semaines de grève.

Lors de son déplacement en Guadeloupe, le secrétaire d'Etat à l'outre-mer a annoncé l'extension du revenu de solidarité active (RSA) avant la fin de l'année 2009. Pour les Dom, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, la loi ne prévoyait en effet son entrée en vigueur qu'au plus tard le 1er janvier 2011. Le Gouvernement augmentera également de 20 % la prestation de restauration scolaire, pour un coût de 11 millions d'euros, et il dégagera 12 millions supplémentaires pour des mesures exceptionnelles de soutien aux personnes âgées démunies et aux personnes handicapées.

En Martinique, un collectif intersyndical s'est mis en place le 5 février dernier et a engagé un mouvement de grève avec, pour revendication principale, « une hausse de tous les salaires de 354 euros nets ». Malgré trente-neuf propositions formulées par Yves Jégo pour tenter de sortir de la crise, la situation reste bloquée sur la question des bas salaires ; des incidents ont eu lieu dans la semaine du 24 février, mais les négociations ont repris depuis lors.

Le mouvement s'est étendu à la Réunion, où un collectif syndical a appelé à la grève générale pour le 5 mars, en reprenant les revendications du mouvement antillais : augmentation de 200 euros des bas salaires et des minima sociaux, baisse de 20 % sur les prix des produits de consommation courante, gel des loyers sociaux et baisse de 5 euros du prix de la bouteille de gaz. Un appel à la grève générale y a été lancé pour le 10 mars.

Pour répondre à cette crise sociale, le Président de la République a annoncé la création d'un conseil interministériel de l'outre-mer et la mise en place d'états généraux sur la situation de l'outre-mer.

Il a également proposé d'augmenter de 150 millions d'euros les crédits prévus dans le cadre du projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer.

Enfin, le président du Sénat, Gérard Larcher, a indiqué que, pour répondre à l'inquiétude des sénateurs des départements d'outre-mer et du Sénat tout entier, sur la proposition de l'ensemble des groupes politiques, la conférence des présidents unanime a décidé la création d'une mission commune d'information chargée d'évaluer la situation des départements d'outre-mer et de faire toute proposition pour des solutions de long terme2(*).


Les mesures du Gouvernement pour augmenter le pouvoir d'achat outre-mer

Le Président de la République a reçu, jeudi 19 février, les élus d'outre-mer afin de procéder à un échange de vues sur la situation dans les territoires et pour annoncer plusieurs mesures pour y augmenter le pouvoir d'achat.

Les entreprises pourront ainsi accorder une hausse de rémunération à leurs salariés sous forme d'une prime exonérée de charges patronales et salariales.

Pour les produits de première nécessité

La grande distribution s'engage par des chartes à baisser les prix de cent produits de première nécessité pour les rapprocher du prix de la métropole. Ces engagements seront vérifiés par les agents de la concurrence et de la répression des fraudes et les résultats seront publiés. De telles chartes ont déjà été signées en Guadeloupe et en Martinique.

Par ailleurs, dans chaque département d'outre-mer, un chariot-type de cent produits - distincts de ceux sur lesquels existe un engagement de baisse par la grande distribution - sera suivi tous les quinze jours pour informer les consommateurs des évolutions de prix et des écarts entre enseignes.

Enfin, l'autorité de la concurrence remettra un rapport sous trois mois sur la concurrence dans la filière de la grande distribution dans les Dom, qui intégrera une analyse de l'ensemble de la filière, y compris des circuits d'importation.

Pour le carburant

Depuis le 1er décembre 2008, selon les départements, le prix du sans plomb 98 a baissé de 20 à 50 centimes d'euros.

Une mission d'enquête sur les prix des carburants dans les Dom a été chargée d'étudier le système en vigueur et de proposer toute modification pour que le consommateur bénéficie de meilleurs prix.

Par ailleurs, le Gouvernement a chargé l'autorité de la concurrence d'émettre sous trois mois un avis sur la concurrence dans ce secteur économique clé pour l'outre-mer.

Pour la téléphonie

Les factures de téléphonie baisseront grâce à la facturation à la seconde, qui sera obligatoire avec la loi pour le développement économique de l'outre-mer, et grâce à la réduction du prix facturé aux opérateurs pour les terminaisons d'appel.

En matière d'accès à internet haut débit, l'autorité de régulation des télécommunications poursuivra ses travaux pour identifier les moyens de développer plus rapidement les offres et d'améliorer la qualité du service.

Pour les services bancaires

Les banques de chaque Dom s'engagent par des chartes à baisser les prix des trois services courants qu'elles proposent à leurs clients. Ces engagements seront vérifiés par les agents de la concurrence et de la répression des fraudes. D'ores et déjà, une charte a été signée en Guadeloupe.

Pour le logement

Les bailleurs sociaux de Guadeloupe se sont engagés à ne pas répercuter sur le prix payé par les familles bénéficiaires des allocations logement les hausses de loyers intervenues en début d'année. L'Etat engagera des discussions semblables avec les bailleurs sociaux des autres Dom.

Pour le transport aérien

Les principales compagnies aériennes desservant les Dom se sont engagées à proposer en haute saison un minimum de 15 % de leur capacité globale au tarif le plus bas de leur grille.

Par ailleurs, au titre de la réorganisation des crédits de continuité territoriale, l'Etat proposera un partenariat aux collectivités pour mettre à disposition des résidents des Dom plus de 150 000 billets à tarif social.

* 1 Rapports Sénat nos 88 (2006-2007) « Le logement en outre-mer : passer du discours à la réalité » et 355 (2007-2008) « Des ambitions aux réalisations : retour sur deux ans de politique du logement en outre-mer », de Henri Torre au nom de la commission des finances.

* 2 Les membres de la mission ont été désignés lors de la séance du 5 mars 2009.