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Projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer

 

EXAMEN DES ARTICLES

A compter du 1er mars 2009, en vertu de l'article 42 de la Constitution dans sa rédaction issue de la révision du 23 juillet 2008, la discussion en séance publique portera, pour les projets de lois ordinaires, sur le texte adopté par la commission saisie au fond et non plus sur celui initialement déposé par le Gouvernement ou transmis par l'autre assemblée.

Les amendements présentés par votre commission portent donc sur le texte élaboré par la commission des finances lors de sa réunion du 19 février.

Article 11 (art. L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale) - Réforme de l'exonération des charges sociales patronales

Objet : Cet article prévoyait une réforme de l'exonération des charges sociales patronales, mais ce dispositif a été adopté par anticipation par l'article 159 de la loi de finances pour 2009.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

La réforme de l'exonération des charges sociales patronales, qui figurait aux articles 11 et 12 du projet de loi, a été adoptée par anticipation dans le cadre de la loi de finances pour 2009 et le nouveau dispositif est devenu l'article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale.

Cette réforme prévoit tout d'abord l'application du nouveau dispositif dans les départements d'outre-mer et à Saint-Martin et Saint-Barthélemy ; cette dernière collectivité a été intégrée au dispositif à l'occasion d'un amendement adopté au Sénat.

Elle modifie légèrement le champ des entreprises concernées, en excluant du bénéfice de l'exonération les établissements publics à caractère industriel et commercial et les établissements publics à caractère administratif, qui utilisaient très marginalement l'ancien dispositif.

Ensuite, elle unifie les plafonds d'exonération existants et met en place une dégressivité des exonérations. Le montant de l'exonération est égal au montant des cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales et des allocations familiales, lorsque la rémunération horaire est inférieure à 1,4 Smic. Au-delà, elle décroît de manière linéaire et devient nulle lorsque la rémunération atteint 3,8 Smic.

Enfin, elle prévoit un régime bonifié pour les entreprises de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion, sous plusieurs conditions cumulatives :

- employer moins de 250 salariés et réaliser un chiffre d'affaires annuel inférieur à 50 millions d'euros ;

- avoir une activité principale dans les secteurs d'activité éligibles au dispositif de défiscalisation des investissements productifs neufs ou dans le secteur de la comptabilité, du conseil aux entreprises, de l'ingénierie, des études techniques à destination des entreprises, de la recherche et développement ou dans celui des technologies de l'information et de la communication ;

- être soumis à un régime réel d'imposition ;

- pour toutes les entreprises, sauf celles de Guyane et des îles des Saintes, de Marie-Galante et de la Désirade :

- soit exercer leur activité dans l'un des secteurs suivants : tourisme, environnement ou énergies renouvelables pour les entreprises de Guadeloupe et de Martinique ; tourisme, agronutrition ou énergies renouvelables pour les entreprises de la Réunion ;

- soit avoir signé, dans certaines conditions, une convention de recherche ou avoir réalisé un certain niveau d'opérations en transformation sous douane.

Pour ces entreprises, l'exonération est complète jusqu'à 1,6 Smic - au lieu de 1,4 -, elle est dégressive puis devient nulle à 4,5 Smic - au lieu de 3,8.

Ce régime bonifié est donc conditionné à des secteurs d'activité différents mais qui se recoupent entre, d'une part, la Guadeloupe et la Martinique, d'autre part, la Réunion et il est plus large pour la Guyane et les îles des Saintes, de Marie-Galante et de la Désirade.

II - Les modifications adoptées par la commission des finances

La commission des finances a pris acte de l'adoption du dispositif prévu à l'article 11 et a donc procédé à la suppression de l'article dans sa rédaction initiale.

Cependant, reprenant une position qu'elle avait défendue lors de l'examen du projet de loi de finances et que votre commission avait également soutenue, la commission des finances a décalé l'entrée en vigueur de la réforme des exonérations de charges sociales du 1er avril 2009, comme prévu en loi de finances, au premier jour du mois qui suit celui de l'entrée en vigueur de la présente loi.

Cette réforme s'insère en effet dans la réforme globale du projet de loi qui comprend la création des zones franches globales d'activité ; ces deux mesures constituent ensemble un équilibre pour les entreprises.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve le décalage de l'entrée en vigueur de la réforme de l'exonération de charges sociales, qui doit avoir lieu en même temps que l'entrée en vigueur des autres dispositifs de la loi, mais elle s'interroge sur la période de transition entre le 1er avril et la date d'entrée en vigueur de la loi qui sera, en raison des délais d'adoption, postérieure.

Sous cette réserve, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 11 (art. L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale) - Harmonisation des secteurs prioritaires pour l'exonération des charges sociales patronales et prise en compte des zones rurales défavorisées

Objet : Cet article additionnel vise à harmoniser les secteurs prioritaires éligibles aux exonérations des charges sociales patronales et à prendre en compte les zones rurales défavorisées.

On l'a vu, la réforme de l'exonération des charges sociales patronales, prévue à l'article 11 du projet de loi et adoptée par anticipation en loi de finances pour 2009, prévoit notamment que les entreprises de certains secteurs d'activité, différents selon les territoires, bénéficient d'une exonération jusqu'à un niveau de rémunération plus élevé ; il s'agit des secteurs du tourisme, de l'environnement et des énergies renouvelables pour la Martinique et la Guadeloupe et des secteurs du tourisme, de l'agronutrition et des énergies renouvelables pour la Réunion.

Lors de l'examen de cette disposition en décembre dernier, votre commission avait adopté un amendement qui prévoyait d'inclure dans les secteurs prioritaires ceux de la recherche et développement et des nouvelles technologies de l'information et de la communication et d'harmoniser ces secteurs pour les quatre départements d'outre-mer, dans un souci de simplification et parce que deux de ces secteurs sont largement imbriqués (environnement et énergies renouvelables).

Le Gouvernement avait demandé le retrait de l'amendement dans l'attente de l'examen du projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer. Depuis, il a annoncé qu'il était favorable à cette harmonisation des secteurs prioritaires. Les acteurs socio-économiques, qui avaient été consultés par le Gouvernement pour définir ces secteurs, s'y sont également déclarés favorables.

De plus, le régime renforcé contient moins de conditions pour la Guyane et les îles des Saintes, de Marie-Galante et de la Désirade. Votre commission propose, dans un souci d'équilibre et de justice, de prendre également en considération les autres zones rurales défavorisées de Martinique, de Guadeloupe et de la Réunion et de prévoir que ces zones seront définies par décret. Il s'agit notamment d'intégrer les Hauts de la Réunion dans le dispositif : cette zone de montagne connaît des handicaps structurels majeurs, le chômage y est endémique (il s'élève à environ 40 %) et la population, particulièrement jeune, y manque de formation de base.

Au total, votre commission souhaite donc prendre en considération les autres zones rurales défavorisées dans le régime d'exonération renforcé et énumérer les quatre secteurs prioritaires de manière identique pour tous les Dom : le tourisme, y compris les activités de loisirs s'y rapportant, l'environnement, les énergies renouvelables et l'agronutrition.

Elle vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel avant l'article 17 (art. L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation) - Montant forfaitaire des charges

Objet : Cet article vise à supprimer la rupture d'égalité, qui existe entre les bénéficiaires métropolitaines et ultramarins de l'aide au logement.

Le forfait de charges locatives est une part de l'aide au logement, qui couvre une partie des charges réellement payées par les bénéficiaires. Or, ce forfait s'élève à 72 euros pour un couple avec deux enfants logé en métropole contre 32,95 euros pour un même couple logé outre-mer et, dans cet exemple, il représente 55 % des charges réellement payées en métropole et seulement 34 % outre-mer.

Cette rupture d'égalité en termes de part que le forfait de charges couvre par rapport aux charges réellement payées ne se justifie pas.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 17 (art. L. 472-1-8 et L. 661-1 du code de la construction et de l'habitation) - Participation des sociétés anonymes d'HLM à des sociétés civiles immobilières et réquisition de logements vacants

Objet : Cet article propose de faciliter le recours au nouveau dispositif de défiscalisation du logement social pour les sociétés anonymes d'HLM et de permettre la réquisition des logements vacants dans les départements d'outre-mer.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Cet article contient deux dispositions distinctes.

Le paragraphe I permet aux sociétés anonymes d'HLM et aux sociétés anonymes coopératives d'HLM d'acquérir des parts ou des actions de sociétés civiles immobilières (SCI) dont l'objet est de construire ou d'acquérir des logements respectant des loyers maximum fixés par décret et destinés à la résidence principale des personnes dont les revenus sont inférieurs à des plafonds fixés par décret.

Les statuts des SA HLM et des SA coopératives restreignent leur objet social à la gestion et au développement d'un patrimoine locatif social, ce qui pourrait les empêcher de participer à des programmes immobiliers éligibles au nouveau dispositif prévu à l'article 20 du projet de loi. En effet, cet article prévoit que ne seront éligibles que les « programmes immobiliers » dont la nature sera définie par décret et le Gouvernement a annoncé que ces programmes devraient comporter à la fois des logements sociaux et des logements dits intermédiaires.

Cette disposition doit ainsi permettre d'élargir les bénéficiaires du nouveau dispositif de défiscalisation du logement social et de donner de la souplesse dans le montage des projets.

Outre des modifications rédactionnelles, le paragraphe II permet l'application aux départements d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion) du titre IV du livre VI du code de la construction et de l'habitation, qui concerne la mise en oeuvre du droit au logement par la réquisition dans le cadre de mesures tendant à remédier à des difficultés exceptionnelles de logement. Il s'agit d'appliquer les mesures de réquisition de logements vacants qui existent en métropole.

II - Les modifications adoptées par la commission des finances

La commission des finances a adopté un amendement de précision à cet article.

III - La position de votre commission

Votre commission est favorable aux mécanismes qui permettent d'améliorer la construction de logements sociaux outre-mer et la gestion d'ensemble du parc locatif.

Comme indiqué dans l'examen de l'article 20 du projet de loi, elle relève cependant que la réussite du dispositif de défiscalisation du logement social dépendra surtout de la mise en oeuvre de procédures souples et adaptées au niveau local pour inciter et aider les investissements et les organismes HLM à construire.

Par ailleurs, l'extension des procédures de réquisition des logements vacants peut être un outil supplémentaire au service de la politique du logement outre-mer, mais il faut reconnaître que cet outil est de fait très peu utilisé en métropole.

Sous cette réserve, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 20 (art. 199 undecies A, 199 undecies C et 217 undecies du code général des impôts) - Politique du logement

Objet : Cet article vise à réformer la politique de défiscalisation en faveur du logement outre-mer, en créant notamment un dispositif spécifique pour le logement social.

I - Le dispositif en vigueur

L'article 199 undecies A du code général des impôts permet une réduction d'impôt sur le revenu pour les contribuables domiciliés en France qui investissent avant le 31 décembre 2017 dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy, dans les îles Wallis-et-Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises.

Cette réduction d'impôt porte sur l'acquisition, la construction ou la réhabilitation de logements destinés, pendant une durée minimale de cinq ans, à être leur habitation principale ou à être loués nus à des personnes, autres que conjoint ou membre du foyer fiscal, qui en font leur résidence principale. Pour le calcul de la réduction, les sommes versées sont prises en compte dans la limite de 2 058 euros hors taxes par m2 de surface habitable, limite relevée chaque année selon l'indice national mesurant le coût de la construction.

Dans le cas de l'acquisition ou de la construction d'un immeuble neuf destiné à l'habitation principale du propriétaire, la réduction est possible sur une période de dix années et sa base annuelle de calcul est égale à 10 % des sommes effectivement payées. Pour les autres investissements, la réduction est effectuée sur une durée de cinq ans et sa base annuelle de calcul est égale à 20 % des sommes effectivement payées.

La réduction d'impôt est égale à 25 % de la base ainsi définie pour l'acquisition ou la construction d'un immeuble neuf destiné à l'habitation principale du propriétaire et dans le cas de travaux de réhabilitation éligibles ; elle est égale à 40 % de la base de calcul en cas de location du bien. Le taux de réduction est porté à 50 % si l'investisseur s'engage à louer le bien pendant au moins six ans et si le loyer et les ressources du locataire n'excèdent pas certains plafonds fixés par décret. Ces taux de 25 %, 40 % et 50 % peuvent être majorés de dix points, lorsque le logement est situé dans une zone urbaine sensible dans un département d'outre-mer ou à Mayotte. En outre, lorsque des dépenses d'équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable sont réalisées dans le logement, les taux de la réduction d'impôt sont majorés de quatre points.

La réduction s'applique également à la souscription, pour une durée minimale de cinq ans, de capital de sociétés de développement régional effectuant des investissements productifs neufs dans des secteurs économiques éligibles. La réduction est étalée sur une période de cinq ans, la base annuelle de calcul est égale à 20 % des sommes effectivement payées et la réduction d'impôt s'élève à 50 %.

II - Les dispositions initiales du projet de loi

Le présent article contient trois dispositions différentes.

A - LA RÉFORME DE LA DÉFISCALISATION EN MATIÈRE DE LOGEMENT

Le paragraphe I prévoit tout d'abord plusieurs mesures tendant à encadrer la défiscalisation des logements en secteur libre :

- dans le cas d'une acquisition ou d'une construction d'immeuble neuf par un propriétaire qui s'engage à en faire sa résidence principale durant au moins cinq ans, il plafonne la base éligible à 100 m2 de surface habitable. Il limite parallèlement le bénéfice de la réduction d'impôt à la première accession à la propriété d'un immeuble à usage d'habitation, sauf si le premier bien est un logement insalubre, menaçant ruine ou dangereux ;

- il supprime, sans délai, l'éligibilité des travaux de réhabilitation. Ceux-ci pouvaient donner lieu à défiscalisation lorsqu'ils étaient réalisés par une entreprise, qu'ils excluaient les travaux constituant des charges déductibles des revenus fonciers et qu'ils portaient sur des logements achevés depuis plus de quarante ans, que le propriétaire prenait l'engagement, pour une durée de cinq ans, soit d'affecter à son habitation principale, soit de louer nu à des personnes qui en faisaient leur habitation principale et autres que son conjoint ou un membre de son foyer fiscal.

Il propose surtout la suppression progressive de la défiscalisation en faveur de l'acquisition ou la construction de logements destinés à la location dans le secteur libre. La réduction d'impôt reste de 40 % pour les investissements achevés jusqu'au 31 décembre 2010, elle sera de 30 % pour ceux achevés en janvier 2011, puis égale à zéro.

Pour les logements intermédiaires, la période de transition est plus étalée : le taux de défiscalisation sera de 50 % pour les investissements achevés jusqu'au 31 décembre 2009, de 45 % pour ceux achevés en 2010, de 35 % pour ceux achevés en 2011 et de 25 % pour ceux achevés en 2012. Les investissements réalisés ultérieurement ne bénéficieront plus de réduction d'impôts.

Enfin, cet article conditionne le bénéfice de la défiscalisation en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy et à Mayotte, pour les investissements réalisés à compter du 1er janvier 2010, à la conclusion d'une convention fiscale entre l'Etat et la collectivité concernée contenant une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscales. Il s'agit d'une conséquence de l'autonomie fiscale de ces collectivités.

B - LA CRÉATION D'UN DISPOSITIF DE DÉFISCALISATION POUR LE LOGEMENT SOCIAL

Le paragraphe II de l'article crée une réduction d'impôt sur le revenu pour l'acquisition ou la construction de logements neufs à usage locatif situés en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à la Réunion, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy, à Wallis et Futuna et à Mayotte, réalisée par une entreprise qui a son siège en France métropolitaine ou en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique ou à la Réunion, sous plusieurs conditions cumulatives :

- les logements doivent être donnés en location pour une durée de cinq ans à un organisme d'HLM, puis doivent lui être cédés ;

- le programme immobilier doit comprendre uniquement des logements locatifs dont la moyenne et les maxima de loyers sont plafonnés ;

- les logements sont donnés en location à des personnes qui en font leur résidence principale et dont les ressources n'excèdent pas des plafonds fixés par décret ;

- le logement doit répondre à des critères environnementaux : il doit être équipé pour la production d'énergie ou disposer d'appareils utilisant une source d'énergie renouvelable ou contenir des matériaux d'isolation ;

- 60 % de la réduction d'impôt au minimum doit être rétrocédée à l'organisme HLM, sous forme de diminution du loyer et du prix de cession.

La réduction d'impôt est de 50 % du montant hors taxes, hors frais d'acquisition, diminué de la fraction du prix de revient financée par une subvention publique. Ce montant est pris en compte dans la limite de 1 800 euros hors taxes par m2 de surface habitable. Cette limite est relevée chaque année selon l'indice du coût de la construction. Lorsque le montant de la réduction d'impôt excède l'impôt dû par le contribuable ayant réalisé l'investissement, le solde peut être reporté, dans les mêmes conditions, sur l'impôt sur le revenu des années suivantes jusqu'à la cinquième année comprise.

Tous les programmes qui souhaitent bénéficier de la défiscalisation doivent être portés au préalable à la connaissance du ministre chargé du budget, qui fournit un agrément pour ceux supérieurs à un million d'euros, après avis du ministre chargé de l'outre-mer.

Ce dispositif de défiscalisation en faveur du logement social est applicable pour les acquisitions ou constructions de logements réalisés entre la date de promulgation de la loi et le 31 décembre 2017.

C - L'ADAPTATION DU DISPOSITIF DE DÉFISCALISATION À LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS DESTINÉS À LA LOCATION-ACCESSION

Le paragraphe III du présent article élargit le bénéfice de la déduction fiscale, prévue à l'article 217 undecies du code général des impôts au titre de l'impôt sur les sociétés d'entreprises qui réalisent des investissements productifs, aux opérations de location-accession à la propriété.

Ainsi, cette déduction s'applique aux acquisitions et constructions de logements neufs situés en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à la Réunion si :

- l'entreprise signe avec un particulier un contrat de location-accession à la propriété ;

- l'opération a été financée selon les modalités fixées au code de la construction et de l'habitation ;

- les trois quarts de l'avantage procurés par la déduction fiscale sont rétrocédés à la personne physique bénéficiaire du contrat d'accession.

III - Les modifications adoptées par la commission des finances

Dans le cadre de deux rapports d'information de son rapporteur spécial chargé des crédits de la mission « Outre-mer », la commission des finances avait pointé du doigt les effets pervers de la défiscalisation telle qu'elle s'était développée et proposait un recentrage du dispositif vers le logement social. Elle a donc approuvé l'économie générale du dispositif proposé par le présent article.

Elle lui a cependant apporté plusieurs modifications.

Tout d'abord, en ce qui concerne la limitation de surface d'une acquisition ou d'une construction d'immeuble neuf par un propriétaire qui s'engage à en faire sa résidence principale durant au moins cinq ans, elle a estimé plus pertinent de prévoir, par décret, des plafonds différents en fonction de la composition du foyer, dans une fourchette allant de 50 à 150 m2. En effet, il ne paraît pas nécessaire de prévoir une défiscalisation à hauteur de 100 m2 pour le logement d'un célibataire ; en revanche, cette surface peut paraître insuffisante pour un ménage avec de nombreux enfants.

La commission des finances a également mis en avant la nécessaire revalorisation des paramètres de financement du logement social, tant par la LBU que par le nouveau dispositif de défiscalisation.

Ainsi, elle a souhaité adapter le plafond fixé pour l'application du dispositif de défiscalisation : elle l'a porté de 1 800 euros hors taxes par m2 à 1 920 euros, afin notamment de prendre en compte l'augmentation du coût de la construction entre les années 2008 et 2009. Par ailleurs, le dispositif initial prévoyait d'indexer le plafond sur l'indice national du coût de la construction déterminé par l'Insee, ce qui ne prend pas en compte les spécificités géographiques de l'outre-mer qui se traduisent souvent par une évolution des coûts de construction différente de celle de la métropole. C'est pourquoi la commission des finances a proposé d'indexer ce montant sur un indice déterminé, collectivité par collectivité, en fonction du coût réel de la construction dans chacune d'entre elles.

Enfin, elle a relevé que le secteur du BTP constitue, dans chaque département ou collectivité d'outre-mer, un élément essentiel de l'activité et de l'emploi. Or, la réforme proposée, qui vise à transférer l'activité actuellement existante en matière de logement libre et intermédiaire vers le logement social, risque de mettre du temps à s'imposer. Les objectifs de construction, fixés par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer pour l'ensemble des départements d'outre-mer à « 1 300 logements sociaux en défiscalisation en 2009, puis 1 700 en 2010 et 2 600 en 2011 », pourraient donc tarder à être atteints.

La disparition de la défiscalisation dans les secteurs libre et intermédiaire ne doit pas entraîner pour les entreprises de BTP une période « creuse » en matière de marchés de construction. Or, du fait des difficultés qui pourraient se faire jour dans l'application du nouveau dispositif de défiscalisation, les futurs marchés de construction de logements sociaux pourraient prendre du temps avant d'atteindre l'ampleur des marchés de logement libre et intermédiaire qui bénéficient actuellement de la défiscalisation.

C'est pourquoi la commission des finances a souhaité décaler la date de début de la dégressivité du dispositif actuel de défiscalisation pour le logement intermédiaire, afin de laisser à ces organismes et aux entreprises de construction la visibilité nécessaire avant de mettre en place la transition entre les deux dispositifs. Il en résultera que la défiscalisation en matière de logement locatif intermédiaire disparaîtra au 1er janvier 2014, au lieu du 1er janvier 2013 dans le texte du projet de loi initial. En raison de l'importance de ses effets pervers, la commission n'est toutefois pas revenue sur le calendrier de disparition de la défiscalisation en matière de logement locatif libre.

IV - La position de votre commission

La situation de crise du logement outre-mer se caractérise par des besoins élevés en termes de logements sociaux, alors même que leur construction s'est effondrée ces dernières années.

De plus, les mécanismes de défiscalisation ont débouché sur des effets pervers d'éviction mais ont aussi assez largement satisfait les besoins du parc de logements dans le secteur libre.

Dans ces conditions, votre commission estime nécessaire et juste que l'effort de l'Etat, tant en termes de crédits budgétaires identifiés dans la LBU qu'en termes de dépenses fiscales, soit dorénavant plus nettement concentré sur le logement social. Elle est donc favorable à l'orientation générale de l'article 20 du projet de loi.

Elle approuve également les modifications apportées au texte par la commission des finances, qui visent à prendre en compte le nouveau contexte économique et financier apparu depuis la préparation du projet de loi.

Votre commission tient au préalable à réaffirmer la nécessité de maintenir la LBU comme principal outil de financement du logement social outre-mer et demande à l'Etat, conformément aux engagements qu'il a pris, de régler sa dette aux organismes de logement social, estimée à la fin de 2007 à 47 millions d'euros.

Par ailleurs, la réorientation et la concentration des dépenses fiscales de l'Etat vers le logement social ne pourront être bénéfiques que si les acteurs se saisissent rapidement et fortement des outils qui sont ainsi mis à leur disposition.

Le lancement de programmes immobiliers requiert du temps et des capacités humaines et techniques ; l'acclimatation aux nouvelles procédures pourrait - s'il n'y était pris garde - nuire fortement à l'activité économique des territoires.

En l'état actuel, les organismes sociaux obtiennent leurs financements essentiellement de la LBU et des prêts qu'ils peuvent souscrire par ailleurs, notamment auprès de la Caisse des dépôts et consignations. Or, le nouveau dispositif imposera des financements plus complexes, notamment par la défiscalisation, mais aussi par des financements mixtes, provenant à la fois de la LBU et de la défiscalisation. Il en résultera, pour les organismes de logement social, la nécessité de se familiariser avec ces nouvelles procédures de financement par la défiscalisation, pour lesquelles ils ne disposent pas, aujourd'hui, du savoir-faire nécessaire.

A l'instar de la commission des finances, votre commission insiste donc pour que les procédures liées à la défiscalisation ou au montage d'opérations mixtes associant défiscalisation et LBU soient au maximum déconcentrées et que les services locaux de l'Etat s'engagent fermement et durablement aux côtés des organismes de logement social pour s'assurer d'une bonne appropriation des nouvelles procédures de financement.

Durant cette période de transition, une meilleure adaptation des paramètres de construction, de financement, de loyers etc. permettra également de favoriser le passage à une politique du logement plus efficace.

Au-delà de ces recommandations, votre commission propose d'apporter deux amendements de précision :

- le premier concerne la notion de programme immobilier qui sera définie par décret. Il s'agit de préciser dans la loi que ces programmes auront une proportion minimale de logements sociaux exprimée en surface ;

- le second est rédactionnel, il corrige une erreur de référence.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 20 bis (art. 199 undecies D et 200-0-A du code général des impôts) - Plafonnement des niches fiscales

Objet : Cet article, ajouté par la commission des finances, vise à intégrer le dispositif de défiscalisation prévu à l'article 20 du projet de loi dans le plafonnement des niches fiscales adopté en loi de finances pour 2009.

I - Les dispositions adoptées par la commission des finances

La loi de finances pour 2009 a mis en place deux dispositifs de plafonnement des réductions d'impôts sur le revenu, qui sont toutes deux applicables aux réductions résultant des dispositifs de défiscalisation des investissements en outre-mer.

Elle a tout d'abord prévu un plafonnement global qui a vocation à s'appliquer à un champ très large de réductions d'impôts sur le revenu. Il intègre notamment les réductions d'impôts résultant des articles 199 undecies A et 199 undecies B du code général des impôts (CGI), c'est-à-dire des dispositifs de défiscalisation des investissements productifs en outre-mer. Le dispositif, codifié à l'article 200-0 A du CGI, prévoit que le total des avantages fiscaux ne peut procurer une réduction d'impôt sur le revenu « supérieure à la somme d'un montant de 25 000 euros et d'un montant égal à 10 % du revenu imposable ». Il est par ailleurs prévu une adaptation de ce plafonnement pour prendre en compte les possibilités de rétrocession.

Par ailleurs, elle a mis en place un plafonnement spécifique qui s'applique aux réductions d'impôts au titre des investissements réalisés outre-mer. Ce plafonnement s'applique actuellement aux dispositifs de défiscalisation régis par les articles 199 undecies A et 199 undecies B du même code. Inscrit à l'article 199 undecies D, le plafond de ces réductions d'impôts a été fixé à 40 000 euros. Toutefois, sur option du contribuable, il peut être porté à 15 % de son revenu pour l'année considérée.

Le plafonnement des niches fiscales est souhaitable au regard de l'équité fiscale et son objectif est uniquement de garantir que certains contribuables ne profitent pas de ces dispositifs incitatifs pour réduire de manière excessive le montant de leur impôt sur le revenu.

Le champ le plus large possible de réductions d'impôts a donc vocation à être englobé dans le plafonnement des niches fiscales. C'est l'objet du nouvel article 20 bis introduit par la commission des finances : il intègre le dispositif créé à l'article 199 undecies C du CGI par l'article 20 du présent projet de loi à la fois dans le plafonnement spécifique des réductions d'impôt au titre de la défiscalisation en outre-mer (paragraphe I) et dans le plafonnement global des niches fiscales (paragraphe II).

Enfin, l'article 20 bis propose des modifications rédactionnelles aux articles 199 undecies D et 200-0 A du même code, qui résultent directement des dispositions prévues par les articles du présent projet de loi.

II - La position de votre commission

Favorable à cette mesure, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 20 ter (art. 199 undecies E du code général des impôts) - Information des collectivités territoriales sur les opérations de défiscalisation

Objet : Cet article, ajouté par la commission des finances, prévoit d'informer les collectivités territoriales sur les opérations envisagées sur leurs territoires au titre de la défiscalisation ; elles pourront de plus émettre un avis sur ces opérations.

I - Les dispositions adoptées par la commission des finances

Les articles 199 undecies A (réduction d'impôt sur le revenu), 199 undecies B (réduction d'impôt sur le revenu à raison d'investissements productifs neufs) et 217 undecies (réduction d'impôt sur les sociétés) du code général des impôts organisent chacun un dispositif d'information à destination du ministre chargé du budget, voire un agrément.

Le dispositif proposé pour la défiscalisation en matière de logement social par l'article 20 du présent projet de loi prévoit une notification de l'ensemble des opérations, même celles dont le montant est inférieur au seuil d'agrément.

Cependant, les collectivités territoriales d'outre-mer ne sont ni informées ni consultées sur les opérations de défiscalisation mises en oeuvre sur leur territoire. Seul l'Etat prend en charge l'étude des dossiers de défiscalisation et détermine si l'opération présente un intérêt économique et poursuit l'objectif de créations d'emplois.

Or, l'information des collectivités territoriales concernées paraît justifiée : en amont de la décision, elles ont, au niveau local, une vision claire de l'intérêt économique des investissements réalisés ; en aval, elles peuvent adapter leur politique d'aménagement et de développement économique en conséquence. Elle s'inscrit également dans les principes mêmes de la décentralisation, en accordant aux collectivités territoriales un droit de regard sur des opérations qui les concernent prioritairement.

La commission des finances a en conséquence adopté un article qui prévoit que, conjointement à celles envoyées aux services du ministère en charge du budget, des notifications sont également adressées aux collectivités territoriales, préalablement à la réalisation de l'opération de défiscalisation.

La collectivité territoriale pourra rendre un avis et formuler ses observations sur chaque projet d'opération de défiscalisation. Cet avis demeure un avis simple, qui ne lie pas les services de l'Etat, notamment lorsqu'ils ont à se prononcer sur la délivrance d'un agrément.

II - La position de votre commission

Votre commission soutient cette disposition qui renforce l'information des collectivités territoriales, premières concernées par le développement économique et social de leur territoire. Les opérations de défiscalisation s'insèrent en effet naturellement dans l'ensemble de leurs politiques d'aménagement et de développement économique.

Il appartiendra aux présidents des régions ou des collectivités qui sont destinataires de ces informations de les répercuter en cas de besoin aux autres niveaux d'administration locale.

Enfin, une évaluation pourra être faite dans quelques années, afin de mesurer l'intérêt de l'information transmise et l'extension éventuelle du rôle des exécutifs locaux dans la procédure d'agrément.

Dans ce cadre, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 21 (art. L. 371-5 du code de la construction et de l'habitation) - Extension de la compétence de l'agence nationale de l'habitat à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon

Objet : Cet article prévoit l'extension de la compétence de l'agence nationale de l'habitat (Anah) à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

L'agence nationale de l'habitat (Anah) est un établissement public de l'Etat, financé par des ressources budgétaires et fiscales. Elle a pour mission de promouvoir le développement et la qualité du parc existant de logements privés.

A cet effet, elle encourage et facilite l'exécution de travaux de réparation, d'assainissement, d'amélioration et d'adaptation d'immeubles d'habitation, ainsi que l'exécution de travaux de transformation en logements de locaux non affectés à l'habitation, dès lors que ces logements sont utilisés à titre de résidence principale. Elle peut mener des actions d'assistance, d'étude ou de communication ayant pour objet d'améliorer la connaissance du parc privé existant et des conditions de son occupation et de faciliter l'accès des personnes défavorisées et des ménages à revenus modestes ou intermédiaires aux logements locatifs privés.

Le montant de la subvention attribuée par l'Anah varie pour les propriétaires occupants, en fonction du niveau de leurs ressources et, pour les propriétaires bailleurs, en fonction des engagements souscrits en termes de niveau de loyer et de ressources du locataire.

La compétence de l'Anah s'étend à la métropole et aux départements d'outre-mer. Dans les collectivités d'outre-mer du Pacifique, la politique de l'habitat est du ressort des collectivités territoriales en Polynésie et à Wallis-et-Futuna et des provinces en Nouvelle-Calédonie.

Cependant, dans les départements d'outre-mer, l'Anah ne peut pas accorder de subventions aux propriétaires occupants ou à ceux qui logent une personne qui leur est proche (ascendant, descendant, conjoint, concubin ou cosignataire d'un pacte civil de solidarité).

Le présent article propose d'étendre la compétence de l'Anah, à partir du 1er janvier 2009, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, en permettant l'application des articles L. 321-1 à L. 321-12 du code de la construction et de l'habitation, qui organisent le statut et les concours financiers de l'Anah. Les conditions d'exercice de ses compétences par l'agence sur ces territoires seront définies par décret.

A Mayotte, 42 % des résidences principales sont classées en logements précaires par le recensement Insee de 2002. Depuis, la pression migratoire en provenance des Comores ou de Madagascar a encore accru la part de ces logements. L'équipement des logements y pose également de nombreuses difficultés : en 2002, 76 % disposaient d'un branchement électrique, 26 % d'une prise d'eau courante, 25 % de toilettes à fosse septique et 22 % n'étaient connectés ni à l'eau ni à l'électricité. Par ailleurs, le surpeuplement concernait près de 63 % des résidences principales.

A Saint-Pierre-et-Miquelon, l'aide aux propriétaires se justifie par les conditions climatiques difficiles qui entraînent des travaux réguliers et importants de réhabilitation et d'amélioration des logements. Si le parc immobilier est principalement constitué de maisons individuelles avec des propriétaires résidents dont les besoins sociaux sont moins importants qu'à Mayotte, il est à noter que les aides de l'Anah sont, en tout état de cause, accordées sous conditions de ressources.

II - Les modifications adoptées par la commission des finances

La commission des finances a fixé la date d'entrée en application de l'extension de la compétence de l'Anah au 1er janvier 2010.

III - La position de votre commission

Votre commission partage l'objectif de cet article d'étendre les compétences de l'Anah à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Dans ces deux territoires, le parc privé représente en effet une part importante du parc de logements et il est souvent atteint de vétusté ou souffre des conditions climatiques difficiles.

Cependant, votre commission s'interroge sur les moyens attribués à l'agence pour exercer ces nouvelles missions dans des territoires éloignés, isolés et dont le parc de logements est si insalubre. Le Gouvernement n'a pas indiqué à votre rapporteur si le budget de l'Anah serait augmenté en conséquence ; les renseignements pris auprès de l'agence elle-même laissent penser que cette extension de compétence sera effectuée à dotation constante.

Sous cette réserve, qui relève plus directement de la prochaine loi de finances en raison du décalage de l'entrée en vigueur de la mesure adopté par la commission des finances, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 26 (art. L. 330-3-1 du code de l'aviation civile) - Fonds de continuité territoriale

Objet : Cet article prévoit la création d'un fonds de continuité territoriale.

I - Le dispositif en vigueur

A - LE PASSEPORT MOBILITÉ

Le passeport mobilité, créé en 2002, est destiné à permettre aux personnes résidant dans une collectivité territoriale d'outre-mer de suivre une formation en dehors de celle-ci. Il bénéficie aux Français et aux ressortissants de l'Union européenne résidant habituellement dans les collectivités territoriales d'outre-mer suivantes : Guyane, Guadeloupe, Martinique, Réunion, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Polynésie française, Wallis-et-Futuna, Nouvelle-Calédonie.

Dans son volet destiné aux étudiants, le passeport mobilité est constitué par l'avance du billet ou le remboursement du coût du transport aérien dans la classe la plus économique, pour un aller-retour par année universitaire ou scolaire du lieu de départ jusqu'à l'aéroport le plus proche de l'établissement de formation de destination. Sont éligibles les étudiants de moins de vingt-six ans qui suivent en métropole ou outre-mer des études qui ne sont pas dispensées ou sont saturées dans leur département ou territoire d'origine.

Dans son volet formation et insertion professionnelle, le passeport mobilité bénéficie aux jeunes de dix-huit à trente ans admis en formation professionnelle en métropole pour un stage de plus de trois mois, titulaires d'un CDI ou d'un CDD de plus de six mois ou qui passent en métropole les oraux des concours de catégorie A et B de la fonction publique ou d'entrée aux grandes écoles.

Le passeport mobilité a connu un grand succès et une rapide notoriété : plus de 95 000 passeports ont été délivrés au total, dont 60 000 pour les étudiants et 35 000 pour les jeunes en formation ; 5 000 dossiers ont été traités en 2003, 17 500 en 2007. En 2007, le passeport mobilité étudiants a coûté 17 millions d'euros et le passeport mobilité insertion formation 5 millions. Ce coût augmente sensiblement chaque année, notamment en raison de la démographie, de l'élévation du nombre de bacheliers, de l'absence de conditions de ressources ou de la difficulté à mener une négociation tarifaire avec les compagnies aériennes.

Le passeport destiné aux étudiants est géré par les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (Crous) dans les départements d'outre-mer et par les services déconcentrés de l'Etat dans les autres territoires.

Le passeport destiné à l'insertion et à la formation professionnelle est géré par l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer, le comité national d'accueil et d'actions pour les Réunionnais en mobilité ou par les services déconcentrés de l'Etat.

B - LA DOTATION DE CONTINUITÉ TERRITORIALE

La dotation de continuité territoriale a été créée par l'article 60 de la loi n° 2003-660 de programme pour l'outre-mer. Elle est versée par l'Etat aux régions de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion, à la collectivité départementale de Mayotte, à la collectivité de Saint-Barthélemy, à la collectivité de Saint-Martin et à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

Cette dotation est destinée à faciliter les déplacements des résidents des collectivités concernées entre leur territoire et la métropole et, dans certaines circonstances, les déplacements de non-résidents. La collectivité territoriale bénéficiaire détermine les conditions d'attribution de l'aide. La Guyane, pour laquelle 2 millions d'euros avaient été prévus en 2008, n'a pas défini ces conditions et n'a donc pas mis en place la dotation de continuité territoriale.

Depuis 2007, la consommation des crédits est nettement supérieure à la dotation annuelle en raison de la montée en charge du dispositif et du report des années antérieures.

en 2007

Dotation
en millions d'euros

Crédits consommés
en millions d'euros

Nombre
de bons émis

Guadeloupe

6,2

4,9

28 788

Martinique

5,2

11,4

35 121

Réunion

8,6

20,0

38 730

Saint-Pierre-et-Miquelon

0,1

0,2

703

Mayotte

1,7

2,4

3 609

Wallis-et-Futuna

0,3

0,3

1 271

Polynésie française

4,3

3,7

3 530

Nouvelle-Calédonie

4,1

4,8

9 801

Total

30,5

47,7

121 553

Le budget de la dotation s'est élevé à 33,3 millions d'euros en 2008, mais l'Union européenne et les collectivités territoriales n'ont jamais contribué au cofinancement du dispositif comme cela était prévu et ses conditions d'application, sous la responsabilité des collectivités concernées, sont particulièrement disparates.

Le rapport public annuel de la Cour des comptes en 2008 concluait ainsi, au sujet de la dotation de continuité territoriale aérienne avec l'outre-mer, que « la masse critique d'un financement associant l'Etat, les collectivités territoriales d'outre-mer et l'Europe est loin d'avoir été atteinte, si bien que la seule dotation de l'Etat n'a pas permis de servir à toute la population concernée une aide significative. Laissant aux collectivités bénéficiaires de la dotation le soin de fixer elles-mêmes les critères d'attribution, il est résulté du dispositif une situation confuse, des disparités selon les territoires et des effets d'aubaine, propices à un usage détourné de ces concours financiers publics. Enfin, l'Etat n'a pas mis en place un système d'évaluation fiable et cohérent des effets de cette politique, se bornant à recevoir des collectivités d'outre-mer des bilans eux-mêmes lacunaires et tardifs ».

II - Les dispositions initiales du projet de loi

Cet article propose de regrouper les deux dispositifs - passeport mobilité et dotation de continuité territoriale - dans un nouveau fonds de continuité territoriale.

Il harmonise les conditions générales d'attribution de l'aide à la mobilité des personnes d'outre-mer, en conservant cependant deux mécanismes : une première aide, destinée aux étudiants, continue de s'appeler passeport mobilité et est limitée aux étudiants inscrits dans un établissement d'enseignement du fait de la saturation ou de l'inexistence, dans leur collectivité, de la filière qu'ils ont choisie ; la seconde aide à la continuité territoriale n'est pas limitée à un type de bénéficiaires. Les deux aides ne sont pas cumulables.

Ces aides financent forfaitairement une partie du titre de transport ; elles sont de plus soumises à une éligibilité sous plafond de ressources. Elles sont étendues aux liaisons régionales entre collectivités d'outre-mer ou aux liaisons intérieures à une collectivité, dès lors qu'une difficulté particulière existe pour accéder à une partie du territoire.

Le projet de loi initial prévoyait que l'Etat déléguerait la gestion de l'aide aux régions et collectivités concernées, dès lors qu'elles en feraient la demande et qu'elles engageraient elles-mêmes des crédits supplémentaires égaux à au moins la moitié de la part de l'Etat. Cependant, en raison de critiques émises par la Cour des comptes sur les disparités dans les modes de gestion de la dotation actuelle de continuité territoriale, le Gouvernement envisage de déposer un amendement généralisant le principe d'une gestion par un opérateur unique mandaté par lui.

Enfin, l'article demande aux transporteurs exploitant des services réguliers sur les liaisons aériennes soumises à obligations de service public entre la métropole et les départements d'outre-mer de fournir des données statistiques sur la structure des coûts et sur les prix pratiqués sur ces liaisons.

La commission des finances a adopté cet article sans modification.

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite de la fixation d'un plafond de ressources pour pouvoir bénéficier d'aides à la mobilité, ce qui permettra de concentrer l'effort de l'Etat sur les personnes qui en ont le plus besoin.

Par ailleurs, la mobilité des résidents d'outre-mer est essentielle au bon développement économique et social des territoires ; elle doit notamment favoriser la formation initiale et professionnelle, qui est l'une des faiblesses des économies locales.

On peut également souligner que la disposition enjoignant aux transporteurs de fournir des informations statistiques sur la structure de leurs coûts et sur les prix permettra d'évaluer sérieusement les possibilités d'action en ce domaine. Elle contribuera donc à l'efficacité des mesures annoncées par le Gouvernement en la matière, qui relèvent aujourd'hui soit du niveau réglementaire soit d'une contractualisation avec les compagnies de transport.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 27 - Suppression du dispositif de soutien à l'emploi des jeunes diplômés

Objet : Cet article tend à supprimer le dispositif de soutien à l'emploi des jeunes diplômés.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Le dispositif de soutien à l'emploi des jeunes diplômés (SEJD) a été créé par la loi de programme du 21 juillet 2003 afin de limiter les effets du fort taux de chômage touchant les jeunes diplômés des Dom. Il était le pendant du dispositif métropolitain de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (Seje), qui a été supprimé par la loi de finances pour 2008 en raison de son manque d'efficacité et à la suite de critiques émises par la Cour des comptes.

Depuis janvier 2004, date de l'entrée en vigueur du dispositif jusqu'à fin décembre 2006, seuls 146 SEJD ont été signés, soit quatre contrats en moyenne par mois. Lors de l'examen de la loi de programme, le Gouvernement avait transmis à la commission des affaires sociales une estimation plus favorable du dispositif : 500 aides pour un montant de 1,75 million d'euros en 2003, 750 aides en 2004 pour 2,63 millions et 1 000 aides pour 3,5 millions en 2004.

Considérant le faible impact du dispositif et conformément aux recommandations de la Cour des comptes, le présent projet de loi prévoit de le supprimer purement et simplement.

La commission des finances a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Outre-mer, le nombre de jeunes qualifiés et diplômés qui ne parviennent pas à s'insérer durablement dans des emplois correspondant à leur niveau de formation reste particulièrement élevé. Paradoxalement, de nombreuses entreprises souffrent d'un déficit d'encadrement et vont parfois recruter en métropole au lieu de se tourner vers le marché local.

L'échec du dispositif de soutien à l'emploi des jeunes diplômés ne doit pas empêcher toute action en la matière ; une des actions prioritaires en outre-mer réside justement dans des efforts de formation qui soient adaptés aux secteurs économiques des territoires et aux besoins des entreprises.

Cet aspect sera naturellement un des enjeux des états généraux de l'outre-mer annoncés par le Président de la République le 19 février dernier et de la mission commune d'information constituée par le Sénat.

Dans l'attente de ces évaluations et en regrettant que le Gouvernement n'ait pu fournir d'éléments d'évaluation du SEJD, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 28 (art. 2295 du code civil) - Domiciliation des cautions

Objet : Cet article vise à supprimer l'obligation de domiciliation des cautions demandées lors d'un prêt.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

L'article 2295 du code civil exige notamment qu'un débiteur devant fournir une caution doit en présenter une domiciliée dans le ressort de la cour d'appel où elle doit être donnée. Cette disposition n'est plus guère pertinente au regard du développement des nouvelles technologies et des réseaux bancaires.

Cette contrainte a d'ailleurs été levée pour les étudiants originaires d'outre-mer cherchant un logement par l'article 22-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, complété par l'article 87 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, qui prévoit que le bailleur ne peut refuser la caution d'une personne, « au motif qu'elle ne réside pas sur le territoire métropolitain ».

Les dispositions générales de l'article 2295 du code civil demeurent cependant applicables dans les matières autres que les baux, telles que le cautionnement des prêts à la consommation et des prêts immobiliers. Or, outre qu'elles sont devenues obsolètes, elles sont discriminatoires pour les habitants d'outre-mer. C'est pourquoi cet article supprime l'exigence de domiciliation d'une caution dans le ressort de la cour d'appel du contrat.

La commission des finances a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Cet article, qui souhaite supprimer une discrimination à l'encontre des habitants d'outre-mer, a cependant une portée générale pour l'ensemble de la France et il précise qu'un créancier ne pourra refuser une caution au motif que la personne ne réside pas dans le ressort de la Cour d'appel.

Sous cette réserve, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 31 - Ratification d'ordonnances

Objet : Cet article propose la ratification de dix ordonnances, dont deux relèvent du domaine social.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Deux ordonnances sur les dix que ratifie cet article sont relatives au domaine social, partiellement pour l'ordonnance n° 2007-1801 et totalement pour l'ordonnance n° 2008-205.


· Ordonnance n° 2007-1801 du 21 décembre 2007 relative à l'adaptation à Mayotte de diverses dispositions législatives - Titre X : dispositions modifiant le code de la santé publique

L'article 19 de la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures destinées, d'une part, à adapter la législation applicable à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les Terres australes et antarctiques françaises après la modification des règles relatives au régime d'applicabilité de plein droit des lois et règlements dans ces collectivités, d'autre part, à étendre à Mayotte, avec les adaptations nécessaires, plusieurs lois ou dispositions législatives.

L'ordonnance n° 2007-1801 a été adoptée sur cette base et contient, dans son titre X, des dispositions relatives au domaine social, puisqu'elles modifient le code de la santé publique. Il s'agit de poursuivre le rapprochement du droit applicable à Mayotte et du droit commun, tout en prenant en compte les particularités locales. L'ordonnance transfère notamment de l'Etat à la collectivité territoriale certaines dispositions spécifiques en matière de vaccination et de prophylaxie des maladies sexuellement transmissibles et de la tuberculose. Elle abroge par ailleurs certains articles du code pour aligner les conditions d'exercice des professions paramédicales et dentaires sur celles applicables en métropole.


· Ordonnance n° 2008-205 du 27 février 2008 relative au droit du travail applicable à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin

L'article 19 de la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures consécutives, en matière de droit du travail et de la protection sociale, à la création des collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin par la loi organique du 21 février 2007.

Tel est l'objet de l'ordonnance n° 2008-205 du 27 février 2008, qui se borne à insérer des références adéquates à ces deux collectivités pour y maintenir en vigueur les dispositions du code du travail qui leur étaient applicables lorsqu'elles faisaient partie du département de la Guadeloupe.

II - Les modifications adoptées par la commission des finances

La commission des finances a modifié l'article sur des dispositions qui ne concernent pas le domaine social. Elle a supprimé deux ordonnances de la liste des ratifications :

- pour l'une, parce que la date limite de ratification est dépassée ;

- pour l'autre, parce que le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, définitivement adopté le 19 février dernier, prévoit déjà sa ratification en son article 50.

III - La position de votre commission

Votre commission propose d'adopter sans modification le I - 7° de cet article et donc de ratifier l'ordonnance n° 2008-205 relative au droit du travail applicable à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

En ce qui concerne l'ordonnance n° 2007-1801, son titre X qui modifie pour Mayotte le code de la santé publique n'appelle pas de remarques particulières et ne fait donc pas obstacle à sa ratification.

Article 32 - Habilitation à prendre des ordonnances

Objet : Cet article propose d'autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures relevant du domaine de la loi dans plusieurs domaines, dont l'exercice de la médecine à Saint-Pierre-et-Miquelon.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, cet article autorise le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures relevant du domaine de la loi dans plusieurs domaines. L'une de ces habilitations concerne le domaine social, puisqu'il s'agit d'actualiser et d'adapter les dispositions relatives à l'exercice de la médecine à Saint-Pierre-et-Miquelon (paragraphe I, alinéa 6).

La collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon présente d'importantes particularités en matière de santé publique : le nombre des professionnels de santé exerçant en libéral est très faible - inférieur à une dizaine - et l'hôpital Dunan joue un rôle central en matière de soins.

Or, la plupart des textes d'organisation du système de santé s'appliquent de manière identique sur le territoire et en métropole, à l'exception de l'organisation des ordres professionnels de santé. Il apparaît désormais nécessaire d'adopter des dispositions spécifiques relatives à l'exercice de la médecine à Saint-Pierre-et-Miquelon, pour tenir compte de l'environnement particulier du territoire en termes de population, d'isolement ou de démographie médicale.

II - Les modifications adoptées par la commission des finances

La commission des finances a adopté des modifications à cet article ; elles ne concernent cependant pas cette habilitation, pour laquelle elle s'en est remise à l'avis de la commission des affaires sociales.

III - La position de votre commission

Tout en regrettant le faible niveau d'informations fourni par le Gouvernement sur ses intentions précises en la matière, mais en considérant que cette habilitation concerne uniquement la situation très spécifique de Saint-Pierre-et-Miquelon, votre commission vous demande d'adopter le I - 6° de cet article sans modification.

Article 33 - Commission nationale d'évaluation des politiques de l'Etat outre-mer

Objet : Cet article prévoit la création d'une commission nationale d'évaluation des politiques de l'Etat outre-mer.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Le Gouvernement a mis en place, en juillet 2006, une commission nationale d'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003 ; en effet, celle-ci prévoyait en ses articles 5 et 38 que ses dispositifs d'incitation pour l'investissement et la création d'emplois seraient évalués à l'issue des trois premières années d'application. Composée de vingt-huit membres, dont vingt-deux parlementaires, elle a remis au Premier ministre un rapport d'étape le 6 décembre 2006.

Cet article tend à consolider sur le plan légal cette commission, en prévoyant la création d'une commission nationale d'évaluation des politiques publiques de l'Etat en outre-mer, majoritairement composée de parlementaires à parité des deux assemblées, pour le suivi des mesures issues de la future loi pour le développement économique de l'outre-mer et l'évaluation des dispositifs spécifiques d'aide au développement économique et social des régions, collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie.

Un décret fixera en tant que de besoin les modalités d'application de cet article. Le Gouvernement a indiqué les grandes lignes de ce décret, qui prévoira que le programme de travail de la commission est arrêté par son président sur la base des propositions de ses membres et du Gouvernement et que la commission assure un suivi de ses travaux dont elle rend compte au travers d'un rapport annuel d'activités transmis aux commissions compétentes du Parlement et au Gouvernement avant le 1er octobre de chaque année.

II - Les modifications adoptées par la commission des finances

La commission des finances a prévu que le rapport public d'évaluation que la commission publie tous les trois ans rend compte, en particulier, de l'impact de l'organisation des circuits de distribution et des rémunérations des fonctionnaires de l'Etat en outre-mer sur les mécanismes de formation des prix.

Par ailleurs, la commission recevra chaque année du Gouvernement un rapport sur le montant et l'utilisation des dépenses de formation professionnelle résultant de la mise en oeuvre du IV de l'article 44 quaterdecies du code général des impôts.

Enfin, la commission des finances a supprimé le renvoi à un décret d'application des modalités d'organisation de la commission d'évaluation, en n'estimant pas souhaitable cette formalité pour une commission composée majoritairement de parlementaires.

III - La position de votre commission

La crise actuelle en outre-mer est révélatrice d'un défaut d'évaluation des politiques publiques menées dans ces territoires. La création d'une commission nationale chargée de cette évaluation est donc un pas positif dans le sens d'une meilleure compréhension des mécanismes en vigueur outre-mer.

Dans cet esprit, votre commission propose d'amender cet article sur deux points, afin d'élargir le champ de compétences de la nouvelle commission nationale d'évaluation :

- il s'agit, d'une part, de préciser qu'elle évalue, en concertation avec les acteurs concernés, la mise en oeuvre de la politique du logement outre-mer ;

- il s'agit, d'autre part, de compléter la proposition de la commission des finances, en prévoyant qu'elle rend en particulier compte dans son rapport triennal de l'impact de l'organisation des circuits de distribution, des traitements des fonctionnaires et du niveau des rémunérations en outre-mer sur les mécanismes de formation des prix.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

*

* *

Réunie le 4 mars 2009, la commission des affaires sociales a approuvé les conclusions de son rapporteur et adopté les amendements dont le texte suit.