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Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense

 

N° 548

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2008-2009

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 juillet 2009

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense,

Par MM. François TRUCY, Jean-Pierre MASSERET et Charles GUENÉ,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1216, 1552, 1558, 1615, 1720 et T.A. 299

Sénat :

462, 493 , 513 et 514 (2008-2009)

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi est examiné de manière particulièrement tardive, la loi de programmation militaire 2009-2014 ne devant être promulguée qu'à la mi-2009, soit 6 mois après le début de sa mise en oeuvre.

Indépendamment de ce problème de calendrier, il faut souligner que son élaboration représentait, pour le gouvernement, un défi considérable.

En effet, la situation était particulièrement critique. Le supplément d'investissements supplémentaires qui seraient nécessaires pour atteindre le « modèle d'armée 2015 » est évalué à environ 35 milliards d'euros par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 au cours des six prochaines années1(*). Même après avoir considérablement revu ces ambitions à la baisse, il restait une « bosse » de 1,7 milliard d'euros en 2009-2011, par rapport à une stabilisation des dépenses en volume.

Il faut se féliciter de ce que le gouvernement ait effectué un difficile « exercice de vérité ».

Le présent projet de loi innove à bien des égards :

- bien que couvrant pour les crédits une période de 6 ans, comme les lois précédentes, il prévoit sa révision au bout de 4 ans, afin de prendre en compte l'évolution du contexte stratégique, mais aussi, peut-on supposer, la situation des finances publiques en 2012 ;

- pour la première fois, sont indiqués les montants prévisionnels non seulement des dépenses d'équipement, mais aussi de chaque grande catégorie de dépenses.

Les rapporteurs pour avis ont cependant deux interrogations essentielles au sujet du présent projet de loi. Celles-ci portent sur les aléas financiers et sur les capacités de projection à long terme.

I. D'IMPORTANTS ALÉAS FINANCIERS

Tout d'abord, les aléas financiers sont importants.

A. DES ALÉAS DE L'ORDRE DE 8,5 MILLIARDS D'EUROS D'ICI 2014 ?

Les aléas identifiés par les rapporteurs pour avis sont d'un montant cumulé de l'ordre de 7 milliards d'euros d'ici à 2014 (sur un total de 183 milliards d'euros), dont 3,5 milliards d'euros imputables à la crise économique, comme le montre le tableau ci-après. A titre de comparaison, les lois de programmation militaire 1997-2002 et 2003-2008 ont été sous-exécutées de, respectivement, environ 13 et 8 milliards d'euros (à cause de crédits inférieurs à la programmation et de charges non prévues).

Les principaux aléas identifiés par les rapporteurs pour avis : quelques ordres de grandeur indicatifs (en cumulé, sur la période 2009-2014)

(en milliards d'euros courants)

 

Aléas réduisant les ressources ou augmentant les dépenses

Aléas réduisant les dépenses ou augmentant les ressources

Total

Ressources

     

Ressources exceptionnelles

-0,5*

 

-0,5

Faible inflation+alignement prévu de la loi de programmation des finances publiques sur les règles d'indexation du présent projet de loi (moins favorables)**

-5,0*

3,0*

-2,0

Maintien du « zéro volume » de 2012 à 2014

-1,0*

 

-1,0

Dépenses

     

opérations extérieures (OPEX)

-0,5

 

-0,6

Pétrole à 50 $ au lieu de 75 $

 

1,0*

1,0

MCO

-0,5

 

-0,5

Possible dérive de la masse salariale

-1,0*

 

-1,0

Programmes d'armement

-2,5

 

-2,5

Livraison d'une quinzaine de Rafale supplémentaires

-1,5

 

-1,5

Possibles dérapages de coûts (A400M...)

-0,5

 

-0,5

Matériels non prévus

-0,5

 

-0,5

Total

-11,0

4,0

-7,0

Dont impact de la crise économique

-7,5

4,0

-3,5

* Aléas résultant de la crise économique. ** Les crédits de paiement se trouvent réduits de 5 milliards d'euros, mais les dépenses dont les crédits tendent à évoluer comme l'indice des prix diminuent de 3 milliards d'euros, d'où une « perte de pouvoir d'achat » de 2 milliards d'euros.

Source : estimations des rapporteurs pour avis

Ce tableau est explicité dans le présent rapport pour avis.

Ces aléas ne signifient pas, bien entendu, que le présent projet de loi présenterait d'ores et déjà un « manque de financement » de l'ordre de 7 milliards d'euros. En effet, certains de ces aléas ne se concrétiseront probablement pas.

Les incertitudes sont également importantes pour la période postérieure à 2014, du fait de la situation alors probablement très dégradée des finances publiques, qui pourrait compromettre la croissance des crédits de 1 % par an en volume prévue par le Livre blanc.

B. RÉTABLIR LA COMPATIBILITÉ ENTRE LE PRÉSENT PROJET DE LOI ET LES CRÉDITS DE PAIEMENT D'ORES ET DÉJÀ PRÉVUS POUR LA MISSION « DÉFENSE »

1. Le gouvernement a décidé de réviser la loi de programmation des finances publiques, et de réduire les crédits de paiement de la mission « Défense » de 5 milliards d'euros d'ici à 2014 par rapport à l'indexation qu'elle prévoit

Les aléas relatifs aux recettes exceptionnelles sont souvent soulignés. Cependant, d'ici 2014, un enjeu bien plus important est celui de l'incompatibilité entre le mode d'indexation proposé par le présent projet de loi2(*), et celui, plus favorable de 5 milliards d'euros selon les prévisions d'inflation actuelles, retenu par la loi de programmation des finances publiques 2009-20123(*), et correspondant pour la mission « Défense » à une perte de pouvoir d'achat de l'ordre de 2 milliards d'euros4(*).

Dans un premier temps, les rapporteurs pour avis ont envisagé de prévoir explicitement que la mission « Défense » conservait au moins 2 de ces 5 milliards d'euros. Le gouvernement a cependant décidé, dans la « lettre-plafond » adressée par le Premier ministre au ministre de la défense le 12 juin dernier, et dans le rapport déposé en vue du débat d'orientation des finances publiques pour 2010, d'aligner la loi de programmation des finances publiques sur le présent projet de loi, contrairement à ce que prévoyait explicitement le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques5(*).

2. Le présent projet de loi demeurerait pourtant contraire au droit en vigueur comme au droit envisagé

Néanmoins, le gouvernement ne se conformerait pas strictement au présent projet de loi, en ce qui concerne les années 2009 et 2010 :

- les crédits de paiement de 2009 sont supérieurs de 150 millions d'euros à ce qui résulterait du présent projet de loi ;

- les crédits de paiement de 2010 seraient majorés de 30 millions d'euros, prélevés sur la « réserve de budgétisation » prévue par la loi de programmation des finances publiques, et destinés à contribuer au financement des opérations extérieures (OPEX).

Les rapporteurs pour avis considèrent que cet excédent de crédits de paiement en 2009 et 2010 ne doit pas conduire à « reprendre » ces sommes à la mission « Défense » en fin de programmation, par des annuités inférieures à ce que prévoit le présent projet de loi.

II. QUELLES CAPACITÉS DE PROJECTION À LONG TERME ?

La seconde interrogation essentielle des rapporteurs pour avis concerne les capacités de projection.

La loi de programmation militaire 2003-2008 fixait ces objectifs à 20.000 combattants de manière permanente avec relève, et à 50.000 combattants 1 an sans relève (sans indication de délai). Le présent projet de loi propose de supprimer tout objectif de projection permanente avec relève, et de ramener l'objectif de projection 1 an sans relève à 30.000 combattants, dans un délai (assez long6(*)) de 6 mois.

Comme cela est expliqué ci-après, le « réservoir » d'effectifs potentiellement projetables de l'armée de terre (90.000 combattants) paraît permettre de projeter de l'ordre de 40.000 combattants 1 an sans relève ; l'objectif retenu de 30.000 combattants, qui plus est dans un délai de 6 mois, semble s'expliquer essentiellement par une insuffisance de matériels.

Ainsi, l'effet opérationnel continuant de dépendre avant tout des effectifs, on pourrait envisager - par exemple lors de la révision du Livre blanc et du présent projet de loi en 2012 - de se fixer un objectif de projection de 40.000 combattants 1 an sans relève dans un délai de 4 mois à l'horizon « lointain » du présent projet de loi, soit après 2020. En effet, les dépenses d'équipement qui rendraient une telle capacité de projection possible, à effectifs constants, semblent faire partie des investissements dont le ratio efficacité/coût est le plus élevé.

Un tel objectif à long terme présenterait en outre l'intérêt de clairement indiquer que l'objectif de 30.000 combattants en 6 mois n'a pas vocation à faire l'objet, dans quelques années, d'un nouvel ajustement à la baisse, mais constitue bien un minimum.

Il se justifierait par le fait que la France devrait alors normalement disposer de capacités de transport (en particulier d'une cinquantaine d'A400M) lui permettant de transporter plus de 40.000 combattants à 8.000 km en 4 mois, comme cela est expliqué dans l'annexe IV au présent rapport pour avis.

Ce constat amène les rapporteurs pour avis à souligner une fois de plus la nécessité de mener à bien le programme A400M, malgré les difficultés actuelles.

* 1 Si l'on se limite au « modèle d'armée 2015 » tel que défini par la loi de programmation militaire 1997-2002, la sommation des coûts des principaux matériels devant manquer en 2015 conduit à un montant de l'ordre de seulement 20 milliards d'euros. L'écart s'explique essentiellement par le second porte-avions, les 17 frégates FREMM et les 6 sous-marins nucléaires d'attaque Barracuda, inclus dans le « modèle d'armée 2015 » par la loi de programmation militaire 2003-2008.

* 2 Le présent projet de loi exprime les annuités en euros de 2008, en précisant qu'elles sont actualisées chaque année « par application de l'indice des prix à la consommation hors tabac retenu par la loi de finances de l'année pour chacune des années considérées » (correspondant à une inflation de 1,5 % pour 2009, la prévision associée au projet de loi de finances, de 2 %, ayant été revue à la baisse en cours de discussion, sans que les crédits de paiement soient revus à la baisse en conséquence).

* 3 La loi de programmation des finances publiques exprime les annuités en euros courants, qui ont été calculés en supposant une inflation de 2 % en 2009 et 1,75 % ensuite.

* 4 Ces pertes de pouvoir d'achat correspondent aux dépenses ne dépendant pas de l'inflation (comme les dépenses de personnel), qui représentent environ un tiers des dépenses.

* 5 Selon le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques, si les crédits de paiement prévus pour les années 2009, 2010 et 2011 peuvent être revus à la hausse en cas d'inflation plus forte que prévu, ils ne peuvent pas être revus à la baisse dans le cas inverse.

* 6 Lors de la crise de Suez en 1956, le délai de réaction de 3 mois a été jugé trop long par les militaires (Amiral Pierre Barjot, article publié dans la Revue maritime, janvier 1959).