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Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense

 

II. LES GRANDES LIGNES DU PRÉSENT PROJET DE LOI

A. DES DÉPENSES MILITAIRES QUI DEVRAIENT PASSER DE 30 MILLIARDS D'EUROS EN 2008 À 33 MILLIARDS D'EUROS EN 2020 (EN EUROS DE 2008)

1. Un supplément de ressources par rapport au Livre blanc présent dès le texte initial du présent projet de loi et accentué par le plan de relance de l'économie

La programmation de la dépense militaire a considérablement varié depuis le Livre blanc de 2008 (comme cela est expliqué en détails dans l'annexe I au présent rapport pour avis) :

- le Livre blanc de 2008 prévoit que de 2009 à 2011, l'ensemble constitué par les crédits de paiement et les ressources exceptionnelles sont stables en volume14(*), puis que de 2012 à 2020, les crédits de paiement augmentent de 1 % par an en volume ;

- dans sa version initiale, l'article 3 du présent projet de loi est déjà nettement plus favorable à la mission « Défense » que le Livre blanc, puisqu'il prévoit que la norme de stabilisation en volume en 2010 et 201115(*) concerne non l'ensemble des ressources, mais les seuls crédits de paiement, les ressources exceptionnelles venant en supplément, ce dont il découle un supplément net de ressources de 1,66 milliard d'euros (en euros de 2008) sur la période 2009-2014, par rapport à ce que prévoit le Livre blanc ;

- le plan de relance de l'économie, mis en oeuvre par la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009, et transposé au présent projet de loi par un amendement du gouvernement adopté par la commission de la défense de l'Assemblée nationale, ajoute des crédits de paiement de la mission « Plan de relance de l'économie », à hauteur de 1,17 milliard d'euros (de 2008), mais réduit en contrepartie les crédits de paiement de la mission « Défense » pour les années ultérieures, d'où une augmentation nette sur la période 2009-2014 de seulement 1,07 milliard d'euros (de 2008), ce qui porte le supplément total de crédits de paiement par rapport au Livre blanc à 2,73 milliards d'euros (de 2008) sur la période 2009-2014.

2. Une différence d'indexation qui réduit les crédits de paiement de près de 5 milliards d'euros par rapport à l'indexation retenue par la loi de programmation des finances publiques 2009-2012

a) Des annuités définies en euros et au périmètre de 2008, actualisées en fonction de la prévision d'indice des prix associée à la loi de finances initiale

L'article 3 du présent projet de loi prévoit que le montant des crédits de paiement hors pensions de la mission « Défense », défini en euros de 2008, sera « actualisé chaque année par application de l'indice des prix à la consommation hors tabac retenu par la loi de finances de l'année pour chacune des années considérées ».

Ce mode d'indexation correspond, mot pour mot, à celui de la loi de programmation militaire 2003-2008, et est celui habituellement retenu par les lois de programmation militaire. Bien que l'indexation des programmes d'armement ne corresponde qu'imparfaitement à une indexation sur l'indice des prix à la consommation16(*), le ministère de la défense considère que tel est globalement le cas à l'échelle d'une loi de programmation militaire. Une telle disposition n'a rien de contestable : sur une période suffisamment longue, les erreurs de prévision s'annulent. Par ailleurs, les erreurs de prévision d'inflation ne se cumulent pas : l'indexation se faisant en fonction non de la prévision d'inflation, mais de celle de l'indice des prix à la consommation, le « rebasage » est automatique17(*).

La nouveauté est que comme le présent projet de loi programme non seulement les crédits d'équipement, mais également les autres crédits, ce mode d'indexation s'applique également aux dépenses de personnel, qui correspondent environ à un tiers des dépenses, et ne dépendent pas de l'inflation. La programmation militaire 2009-2014 est donc particulièrement sensible à l'évolution de l'inflation : une inflation forte lui est favorable, une inflation faible défavorable.

* 14 On rappelle que dans le cas des autres missions, il est prévu que les crédits de paiement hors pensions soient stables en valeur.

* 15 En 2009, la stabilité des ressources totales par rapport à 2008 n'est cependant assurée qu'en prenant en compte une partie des ressources exceptionnelles.

* 16 Il ressort du rapport 2007 du comité des prix de revient des programmes d'armement que les prix des contrats d'armement sont essentiellement indexés sur les coûts salariaux. Ainsi, avec une inflation de 2 % et une croissance des coûts salariaux de 3 %, la croissance du prix des contrats d'armement est supérieure de 1 point à l'inflation. L'indexation des contrats d'armement ne correspond donc pas exactement à une indexation sur les prix du PIB : les coûts salariaux peuvent plus ou moins s'ajuster, ou s'ajuster avec retard. Par ailleurs, les prix des matières premières sont également utilisés comme élément d'indexation, ce qui contribue à la modération du coût des programmes d'armement en 2009. Les prix des programmes d'armement sont généralement actualisés de manière infra-annuelle.

* 17 En pratique, dans le cas de la loi de programmation militaire 2003-2008, le gouvernement a cependant fait le choix de ne pas appliquer le texte et de retenir une indexation annuelle de 1,5 %.