TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 27 janvier 2010 , sous la présidence de Muguette Dini, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Nicolas About sur le projet de loi n° 29 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l' ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne , dans le texte n° 210 (2009-2010) adopté par la commission des finances le 19 janvier 2010.
Nicolas About, rapporteur pour avis, a tout d'abord précisé que, outre la commission des finances, saisie au fond, deux autres commissions se sont saisies pour avis de ce texte. La commission des affaires sociales s'est, pour sa part, penchée sur neuf articles du projet de loi présentant un caractère sanitaire ou social car chacun sait que les jeux de hasard et d'argent sont porteurs de risques sanitaires et sociaux. Or, bien que les premiers diagnostics cliniques de « manies » ou « d'addictions » aient été portés dès la fin du XIXe siècle, on ignore encore le nombre de personnes touchées, en France, par le jeu dit « problématique », c'est-à-dire par le jeu excessif ou pathologique.
A la suite des deux rapports d'information sur les jeux d'argent en France, présentés par François Trucy au nom de la commission des finances du Sénat, qui dénonçaient notamment ce défaut de connaissances, une expertise collective à été commandée à l'institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) par le Gouvernement. Elle a été rendue en juillet 2008 et constitue un outil précieux pour comprendre les enjeux sanitaires liés aux jeux de hasard et d'argent. Néanmoins, elle n'apporte aucune connaissance en matière épidémiologique. Une telle étude a bien été confiée à l'observatoire français des drogues et toxicomanies, mais elle n'aboutira qu'en 2011. Il n'est donc pas possible de savoir si le phénomène augmente ou s'il touche des catégories particulières de population, si ce n'est grâce à la pratique des associations ou aux comparaisons internationales. On peut ainsi estimer qu'1 % de la population est concernée par le jeu pathologique, et 4 % à 5 % par le jeu excessif.
En conséquence, une attitude particulièrement prudente doit être adoptée, notamment sur l'idée que les jeux en ligne seraient un domaine « à part » et que les questions sanitaires et sociales qu'ils posent ne seraient pas les mêmes que pour les jeux légaux existants : cette idée est fausse, tant du point de vue social que du point de vue de la santé.
Pour ce qui concerne les enjeux sociaux, il faut souligner que les opérateurs historiques, Française des jeux et PMU, seront aussi opérateurs en ligne et en profiteront pour diversifier leur activité. Cette évolution va bouleverser le panorama du jeu, tel qu'il existe depuis 1933 et qui présente une répartition claire entre formes de jeu et distribution des revenus du jeu :
- les produits des jeux « publics » accessibles à tous, y compris à ceux disposant de revenus modestes, doivent financer des projets publics, ce qui justifie qu'ils soient organisés sous la forme d'un monopole d'Etat ;
- le jeu « privé », organisé dans des casinos dont l'implantation est autorisée au cas par cas et s'adressant à un segment de population a priori plus fortuné, peut, pour sa part, être une simple activité commerciale.
Que l'argent du plus grand nombre retourne au plus grand nombre par l'intermédiaire de l'Etat est un principe sain. Or, il sera mis à mal par l'ouverture du jeu sur internet. De plus, on ne peut plus parler de jeu dans un cercle privé ou limité, quand tout individu disposant d'un ordinateur peut participer : les jeux en ligne ont la particularité d'atteindre une grande part de la population, y compris les personnes disposant de faibles revenus. Par ailleurs, il est illusoire d'espérer interdire l'implantation des opérateurs privés, dont les sites sont d'ores et déjà accessibles à tous sur internet. On peut au mieux essayer de les réguler.
Du point de vue de la santé, l'influence du jeu en ligne sur l'approche actuelle du jeu se fera également sentir. L'exemple américain laisse entendre que le poids économique des jeux en ligne rattrapera très rapidement celui des jeux actuels. Cela signifie concrètement que c'est sur ce modèle qu'évolueront les autres. Or, les jeux en ligne sont, pour la grande majorité d'entre eux, des jeux d'émotion, dont l'attraction repose sur les sensations fortes qu'ils procurent, si possible dans l'immédiateté sur le modèle des machines à sous, par opposition aux jeux de rêve comme le Loto. Ce sont les jeux les plus addictifs. Ils sont donc particulièrement dangereux pour la santé mentale.
Nicolas About, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que, face à ce danger, le projet de loi prévoit deux types de limites.
Les premières sont les interdictions classiques : interdiction pour les mineurs, même émancipés, interdiction du jeu à crédit, interdiction des personnes signalées, sur le modèle des interdits de casinos, et possibilité de s'auto-interdire.
Le deuxième type de limite relève de ce qui est appelé le « jeu responsable ». Il s'agit d'obligations incombant aux opérateurs, élaborées sur la base des pratiques qui se sont développées de manière assez empirique ces dernières années. En 1996 a ainsi été mis en place le comité consultatif pour la mise en oeuvre de la politique d'encadrement des jeux et du jeu responsable (Cojer), mais dont les compétences se limitent à la seule Française des jeux. A la même époque, le PMU s'est lui aussi engagé dans une politique de prévention du jeu dit problématique. Cependant, à côté d'un engagement réel des opérateurs publics pour limiter les effets néfastes des produits qu'ils diffusent, il existe aussi des pratiques plus contestables et non évaluées : elles risquent de servir d'alibi plus que de véritable outil de prévention.
Le projet de loi oblige chaque opérateur à ouvrir un compte individuel pour chaque client et à y faire apparaître en continu les gains et pertes réels, c'est-à-dire cumulés. A partir de ces comptes, des dispositifs de détection du jeu pathologique seront mis en place, des messages d'alerte seront diffusés et les internautes seront informés des possibilités d'accès à des services de conseil et d'orientation téléphoniques. Cependant, tant que ces dispositifs ne sont pas réellement évalués, la prudence doit rester de mise.
Le texte adopté par la commission des finances apporte, dans le champ de la santé, des précisions bienvenues. Tout d'abord, le projet de loi crée une instance, le comité consultatif des jeux, dont les compétences s'étendent à l'ensemble des jeux, en ligne ou non, et le Cojer lui est intégré. Cela signifie que les problématiques sociales et sanitaires seront prises en compte dans le contrôle des jeux, avec une vision d'ensemble. Le contrôle des dispositifs de prévention mis en place par les opérateurs sera confié à ce comité. Par ailleurs, plusieurs précisions ont été apportées au dispositif voté par l'Assemblée nationale en matière de protection des personnes fragiles.
Nicolas About, rapporteur pour avis, a cependant estimé qu'il est nécessaire d'aller plus loin, notamment pour clarifier les dispositions proposées et augmenter le nombre de freins institutionnels à la pulsion de jouer. Ces freins s'avèrent particulièrement efficaces : on constate, en effet, que depuis l'entrée en vigueur de la loi interdisant de fumer dans les lieux publics, la nécessité pour les joueurs de sortir de la salle de jeu des casinos pour fumer a fait baisser le chiffre d'affaires de ces établissements de près de 30 %. Rompre, ne serait-ce qu'un moment, l'emprise du jeu suffit souvent à permettre le retour de la réflexion et à retrouver un comportement plus sensé.
Les mesures qu'il proposera peuvent paraître lourdes à mettre en place mais elles sont proportionnées au bouleversement du monde du jeu que la France va connaître avec la mise en oeuvre du projet de loi. Les jeux de hasard et d'argent ne sont pas des loisirs comme les autres. Ils ne doivent donc pas être traités comme tels.
Catherine Procaccia s'est interrogée sur l'efficacité des dispositifs de régulation prévus dans le projet de loi : les joueurs en ligne restant chez eux, tout contrôle est rendu difficile. Par ailleurs, on constate que ce ne sont pas forcément des populations aisées qui se rendent dans les casinos, mais souvent des personnes âgées. Enfin, quel est le champ d'application exact du projet de loi : les opérateurs extracommunautaires sont-ils également concernés ?
Jean-Pierre Godefroy a considéré que l'ouverture des jeux de hasard est très inquiétante, en raison des troubles d'enfermement et d'addiction constatés. Les casinos, notamment ceux qui proposent des machines à sous, suscitent déjà des phénomènes de ce type, puisque des personnes, souvent de milieu modeste, se pressent le matin, dès l'ouverture, dans l'espoir qu'ils auront plus de chance à ce moment-là de la journée. Enfin, alors que les casinos sont assujettis à des taxes, dont une fraction revient aux collectivités territoriales, quelle sera la taxation de ces jeux en ligne ?
Nicolas About, rapporteur pour avis, a rappelé que les jeux en ligne existent d'ores et déjà. Ce texte a donc pour objet de définir les conditions d'ouverture du marché et des modalités de régulation. En outre, il s'agit d'offrir aux joueurs pathologiques les moyens de se faire aider à sortir de cette addiction, ce qui suppose la mise en place, en concertation avec les opérateurs agréés, de moyens techniques pour empêcher les sites illégaux de continuer leur activité en France.
Pour ce qui concerne la fréquentation des casinos, elle est surtout le fait de personnes qui ont du temps et qui, souvent, s'y rendent pour tromper leur ennui. Le projet de loi ne vise pas ce type de population.
La taxation des jeux est naturellement un des aspects centraux du texte, qui l'allège globalement tout en élargissant son assiette aux nouveaux jeux autorisés. Il en résultera que la part des sommes engagées revenant aux joueurs sera inférieure, toutes choses égales par ailleurs, à celle qui pourrait être gagnée sur des sites illégaux, du fait qu'ils ne seront pas assujettis à cette imposition, ce qui peut poser quelques difficultés pour lutter contre ces opérateurs.
Bruno Gilles s'est inquiété de la protection des mineurs face à ces jeux en ligne. La problématique est d'ailleurs assez proche de celle qui a concouru à la mise en place de garde-fous contre la pornographie qui pourrait être accessible aux enfants et aux adolescents via internet. En l'espèce, les opérateurs avaient participé aux efforts publics, par exemple en proposant systématiquement aux internautes un outil de contrôle parental d'accès. En ce qui concerne les jeux en ligne, l'efficacité technique est limitée, alors qu'il est indispensable de protéger les jeunes.
Gilbert Barbier s'est interrogé sur la définition des pathologies du jeu, car de nombreux cas très différents peuvent se présenter. Cet éventail de situations est difficile à réglementer, d'où l'importance d'une enquête sérieuse de la part de l'observatoire des drogues et toxicomanies.
Colette Giudicelli a constaté que les personnes qui se rendent dans les casinos ont l'espoir d'obtenir des gains et d'augmenter ainsi leurs revenus ; il s'agit certes de personnes âgées, mais aussi souvent de personnes pauvres ou démunies. Par ailleurs, alors que tout le monde ne jouera pas forcément à son domicile, mais éventuellement à partir d'un cybercafé ou d'un centre communal d'initiation à l'informatique, comment pourra-t-on s'assurer que ce seront bien les internautes qui paieront leurs mises ?
Yves Daudigny a souligné l'attraction qu'exercent les jeux dans la société, par exemple ceux de grattage ; on constate le même phénomène lorsqu'une commune ou une association locale organise un loto : les gens s'y pressent longtemps à l'avance pour être sûrs d'avoir une place. Le projet de loi, qui certes résulte de contraintes européennes et tente d'organiser une certaine régulation, constitue en définitive une libéralisation du système, par l'ouverture à des groupes privés. N'aurait-il pas été possible de s'appuyer sur les opérateurs historiques ? Par ailleurs, comment seront financés les dispositifs de régulation, dont l'efficacité est de toute façon incertaine ? Enfin, la protection des mineurs doit être assurée et la simple exigence d'ouvrir au préalable un compte chez l'opérateur agréé ne paraît pas suffisante pour y parvenir.
Tout en reconnaissant la difficulté technique d'y parvenir, en raison des caractéristiques du réseau internet, Anne-Marie Payet a proposé de limiter la publicité pour les jeux de hasard et d'argent, car on sait qu'elle est une puissante incitation, dans les départements d'outre-mer mais aussi en métropole, et leur abus conduit trop de familles vers le surendettement.
Claude Jeannerot a tout d'abord souligné que les jeux en ligne sont promis à un bel avenir car ils sont facilement et immédiatement accessibles. Dans ces conditions, quelles peuvent être les garanties techniques pour interdire effectivement les sites illégaux ? Par ailleurs, ce texte serait l'occasion de repenser l'ensemble du système de taxation sur les jeux qui apportent aujourd'hui des revenus importants à certaines communes : une augmentation de la CSG pourrait, par exemple, contribuer à la réduction des déficits sociaux.
Nicolas About, rapporteur pour avis, a déclaré partager le souci de la protection des mineurs, qui doit être la préoccupation centrale des politiques publiques et que le texte propose d'ailleurs d'améliorer. On sait qu'aujourd'hui, les enfants restent plus habiles que leurs parents dans l'utilisation des nouvelles technologies, mais les choses vont peu à peu changer au fur et à mesure que ces enfants grandiront et deviendront eux-mêmes parents.
La définition d'un jeu pathologique a été peu à peu adoptée par les instances internationales et les associations de psychiatrie : il s'agit d'une pratique inadaptée, persistante et répétée du jeu regroupant au moins cinq critères au sein d'une liste qui en compte dix, parmi lesquels le besoin de jouer avec des sommes d'argent croissantes pour atteindre l'état d'excitation désiré, l'engagement d'efforts répétés mais infructueux pour contrôler, réduire ou arrêter la pratique du jeu, une agitation ou irritabilité lors des tentatives de réduction ou d'arrêt de la pratique du jeu ou encore le mensonge pour dissimuler à ses proches, à son milieu professionnel ou à ses médecins l'ampleur réelle des habitudes de jeu. Il ne s'agit donc pas d'imposer des règles morales ou de supprimer totalement la liberté de jouer, mais plutôt d'aider ceux qui en ont une pratique excessive.
Dans cet esprit, la prévention n'est pas suffisante ; il est important de consacrer une partie des sommes prélevées sur le jeu pour soutenir les structures qui aident les joueurs pathologiques. L'exemple du tabac est à cet égard éclairant : ce ne sont pas les seules campagnes de prévention qui ont permis de diminuer la consommation, mais principalement le relèvement des prix.
Par ailleurs, les joueurs devront être enregistrés au préalable sur les sites agréés et utiliser des cartes de paiement. Il serait à cet égard utile d'autoriser l'utilisation de cartes prépayées afin d'interrompre le cycle de jeu une fois le crédit dépensé.
En ce qui concerne la publicité, le texte contient un certain nombre de mesures restrictives, notamment en termes de créneaux horaires, mais elles ne sont pas aisées à mettre en place sur internet.
Il a également estimé que les monopoles existants ne sont pas toujours exempts de critiques : ils ont par exemple développé certains jeux qui posent des problèmes d'addiction, comme le Rapido.
La question des moyens techniques de l'autorité de régulation est essentielle ; elle conditionne le succès de la réforme. Il faut espérer que les opérateurs légaux soutiendront les actions publiques en la matière ; ils y auront un intérêt direct.
A Yves Daudigny qui s'enquérait de la prise en charge des coûts de cette régulation, Nicolas About, rapporteur pour avis, a précisé qu'elle sera supportée par les opérateurs et que les structures de prévention seront agréées par le comité consultatif des jeux.
A l'issue de ce débat, la commission a examiné les amendements présentés par son rapporteur.
Après l'article 1er A, Nicolas About, rapporteur pour avis, a présenté un amendement tendant à définir les jeux de hasard.
Catherine Procaccia a estimé la définition des jeux de hasard ici proposée très large, dès lors qu'elle met sur le même plan les jeux gratuits et les jeux payants.
Françoise Henneron a relevé que de nombreux jeux sont proposés en permanence à la télévision, auxquels on participe par des appels téléphoniques surtaxés, ce qui est également un problème.
Gilbert Barbier s'est demandé si cette définition est susceptible d'englober le jeu, particulièrement en vogue aujourd'hui, du poker en ligne qui ne fait pas appel qu'au hasard.
Patricia Schillinger a souhaité disposer d'une liste de jeux de hasard qui seraient inclus dans une telle définition.
Nicolas About, rapporteur pour avis, a justifié son amendement par le fait que le projet de loi vise, dans son intitulé, les jeux d'argent et de hasard en ligne mais sans définir ces derniers.
La commission a alors adopté l'amendement.
A l' article 1er (missions générales de l'Etat, champ de l'ouverture à la concurrence et création d'un comité consultatif des jeux), elle a adopté un amendement pour inclure le jeu excessif dans la politique de prévention.
A l' article 4 bis (encadrement de la publicité en faveur d'un opérateur de jeux d'argent et de hasard), le rapporteur pour avis a proposé d'inclure une mise en garde contre le jeu excessif dans les communications commerciales en faveur d'un opérateur. A la question de Claude Jeannerot sur l'utilité de distinguer le jeu « excessif » et le jeu « pathologique », il a précisé que cela correspond aux définitions retenues par l'Inserm dans l'étude qu'il y a consacrée.
La commission a alors adopté l'amendement.
A l' article 12 (obligations d'information sur les modalités d'accès et d'inscription au site internet et les moyens d'identification des joueurs), Nicolas About, rapporteur pour avis, a présenté un amendement, dont il a souligné l'importance, sur lequel le Gouvernement est réservé et qui vise à attribuer à chaque joueur un numéro unique, utilisé par tous les opérateurs pour l'ouverture d'un compte. Ce procédé, déjà utilisé dans plusieurs pays, permet d'identifier rapidement les joueurs excessifs ou pathologiques.
A la question de Sylvie Desmarescaux et Patricia Schillinger sur la compatibilité d'une telle mesure avec la loi Informatique et libertés, Nicolas About, rapporteur pour avis, a répondu que la procédure du décret en Conseil d'Etat permettra de s'assurer de la conformité du dispositif avec le respect de la vie privée.
Sylvie Desmarescaux a ensuite voulu connaître les conséquences pour le joueur de la création du numéro unique.
Christiane Demontès a souhaité avoir des précisions sur les raisons qui conduisent le Gouvernement à être réservé sur la création de ce dispositif.
Nicolas About, rapporteur pour avis, a précisé que le Gouvernement oppose des arguments liés, d'une part, au délai supplémentaire que nécessiterait la mise en place d'un numéro unique, d'autre part, à des difficultés techniques. Or, ces arguments ne sont pas rédhibitoires : la loi pourrait parfaitement entrer en vigueur tandis que ce numéro unique serait mis en place ultérieurement, les opérateurs demandant à leurs clients déjà inscrits de renseigner cette information dans la base de données. Le but de cet amendement est bien de renforcer la capacité de l'autorité de régulation à proposer rapidement une aide aux joueurs excessifs ou pathologiques.
La commission a alors adopté l'amendement.
Sur le même article, le rapporteur pour avis a ensuite présenté un amendement offrant la possibilité d'utiliser des cartes prépayées pour jouer en ligne.
Catherine Procaccia a observé que la possibilité d'utiliser des cartes prépayées n'empêcherait pas l'ouverture de multiples comptes et qu'elle aura des difficultés à s'appliquer sur les sites étrangers.
Sylvie Desmarescaux s'est déclarée favorable à l'amendement, qui crée une méthode de prévention efficace. Des dispositifs du même type ont été mis en place dans son département, par exemple pour permettre aux ménages de contrôler leurs dépenses de chauffage en prenant mieux conscience de leurs habitudes de consommation.
Claude Jeannerot a déclaré soutenir l'objectif poursuivi par l'amendement tout en craignant l'efficacité limitée du système envisagé.
Prenant l'exemple des cabines téléphoniques publiques, utilisées par de nombreuses personnes au moyen de cartes prépayées pour appeler à l'étranger afin de contrôler la durée de la communication, Raymonde Le Texier s'est déclarée très favorable à l'amendement.
Yves Daudigny a fait valoir l'intérêt de cette méthode : elle permet de lutter contre la volonté permanente du joueur de « se refaire » qui constitue la racine du problème. Le vrai joueur croit toujours que le coup suivant sera le gagnant, ce qui annihile sa capacité d'autocontrôle.
Nicolas About, rapporteur pour avis, a précisé que sa proposition est une possibilité supplémentaire, non une obligation de recourir uniquement à ce mode de paiement. Elle vise un public conscient du problème d'addiction ou des limites de ses capacités financières, qui souhaite réguler ses propres dépenses. Les réserves du Gouvernement ou des opérateurs sont, là aussi, peu pertinentes : d'une part, les cartes prépayées ne rendent pas le jeu anonyme puisque le joueur devra toujours s'identifier, d'autre part, les risques évoqués de blanchiment d'argent sont limités et les réseaux mafieux n'attendent pas cette modalité pour opérer leurs trafics.
Répondant à Catherine Procaccia , Nicolas About, rapporteur pour avis, a confirmé que les opérateurs seront tenus de proposer au joueur de limiter le montant qu'il souhaite investir, même lorsqu'il utilise une carte de crédit, et qu'ils devront afficher sur l'écran le montant cumulé de ses pertes.
La commission alors adopté l'amendement.
A l' article 40 (aménagement des prélèvements sociaux sur les paris hippiques et sportifs et les jeux de cercle en ligne), le rapporteur pour avis a présenté deux amendements :
- le premier propose de diminuer la part du produit des prélèvements consacrée aux campagnes de l'institut national de prévention et d'éducation pour la santé (Inpes), pour affecter le surplus aux actions de soins. A une question de Annie Jarraud-Vergnolle , Nicolas About, rapporteur pour avis, a estimé que consacrer 5 millions d'euros aux campagnes de prévention devrait être suffisant et que, par construction, la somme ainsi dégagée serait affectée à l'assurance maladie ;
- le second vise à préciser que le produit des prélèvements affecté aux régimes obligatoires d'assurance maladie doit permettre la prise en charge des joueurs pathologiques.
La commission a adopté ces deux amendements puis a donné un avis favorable à l'adoption des articles dont elle s'est saisie pour avis .