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Projet de loi de finances pour 2011 : Défense - Préparation et emploi des forces

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Défense - Préparation et emploi des forces ( avis - première lecture )

D. DES FILIÈRES DE RECONVERSION À DYNAMISER

Pour atteindre les objectifs de la réforme, outre les mesures d'aide au départ de droit commun, le ministère a, à titre exceptionnel et pour la durée de la période concernée, mis en place des dispositifs particuliers d'incitation aux départs et d'aide à la mobilité.

1. Les aides au départ et à la mobilité au profit du personnel militaire

Le projet de loi de finances pour 2011 prévoit 104,52 millions d'euros pour le pécule modulable d'incitation à une seconde carrière professionnelle.

Ce pécule peut être attribué sur demande agréée qui tient compte notamment des nécessités de service, de l'ancienneté de service du militaire et de sa situation par rapport à la limite d'âge de son grade. Il fait l'objet d'un contingentement annuel fixé par arrêté du ministre. Son montant, calculé en fonction de l'ancienneté de service et de la limite d'âge du bénéficiaire, varie entre 16 et 48 mois de solde brute et est versé en deux fractions : la première fraction (soit les 2/3 du montant) est versée lors du départ de l'intéressé, la seconde (le 1/3 restant) étant subordonnée à l'exercice durable d'une activité professionnelle.

Il est également prévu 2,6 millions d'euros pour l'indemnité spéciale de préparation à la reconversion.

Destinée à compenser la perte de revenu des militaires en raison de l'absence de versement des primes de qualification pendant le congé de reconversion, cette indemnité est proportionnelle à la durée dudit congé.

Son versement s'effectue avec la dernière solde perçue avant le congé de reconversion, sur présentation de l'agrément ; en cas d'interruption du congé, l'indemnité versée fait l'objet d'un remboursement au prorata des jours de congé de reconversion non effectués.

Ce dispositif est complété par des mesures d'aide à la mobilité pour 5,25 millions d'euros au projet de loi de finances pour 2011.

2. Les aides au départ et à la mobilité au bénéfice du personnel civil

Le ministère de la défense a mis en place deux types d'indemnités à l'intention du personnel civil dont l'organisme d'emploi est restructuré sur la période considérée.

a) Des indemnités de départ volontaires (IDV)

Les IDV, versées aux agents souhaitant quitter l'administration, revêtent des caractéristiques distinctes selon le statut des agents : fonctionnaires et agents non titulaires de droit public de l'Etat recrutés pour une durée indéterminée, ouvriers de l'Etat.

Les fonctionnaires et les agents non titulaires de droit public recrutés pour une durée indéterminée, se situant à plus de cinq ans de l'âge de la retraite, peuvent bénéficier d'une IDV s'ils sont concernés par une opération de restructuration ou s'ils souhaitent mener à bien un projet personnel, créer ou reprendre une entreprise. Le montant maximal de cette indemnité correspond à 24 mois de rémunération.

Les ouvriers de l'Etat du ministère de la défense, se situant à plus de deux ans de l'âge de la retraite, peuvent bénéficier d'une IDV spécifique, à partir de six ans de services. Non soumis à l'impôt sur le revenu, le montant de cette indemnité varie en fonction de l'ancienneté de services, pour atteindre un maximum de 91 470 € entre 20 et 25 ans de services. L'obtention de cette indemnité n'est pas exclusive des allocations de chômage. Une indemnité d'aide à la création d'entreprise complète ce dispositif.

b) Des mesures d'aide à la mobilité

Différentes aides sont offertes aux agents que la restructuration de leur organisme d'emploi oblige à un changement d'affectation : prime de restructuration de service (PRS) et complément spécifique de restructuration (CSR) pour les fonctionnaires et agents non titulaires, indemnité de conversion (IDC) et complément exceptionnel de restructuration pour les ouvriers de l'Etat. Elles varient de 8 300 € minimum à 32 830 euros maximum selon que l'agent est soumis ou non à un changement de résidence administrative et/ou familiale et selon sa situation familiale (célibataire, marié ou pacsé, avec ou sans enfants).

D'autres mesures d'aides à la mobilité existent telles que l'aide à la mobilité du conjoint (AAMC, versée à l'agent dont le changement d'affectation oblige le conjoint à démissionner), le complément indemnitaire et l'indemnité temporaire de mobilité (CI et ITM), versés aux agents dont la mobilité entraîne une perte de revenus conséquente ou qui acceptent une mutation sur un poste préalablement défini comme particulièrement difficile à pourvoir).

Dans le cadre de la LFI 2010, ces aides ont été budgétées à hauteur de 58,71 millions d'euros (chômage inclus). Le succès rencontré par les mesures d'aide au départ a nécessité en gestion l'octroi de 22,5 millions d'euros permettant d'accorder 300 IDV supplémentaires. Au total, 746 indemnités de départ seront accordées en 2010 dans le cadre de la manoeuvre RH ministérielle.

En 2011, les mesures d'incitation au départ et d'aide à la mobilité s'élèvent à 95,01 millions d'euros (chômage inclus). Elles seront complétées par un nouveau dispositif d'aides au départ dédié au personnel civil de recrutement local dont les postes seront concernés par des mesures de réorganisation intervenant en Polynésie, en Allemagne et au Sénégal (5,83 millions d'euros).

Enfin, il convient de souligner que 23,26 millions d'euros sont inscrits au projet de loi de finances pour 2011 pour financer les mesures d'accompagnement social des restructurations (formation, reconversion du personnel militaire et réorientation du personnel civil vers le secteur privé, etc.).

3. Une augmentation préoccupante du coût du chômage

Malgré les mesures de reconversion, la diminution des effectifs se traduit mécaniquement par une augmentation des dépenses d'allocation chômage que le ministère de la défense assume directement.

Ce coût, qui s'est élevé à 110 millions d'euros en 2009 -contre 85,8 millions en 2008 et 75,5 millions en 2004-, ne cesse de s'accroître.

Au cours des deux dernières années, du fait essentiellement de la crise économique, le nombre de chômeurs a en effet fortement augmenté, passant de 8 214 en 2008 à 9 689 en 2009.

On note que la majorité d'entre eux ont quitté les armées entre 4 et 7 ans de service et que 25 % des militaires du rang connaissent une situation de chômage dans l'année suivant leur départ des armées.

Evolution du coût du chômage (gendarmerie comprise, sauf en 2009)

Année

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Nombre

8 970

9 061

8 825

8 170

8 214

9 689

Coût en euros

75 517 705

84 669 329

81 416 528

82 069 816

85 760 795

110 244 411

Source : ministère de la défense.

La hausse du coût des allocations chômage s'explique par l'augmentation des départs chez les militaires, du fait des restructurations et des mesures d'incitation au départ et d'accompagnement social, dans un contexte socio-économique moins dynamique, qui entraîne mécaniquement l'augmentation du nombre d'anciens militaires en recherche d'emploi indemnisés par le ministère de la défense.

Évolution du flux global des départs (toutes catégories confondues)

Années

Nombre de départs

Année A/A-1

2005

28 728

+ 2,0 %

2006

30 712

+ 6,9 %

2007

30 944

+ 0,8 %

2008

33 604

+ 8,6  %

2009

34 696

+ 3,2 %

Source : ministère de la défense.

Ces flux sont appelés à s'accroître avec la révision du format des armées et la suppression de 54 000 postes prévue d'ici à 2014 par la loi de programmation militaire.

Il s'agit ensuite des conséquences de l'application de la nouvelle convention d'assurance-chômage du 19 février 2009. L'élargissement des droits à l'assurance-chômage pour les anciens militaires qui en découle génère des coûts imputés au ministère de la défense.

Le montant de l'indemnisation chômage, qui atteint des records, montre l'impérieuse nécessité de réussir la reconversion des militaires.

4. Le dispositif de reconversion des personnels du ministère de la défense

L'augmentation des performances de l'outil de reconversion des armées apparaît nécessaire à plus d'un titre. D'abord en raison de l'élévation du coût des allocations chômage. Ensuite en raison de son impact sur la qualité du recrutement et la fidélisation des militaires engagés dans nos armées dans des carrières de courte durée.

Les armées ont depuis toujours la réputation d'être une institution qui forme et structure la jeunesse. Le passage par les armées est réputé donner une discipline et une rigueur propres à favoriser la reconversion de ses membres. Grâce à cette image collective largement fondée, les armées ont été longtemps considérées non seulement comme une carrière possible, voire une vocation, mais également comme un sas ou un tremplin vers l'entrée dans la vie active, en particulier, pour des jeunes qui n'auraient pas encore trouvé un métier qui correspondrait à leurs aspirations et aptitudes.

Cette image d'un tremplin vers la vie active constitue un des attraits des armées qui favorise le recrutement.

Même pour ceux qui souhaiteraient s'engager dans l'armée en souhaitant y rester, dans la mesure où les carrières sont de plus en plus courtes et sélectives, les performances des armées en matière de reconversion sont devenues de fait un critère important dans le choix d'embrasser ou non la carrière militaire.

Enfin, dans cette période de restructuration de notre outil de défense qui sollicite très fortement les hommes, savoir qu'à l'issue de leur contrat les militaires, et en particulier les contractuels, trouveront un métier et pourront sans difficulté entamer une nouvelle carrière est un élément important de la fidélisation des hommes et de la durée de leur engagement.

Or, aussi bien en matière de recrutement que de fidélisation, la situation des armées n'est pas aussi satisfaisante qu'elle a pu l'être.

Les récentes analyses démontrent une baisse sensible du nombre de candidats qui s'est accélérée depuis 2008 (- 13,5% entre 2007 et 2008). Cette baisse concerne principalement les sous-officiers et les militaires du rang. Cette situation est préoccupante pour l'armée de terre puisque le nombre de candidats par poste n'excède pas 1,6.

Il faut en outre souligner que, depuis la professionnalisation, la fidélisation des emplois d'exécution revêt ainsi un caractère important au regard des savoir-faire nécessaires à la mise en oeuvre des nouveaux matériels.

Ce turn-over accru nuit à la qualité de notre outil de défense. Il est synonyme d'un coût plus élevé pour le recrutement et la formation. Les solutions à cette situation concernent tous les aspects de la gestion des ressources humaines du recrutement à la reconversion en passant par la gestion des hommes.

La montée en puissance d'un dispositif de reconversion performant doit pouvoir apporter sa contribution. Il sera aidé en cela par la qualité de la formation prodiguée par les armées.

C'est pourquoi le gouvernement a mis en place un nouveau dispositif de reconversion avec l'agence de reconversion de la défense (ARD, appelée « Défense mobilité »), service à compétence nationale, placé sous la responsabilité du directeur des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD).

Outre sa mission centrale de reclassement dans l'emploi civil des militaires aux carrières nécessairement courtes, « Défense mobilité » s'attache également à accompagner les réorganisations du ministère et les réductions d'effectifs qui y sont associées, en s'affirmant désormais comme l'interlocuteur unique pour les employeurs du secteur public comme du secteur privé.

Créée le 10 juin 2009, « Défense mobilité » poursuit sa montée en puissance pour généraliser l'accompagnement de proximité avec la mise en place d'une cinquantaine d'antennes locales qui seront implantées dans chaque base de défense.

« Défense mobilité »  accompagne :

- le personnel des armées, des services communs et de la direction générale de l'armement ;

- le personnel civil de la défense des organismes restructurés en situation de reclassement vers le secteur privé ;

- les conjoints des personnels militaires et civils de la défense et de la gendarmerie.

Evolution des effectifs « en reconversion »

Situation des candidats (hors gendarmerie)

Officiers

Sous-officiers

Militaires du rang et engagés

Total
1er semestre 2010

Total 2009

Départs

nc*

nc*

nc*

nc*

26 172

Inscrits

578

3 775

4 118

8 471

15 348

Reclassés

205

1 232

1 796

3 233

7 737

* non connu à ce jour. La lecture de ce tableau ne s'effectue que de façon linéaire, chaque ligne étant indépendante.

Les candidats souhaitant une aide à la reconversion s'inscrivent en moyenne entre 12 et 18 mois avant leur départ. D'autres peuvent avoir quitté le service depuis 2009, voire 2008, et ne s'inscrire que deux ou trois années après leur radiation des cadres ou des contrôles. Il en est de même pour les militaires reclassés.

Au cours du 1er semestre 2010, les inscriptions dans un parcours de reconversion ont progressé de 15 % par rapport à la même période de 2009. Le nombre des reclassements dans le secteur privé est en augmentation de 10 %. Par ailleurs, 1 114 candidats ont accédé à un emploi dans une des fonctions publiques. Cette hausse des demandes de reconversion liée aux premiers effets des restructurations engagées au sein du ministère sur la période 2010 - 2015 avait été anticipée par  « Défense mobilité » et les moyens qui lui ont été alloués permettent de répondre aux flux de départs des armées ainsi qu'aux attentes des candidats.

Le budget 2011 reconduira et maintiendra les efforts financiers de l'ARD (7,04 millions d'euros sont inscrits dans le projet de loi de finances sur le programme 178) en matière d'incitation au départ et d'accompagnement aux restructurations.

Le reste des crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2011 sont positionnés dans le programme 212 sur l'action 6/sous-action 63 «reconversion» pour 72 % et sur l'action 10/sous-action 11 «accompagnement des restructurations» pour 28 %, qui se décomposent comme suit :

- masse salariale du personnel de l'ARD : pour 2011, 32,8 millions d'euros hors CAS pension, correspondant à un plafond d'emplois fixé à 858,5 ETPT, dont 128 ETPT du centre militaire de formation professionnelle (CMFP) transférés au 1er janvier 2011 depuis le BOP Armée de terre du programme 178 ;

- soutien du dispositif : ces crédits de soutien (3,5 millions d'euros au projet de loi de finances pour 2011) sont aujourd'hui dédiés au financement des formations dispensées au personnel de l'agence dans le cadre d'un programme de professionnalisation des nouveaux arrivants, aux frais de communication interne et externe (dont les événements tels que les forum-emplois et les rencontres entreprises), à la documentation métier, aux frais de déplacement des personnels de l'agence et pour un faible montant pour des dépenses de fonctionnement non pris encore en charge par les services de soutien du ministère. Le périmètre de ces crédits a augmenté du fait du transfert à l'ARD des soutiens imputés initialement aux armées et des objectifs de communication et de professionnalisation du dispositif ;

- prestations de reconversion : ces crédits « coeur de métier » (21,15 millions d'euros au projet de loi de finances pour 2011) permettent de financer toutes les actions de reconversion mises en oeuvre au profit des personnels militaires d'une part et des personnels civils en situation de réorientation professionnelle d'autre part. Il s'agit des prestations d'orientation et d'accompagnement direct vers l'emploi, de préparation à l'accès aux emplois du secteur public, des formations professionnelles et des validations des acquis de l'expérience et enfin des subventions aux associations partenaires pour la reconversion des militaires comme l'association pour la reconversion civile des officiers (ARCO).

Ces crédits couvrent aussi, depuis 2008, les prestations à destination des officiers généraux pilotées par la mission pour le retour à la vie civile des officiers généraux (MIRVOG). Depuis 2010, l'intégration de crédits d'accompagnement des restructurations a accru l'offre de prestations et l'a étendue aux personnels civils en situation de réorientation professionnelle.

- Investissements destinés au centre militaire de formation professionnelle (CMFP) : il s'agit de crédits d'équipement du titre V pour l'acquisition de machines-outils et divers autres matériels utiles à la formation professionnelle des stagiaires. Ces crédits sont transférés au BOP « ARD » au projet de loi de finances pour 2011.

ANNEES

Masse salariale des personnels de la chaîne de reconversion

Soutien du dispositif

Prestations de reconversion

Investissements du CMFP *

TOTAL

2004

33,35

1,52

9,98

0,45

45,3

2005

32

1,65

7,93

0,2

41,78

2006

30,9

1,56

12,57

0,21

45,24

2007

32,16

1,72

15,5

0,36

49,74

2008

32,51

1,32

17,93

0,5

52,26

2009

33,9

1,87

13,9

0,42

50,09

2010 **

32,8

2,1

17,5

0,48

52,88

2011 ***

32,8

3,5

19,85

0,33

57,78

5. L'incidence de la réforme des retraites

La réforme des retraites adoptée cet automne modifie le cadre de la déflation des effectifs ainsi que les équilibres sur lesquels repose la politique de fidélisation et de gestion des carrières.

Les militaires, qu'ils aient un statut de militaire de carrière ou qu'ils soient sous contrat, avaient un droit à pension après 15 années de service. En-deçà de cette période, ils pouvaient prétendre au rétablissement de leurs droits auprès de l'assurance vieillesse du régime général de sécurité sociale et de l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC).

La pension était à jouissance immédiate au bout de 15 années de service, sauf dans le cas des officiers, qui doivent avoir servi 25 années.

Les militaires radiés des cadres sans droit à pension sont de l'ordre de 15 000 par an. La population des militaires concernés par cette affiliation rétroactive a doublé depuis l'an 2000, en raison de l'augmentation du nombre des militaires du rang. Les appelés ont été remplacés en partie par des militaires du rang dont les contrats d'engagement sont relativement courts même s'ils sont renouvelables. 73,5 % des contrats de l'armée de terre ont une durée de cinq ans, 56 % des contrats de l'armée de l'air durent quatre ans, les engagements dans la marine sont en général compris entre deux et quatre ans.

Une partie des militaires du rang a vocation à intégrer le statut de sous-officier engagé. L'ensemble des armées poursuit alors un objectif de fidélisation des sous-officiers engagés en renouvelant leur contrat au-delà de 15 ans ou en les admettant dans les corps des sous-officiers de carrière.

En revanche, pour les militaires du rang et les autres sous-officiers, le renouvellement des contrats n'atteint que rarement les 15 ans requis.

Dans ce contexte, la loi portant réforme des retraites comporte plusieurs dispositions concernant les conditions de liquidation des pensions des militaires.

Elle augmente de 2 ans à l'horizon 2018 de l'âge d'ouverture du droit à pension pour les « catégories actives », c'est-à-dire pour les fonctionnaires pouvant liquider leur pension avant l'âge de droit commun

Elle augmente de 2 ans toutes les limites d'âge inférieures à 65 ans et fixe les limites de durée de services des militaires sous contrat, à compter du 1er janvier 2016, à 17 ou 27 ans (contre 15 ou 25 actuellement).

La loi augmente de 2 ans la durée de service nécessaire pour bénéficier de la retraite à jouissance immédiate ce qui la porte de 15 à 17 ans dans le cas des non officiers.

Jusqu'à présent, les militaires bénéficiaient de la retraite à taux plein dès 15 ans de service, grâce à l'application du « minimum garanti », défini par l'article L. 17 du code des pensions civiles et militaires.

La loi rend ce dispositif nettement moins favorable :

- elle porte la durée de service à 17 ans sans modifier le système de décote, ce qui porte à 19,5 années la durée de service nécessaire pour bénéficier de la retraite à taux plein ;

- elle porte de 15 à 19,5 années le bénéfice du minimum garanti, qui serait désormais réservé au cas où « le nombre de trimestres de durée d'assurance, telle que définie à l'article L. 14, est égal au nombre de trimestres nécessaire pour obtenir le pourcentage maximum de la pension (...) ».

Il faudrait donc désormais que les non-officiers totalisent 19,5  ans de service pour toucher leur pension sans décote.

L'impact de loi sur la réforme des retraites : le cas des non-officiers

 

avant

après

Début RJI

15 ans

17 ans

Fin décote carrière courte

17,5 ans

19,5 ans

Application du minimum garanti

dès 15 ans

dès 19,5 ans

Limite de service

25 ans

27 ans

Cette situation soulève une inquiétude chez les non-officiers qui sont dans leur dernier contrat et qui devraient quitter l'armée au bout de 15 ans. Cette catégorie devrait connaître une perte importante et brutale de revenu par rapport à ce qu'ils attendaient.

En effet, les armées pourront difficilement s'engager à garder un militaire non-officier pendant une période aussi longue, dans la mesure où elles ont davantage besoin de jeunes recrues que de militaires plus gradés et aguerris.

La réforme risque donc avant tout de se traduire par des pertes financières et une moindre fidélisation des militaires du rang qui ont effectué entre 5 et 10 ans de carrière.

Ainsi, par exemple la perte financière des caporaux-chefs pourrait être de 160 € par mois (- 25,5 %) entre le 31/12/10 et le 01/01/11. Un caporal-chef ayant 17 ans de services percevra 89 € de moins (-12,8 %) que celui parti avec 15 ans de services. Il devra travailler plus de 4 ans de plus pour retrouver une pension comparable.

On observe par ailleurs que 90 % des départs avec liquidation immédiate des militaires du rang se fait au minimum garanti. Cette population a déjà été touchée par la baisse de 18,5 % entre 2002 et 2009 du minimum garanti.

Cette situation est un sujet de préoccupation pour les armées car elle risque de dissuader les contractuels, qui font des carrières courtes, de renouveler leur contrat après dix ans puisqu'ils devront désormais faire 19,5 ans au lieu de 15 ans pour obtenir une pension mensuelle entre 500 et 600 euros.

L'ancienneté moyenne des militaires du rang quittant le service est en effet en baisse régulière depuis 2002. Ainsi, l'ancienneté moyenne de service au départ (spontané) pour un militaire du rang est de 4 ans (il était de neuf ans en 2002).

Les récentes analyses démontrent une baisse sensible du nombre de candidats qui s'est accélérée depuis 2008 (-13,5 % entre 2007 et 2008). Cette baisse concerne principalement les sous-officiers et les militaires du rang. Cette situation est du reste préoccupante pour l'armée de terre puisque le nombre de candidat par poste n'excède pas 1,6.

Enfin, en dépit de la diminution du format global des forces, le recrutement est en hausse chez les militaires du rang (+ 6,8 %) et les sous officiers (+ 4,1 %) ce qui témoigne bien d'une forte tension sur le renouvellement des contrats.

Depuis la professionnalisation, la fidélisation des emplois d'exécution revêt ainsi un caractère important au regard des savoir-faire nécessaires à la mise en oeuvre des nouveaux matériels.

Un turn-over accru serait donc synonyme d'un coût plus élevé pour le recrutement, la formation basique, et celui de la reconversion (pour éviter les surcouts du chômage).

Dans un contexte où la fidélisation des militaires du rang est une préoccupation majeure, les modalités d'application de la réforme des retraites, par ailleurs nécessaire à la pérennisation de leur financement, mérite un examen attentif.

Votre rapporteur souhaite que soit trouvées des solutions pour que la réforme ne pénalise pas l'effort entrepris par les armées pour fidéliser les militaires du rang.

Il conviendra également d'analyser l'incidence de la réforme des retraites sur la déflation des effectifs. Naturellement, le prolongement des carrières va à l'encontre de la réduction du format qui repose en partie sur les départs naturels.

Par rapport au schéma initial, la réforme des retraites impose sans doute le renforcement et la pérennisation de la politique d'aide au départ.