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Projet de loi de finances pour 2011 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ( avis - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 23 novembre 2010, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis du projet de loi de finances pour 2011, mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » et l'article 68 ter rattaché.

Janine Rozier, rapporteur pour avis. - Depuis que vous m'avez confié ce rapport, j'entends chaque année les mêmes récriminations, légitimes parfois, mais le plus souvent infondées : on déplore la baisse des crédits en négligeant et la contrainte budgétaire, et l'implacable baisse du nombre de bénéficiaires. Ne perdons pas de vue l'essentiel : l'effort de l'Etat pour nos anciens combattants ne se dément pas. Malgré un recul de 3,3 %, ce budget, de plus de 3,7 milliards avec les dépenses fiscales, ne diminue pas en proportion de la déflation démographique (75 500 titulaires de pensions d'invalidité ou de la retraite du combattant de moins en 2011) ; il préserve les droits acquis et autorise des mesures d'équité telles que la décristallisation, enfin pleine et entière, des pensions servies aux anciens combattants d'« outre-mer ».

Guy Fischer. - Heureusement !

Janine Rozier, rapporteur pour avis. - Premier des trois programmes qui composent la mission, le programme 169, « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » en absorbe 92 % des crédits. Mettant en oeuvre les mesures de réparation et de solidarité, il retrace les subventions versées aux deux opérateurs du ministère, l'office national des anciens combattants (Onac) et l'institution nationale des invalides (Ini). Le programme 167, « Liens entre la Nation et son armée », qui représente 4 % des crédits, ne concerne les anciens combattants qu'au titre de la politique de mémoire. Avec 3,5 % de l'enveloppe, le programme 158 rassemble les dispositifs d'indemnisation des victimes de spoliations et des orphelins de victimes de persécutions antisémites ou d'actes de barbarie commis pendant la Seconde Guerre mondiale.

La dotation affectée au paiement des retraites du combattant est pratiquement stabilisée (- 0,75 %) malgré les 60 000 sorties attendues, ce qui permet de financer à hauteur de 2 millions supplémentaires les augmentations du point d'indice intervenues en 2010 et l'extension en année pleine de la majoration de deux points intervenue au 1er juillet dernier (27,9 millions). Une dynamique vertueuse a été engagée depuis 2006 pour atteindre les 48 points, soit l'équivalent d'une pension indemnisant une invalidité de 10 %, d'ici à la fin de la législature. Inchangé depuis 1978, l'indice est passé progressivement de 33 à 43 points, soit une hausse de près de 138 euros par pensionné et par an pour un effort budgétaire sans précédent de 184,5 millions, soit 23 % du volume des pensions servies en 2010.

Les arbitrages budgétaires n'ont pas permis d'inscrire dans le projet initial une nouvelle hausse de la retraite du combattant. En seconde délibération, le Gouvernement est revenu sur les amendements adoptés contre son avis à l'Assemblée nationale qui prévoyaient une nouvelle majoration de deux points au motif qu'ils auraient mis en péril la Journée défense et citoyenneté, mais il a annoncé son intention d'octroyer un point supplémentaire au 1er juillet prochain, pour une dépense de 4,7 millions en 2011 et de 18,4 millions en année pleine. J'attends la concrétisation de cette annonce au Sénat et note que, pour une fois, les avancées ne se feront pas à l'Assemblée nationale...

Les crédits affectés aux pensions militaires d'invalidité atteignent 1,7 milliard ; leur contraction (- 4,4 %) est en ligne avec la baisse prévisionnelle du nombre de bénéficiaires (16 000 en 2011) ; un abondement de 4,5 millions répond aux hausses de la valeur du point, le ratio moyen des pensions versées progressant de 0,5 %.

La baisse de 7,1 % des crédits finançant les droits liés aux pensions d'invalidité (199 millions) s'explique non seulement par la démographie, mais encore par la non-reconduction de l'avance de 6,1 millions accordée l'an dernier à la caisse nationale militaire de sécurité sociale pour la reprise d'activité opérée dans le cadre de la réforme du ministère. Seul un tiers des bénéficiaires potentiels recourent à l'enveloppe « soins médicaux », qui, comme l'enveloppe « appareillage », intègre la hausse continue des coûts de santé tandis que les réductions dans les transports s'ajustent aux consommations constatées.

Malgré leur niveau (430 millions), les dépenses fiscales en faveur des anciens combattants sont totalement épargnées par le coup de rabot opéré sur les niches fiscales. Elles comprennent pourtant l'exonération d'impôt sur le revenu des sommes perçues au titre des retraites (200 millions), la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables de plus de soixante-quinze ans titulaires de la carte du combattant ainsi qu'à leurs veuves (195 millions) et les déductions d'impôt sur le revenu des versements pour la retraite mutualiste (35 millions), qui ont bénéficié en 2009 à 2,9 millions de ménages.

Bien que relevant, d'un strict point de vue budgétaire, du compte d'affectation spéciale « Pensions », l'achèvement du processus de décristallisation des pensions versées aux anciens combattants d'« outre-mer » constitue l'une des mesures emblématiques de cette année. Si j'avais salué les mesures de décristallisation partielle intervenues en 2002 et 2007, j'avais aussi regretté l'an dernier le maintien de différences de traitement injustifiées : ces mesures étaient en effet limitées aux seules prestations du feu, à l'exclusion des pensions civiles et militaires de retraite. La Halde et les juridictions administratives les avaient déjà critiquées ; le Conseil constitutionnel les a abrogées, comme contraires au principe d'égalité à l'occasion de la première mise en oeuvre de la question prioritaire de constitutionnalité. Cependant, comme leur abrogation immédiate aurait paradoxalement réactivé des dispositions encore plus défavorables, le législateur avait jusqu'au 1er janvier 2011 pour intervenir. C'est pourquoi l'article 100 du projet de loi de finances propose une véritable décristallisation intégrale de toutes les pensions, sans considération de lieu de résidence actuel ou passé, ni de nationalité, pour un coût annuel de 150 millions. Conforme au principe d'égalité, le dispositif montera progressivement en charge : l'alignement de la valeur du point sera automatique au 1er janvier quand celui des indices servant au calcul des pensions déjà en paiement nécessitera l'instruction d'un dossier que les intéressés déposeront dans les trois ans. Si la demande expresse se justifie par la nécessité de reconstituer les carrières des pensionnés, il est indispensable que l'information sur la procédure soit largement diffusée. J'y serai vigilante afin que le défaut d'information constaté par le passé ne se reproduise pas.

L'indemnisation des victimes des essais nucléaires fait l'objet d'une nouvelle provision de 10 millions. Visant une réparation intégrale et sans discrimination de nationalité ou de statut, la reconnaissance d'une présomption de causalité entre l'exposition aux essais entre 1960 et 1996 et l'apparition de pathologies radio-induites assure une base satisfaisante aux premières indemnisations qui interviendront d'ici la fin de l'année.

Cette mesure de réparation vient s'ajouter aux dispositifs d'indemnisation du programme 158, en hausse de 18,7 %.

Guy Fischer. - C'est normal !

Janine Rozier, rapporteur pour avis. - Outre l'effet des revalorisations annuelles de 2,5 %, en vigueur depuis 2009, du montant des rentes versées aux orphelins de victimes de persécutions antisémites ou d'actes de barbarie, cette forte hausse s'explique par l'augmentation structurelle du coût moyen des indemnisations de spoliations, les dossiers les plus lourds étant actuellement à l'instruction. Au total, ces trois mesures auront conduit depuis 1999 au versement de plus d'1,5 milliard d'indemnisation à plus de 75 500 bénéficiaires.

Après le rapport Audouin en 2009 et les travaux de la commission nationale de concertation, l'on connaît les grandes lignes du nouveau cadre juridique d'indemnisation. Un élargissement aux orphelins de tous les conflits n'a pas été envisagé, tant pour des raisons de coût - de l'ordre de 3 à 4 milliards - que de principe, puisque les mesures existantes ont visé à la reconnaissance spécifique de l'extrême barbarie de certaines disparitions survenues entre 1939 et 1945. Le décret sera soumis à l'avis des présidents des deux Assemblées ; il devrait corriger les principales inégalités, liées notamment à l'interprétation de la notion de victime d'actes de barbarie.

Je me réjouis de la prochaine actualisation des critères d'attribution de la carte du combattant pour les Opex mais je regrette que la contrainte budgétaire n'ait pas permis d'inscrire, dès cette année, les 4,6 millions correspondant à l'octroi de la carte aux soldats présents en Afrique du Nord après le 2 juillet 1962. La solution retenue par le décret de juillet 2010 pour étendre le bénéfice de la campagne double aux anciens combattants d'Afrique du Nord laisse entière la discrimination entre anciens combattants de statut public et ceux qui relèvent du régime général ; j'interpellerai le ministre sur cette différence de traitement inacceptable et à laquelle notre commission s'est toujours opposée.

Fixées à 346 millions, les dépenses de solidarité restent dynamiques (+ 3,4 %) sous l'effet de la progression des crédits dédiés aux majorations des rentes mutualistes (255 millions, soit une augmentation de 3,3 %) et de la poursuite des transferts en direction de l'Onac. Je rappelle que la souscription d'une rente mutualiste s'accompagne, outre la majoration légale, d'une majoration spécifique versée par l'Etat au titre du droit à réparation, que les versements sont déductibles du revenu imposable, que la rente est exonérée d'impôt dans la limite d'un plafond légal, sachant que certaines associations veulent porter le plafond majorable à 130 points. Or seulement 20 % des cotisants atteignent aujourd'hui les 125 points tandis que les anciens combattants aux revenus les plus modestes, n'ayant pas les moyens de cotiser, sont exclus de la mesure. Même limitée à trois points la première année, cette hausse entraînerait une dépense de 5,5 millions en 2011. J'y reste opposée en l'état actuel de nos finances publiques car je préfère mobiliser les marges disponibles en faveur des plus démunis.

L'Onac, appelé à devenir le guichet unique de proximité du monde combattant, voit sa subvention pour charges de service public majorée de 4,5 millions pour atteindre 57,5 millions, en vue du rattachement des services d'Alger, Tunis et Casablanca, qui relevaient précédemment de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale en cours de disparition. Vous renvoyant à la mission de contrôle sur la réforme administrative du ministère, que j'ai conduite avec Jean-Marc Todeschini, je rappellerai seulement que 17,4 millions et 340 équivalents temps plein auront été transférés à l'Onac en 2010 et 2011, de sorte que les différentes reprises d'activité se sont déroulées dans des conditions satisfaisantes sous la réserve de quelques retards dans l'attribution de la carte du combattant. Sa subvention d'action sociale est reconduite (19,6 millions) ; celle de l'Ini (13,4 millions) lui permettra de développer son offre de soins et d'améliorer l'hébergement des pensionnaires.

Le programme 167 intègre désormais presque l'ensemble des crédits dédiés à la politique de mémoire (11,4 millions), dont j'avais déploré la dispersion l'an dernier. Il faut encore y ajouter la subvention « mémoire » de l'Onac et les dépenses de personnel prises en charge par la mission « Défense ». La participation des jeunes aux actions commémoratives est systématisée, conformément aux préconisations du rapport Kaspi, tandis que l'enrichissement des sites internet du ministère se poursuit. Le programme des cérémonies 2011 devrait être placé sous le signe de la Résistance et des combats de la France libre. Doté de 4,6 millions sur 2011-2013, le programme de rénovation des sépultures a pour objectif une rénovation complète des nécropoles pour le centenaire de la Première Guerre mondiale. La fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc a été critiquée...

Guy Fischer - En effet !

Janine Rozier, rapporteur pour avis. - ... en raison de la confusion qu'elle entretiendrait entre mémoire et Histoire. La constitution de son comité scientifique paraît difficile.

Un dernier sujet me tient particulièrement à coeur, c'est celui des veuves d'anciens combattants. Le revenu minimum garanti par l'allocation différentielle versé par l'Onac pourrait être porté à 834 euros d'ici la fin de l'année, grâce aux 5 millions désormais sanctuarisés. On ne peut que s'en réjouir pour les 4 300 bénéficiaires prévus. Les conjoints des très grands invalides de guerre profiteront, quant à eux, d'un supplément de pension de 360 points, à l'initiative des députés.

Je regrette toutefois que l'adoption de mesures ponctuelles, en nous privant depuis plusieurs années d'une vision d'ensemble, ne nous permette pas de nous assurer de l'équité globale du système. Nous attendons, sur ce point, le rapport demandé l'an dernier qui devrait être remis le mois prochain. Je vous proposerai par ailleurs un amendement étudiant la possibilité d'accorder une garantie de revenu comparable aux anciens combattants aux revenus les plus modestes. Sous cette réserve, je vous invite à donner un avis favorable à l'adoption de ces crédits et à l'article 68 ter, qui prévoit la majoration de pension en faveur des veuves de très grands invalides de guerre.

Ronan Kerdraon. - Je vous remercie de ce rapport très clair, même si je n'en partage ni l'optimisme ni la satisfaction. Ce budget n'est pas tout à fait comme les autres, parce que c'est celui de la reconnaissance et de la mémoire - vous avez parlé de sanctuarisation. Et la première forme de reconnaissance que pouvaient attendre les anciens combattants était de conserver un interlocuteur privilégié. Or le secrétariat d'Etat a été supprimé, en dépit des promesses faites par Nicolas Sarkozy le 7 avril 2007 - il est vrai qu'il avait assuré le même jour qu'il ne réformerait pas les retraites...

Le budget baisse de 4 % : comme l'a dit M. Falco, on demande aux anciens combattants de participer à l'effort de crise : c'est la double peine ! Ils subissent déjà l'augmentation du coût de la vie et paient des impôts. Il aurait suffi de maintenir le budget à son niveau pour 2010 pour pouvoir répondre à la plupart des grandes revendications de leurs associations. Oui, les effectifs diminuent mais peut-on accepter que l'on se borne à leur accorder 7 euros de plus par an ? Evidemment non.

Gisèle Printz. - Je suis également très critique sur la suppression du secrétariat d'Etat : les anciens combattants ne comprennent pas la décision du Président de la République. C'est une erreur et un manque de respect pour ceux qui ont offert leur vie pour la patrie. Beaucoup de décisions restent en suspens, qu'il s'agisse des deux points supplémentaires, de la carte du combattant, de la campagne double, de l'allocation différentielle ou des enrôlés de force...

Alain Gournac. - Les « malgré-nous » !

Gisèle Printz. - ... des camps de Tambow, du moins de ceux qui étaient sur la mauvaise rive. Nous défendrons des amendements en séance.

Guy Fischer. - Je relaie la colère du monde ancien combattant. Malgré l'annonce d'une petite mesure de majoration d'un point, les anciens combattants ne bénéficieront d'aucune amélioration de leurs droits, pour la première fois depuis longtemps. La disparition du secrétariat d'Etat justifie les craintes que nous avions exprimées lors de son intégration dans le ministère de la défense : M. Juppé ne sera pas concerné par les problèmes des anciens combattants.

Le budget baisse de 4 %, le droit à réparation est de plus en plus contesté, les revendications restent en suspens. L'Ufac a réagi avec des mots très forts : « déception, amertume et colère ». Pas plus qu'elle, les autres associations, à commencer par les plus grandes, n'ont été associées à l'élaboration du budget. L'hyper-austérité provoque un profond mécontentement. Le monde combattant est d'autant plus en colère que l'évolution de sa démographie aurait permis de satisfaire ses principales demandes.

La fondation pour la guerre d'Algérie peine à se mettre en place. J'ai pris des positions très fermes sur l'inscription sur le monument aux morts et j'ai reçu des réactions vives, voire des menaces quand j'ai déposé la proposition de loi interdisant qu'on mentionne les morts provoquées par l'OAS. Enfin, l'interdiction faite dès 2011 aux autorités de participer aux cérémonies du 19 mars ne peut que rouvrir les plaies.

Nous sommes totalement opposés à ce budget.

Alain Gournac. - Il est grotesque de mettre en cause Alain Juppé alors qu'il prend à peine ses fonctions. L'important est que quelqu'un assure la responsabilité et il le fera parfaitement.

Je félicite Mme Rozier de son rapport, dont je partage le souci d'offrir une vision plus globale des choses. Je la rejoins sur les commémorations, auxquelles on essaie d'associer les jeunes. Nous le faisons dans ma commune : les enfants chantent la Marseillaise. Il est important de savoir d'où l'on vient, où l'on est et où l'on va. Si l'on est dans un pays où la liberté d'expression est respectée, c'est parce que des hommes lui ont donné leur vie.

Notre soutien aux anciens combattants est total et j'espère que nous aurons les réponses que nous attendons.

Janine Rozier, rapporteur pour avis. - Je comprends les difficultés que soulève la fixation à 1962 de la fin de la guerre d'Algérie pour l'octroi de la carte du combattant. Si nous avions retenu 1964, ne peut-on imaginer que les associations demanderaient de la porter jusqu'à 1966 ? La commission a toujours contesté la différence de traitement opérée entre les anciens combattants du public et du privé : beaucoup d'anciens combattants, anciens ouvriers ou paysans, ne bénéficient pas de la campagne double.

Les très nombreuses associations d'anciens combattants formulent des demandes différentes selon qu'elles sont en Moselle ou en Tarn-et-Garonne et, lors de chaque campagne électorale, on accorde des mesures qui s'empilent de telle sorte qu'il est difficile de s'y retrouver - il m'a fallu quatre ou cinq ans pour bien comprendre ce qu'il en est !

Des niches fiscales ont été épargnées : les anciens combattants ne participent pas à l'effort contre la crise. L'augmentation de la retraite du combattant n'est pas de 7 euros, mais de 138 euros par an depuis 2006, auxquels il faut ajouter les différents services qui leur sont réservés. On ne touche pas non plus à cette autre niche fiscale qu'est la retraite mutualiste.

Ronan Kerdraon. - On se demande pourquoi les associations sont mécontentes...

Nicolas About. - Elles l'étaient du temps de la gauche !

Janine Rozier, rapporteur pour avis. - Les anciens combattants avaient un secrétaire d'Etat, ils auront un ministre d'Etat, et quel ministre d'Etat !

Gisèle Printz. - Aura-t-il le temps de s'occuper d'eux ?

Janine Rozier, rapporteur pour avis. - La question des RAD-KHD est réglée. Quant aux « malgré-nous » qui étaient emprisonnés à l'ouest de la ligne Curzon, il est exact qu'ils n'ont pas été pris en compte.

Gisèle Printz. - La situation était pourtant la même sur les deux rives.

Muguette Dini, présidente. - Il y a bien, en l'espèce, une injustice dans le traitement des situations.

Janine Rozier, rapporteur pour avis. - J'en parlerai en séance.

S'il est normal d'écouter les associations, celles-ci n'ont pas vocation à déterminer les bases de l'élaboration du budget : il ne s'agit pas de leur demander combien elles veulent !

Quant aux commémorations, j'ai assisté à plusieurs cérémonies le 11 novembre : les enfants, auxquels leurs instituteurs ont fait une leçon d'histoire, lisent les noms sur le monument au mort et chantent la Marseillaise, des parents les accompagnent... Notre action pour la mémoire a franchi un grand pas.

Gisèle Printz. - Voilà pourquoi la suppression du secrétariat d'Etat est incompréhensible.

Nicolas About. - Et la décristallisation ? Et l'indemnisation des victimes des essais nucléaires ?

Janine Rozier, rapporteur pour avis. - Il y a en effet plusieurs mesures nouvelles. On accomplit incontestablement des efforts.

Gisèle Printz.- Il n'y a rien de nouveau, à mon sens.

Janine Rozier, rapporteur pour avis. - La rente mutualiste, c'est 8 millions de plus, et 255 millions au total, pour ceux qui peuvent épargner ; je l'ai dit, le cas des RAD-KHD a été réglé ; la décristallisation est décidée, de même que l'indemnisation des victimes d'essais nucléaires ; la rénovation des nécropoles est importante et puisque M. Fischer a évoqué la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie, je rappellerai qu'on ne peut demander la reconnaissance des services jusqu'en juillet 1964 et ignorer les morts de cette période. Il n'y aura bientôt plus de problème pour les Opex. Alors que M. Jospin voulait supprimer l'Onac, nous abondons ses crédits chaque année. Grâce à ses cent deux guichets, les anciens combattants ont des interlocuteurs auxquels exposer leurs problèmes et qui versent plusieurs millions d'euros d'aide sociale chaque année, qu'il s'agisse de l'aide ménagère, des chèques emploi-service, sans oublier les 182 178,33 euros destinés à l'envoi de colis de douceurs... On ne peut pas dire qu'on ne se soucie pas des anciens combattants.

Anne-Marie Payet. - Une précision : lorsque l'on parle de la décristallisation « outre-mer », ne s'agit-il pas plutôt de ressortissants d'autres pays, des Malgaches par exemple ? Les anciens combattants des collectivités d'outre-mer sont traités comme l'ensemble des pensionnés français.

Janine Rozier, rapporteur pour avis. - Tout à fait, il s'agit des ressortissants des ex-colonies françaises ; si l'on parle des anciens combattants d'« outre-mer », c'est seulement par souci de simplification.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Muguette Dini, présidente. - L'amendement n° 1 insère un article additionnel après l'article 68 ter.

Janine Rozier, rapporteur pour avis. - Je vous ai parlé des aides aux conjoints survivants dont certains sont complètement démunis. Je voudrais donc que les anciens combattants aux revenus les plus modestes puissent bénéficier d'une allocation différentielle leur garantissant un minimum de ressources.

Gisèle Printz. - Où prendra-t-on l'argent ?

Ronan Kerdraon. - Et l'article 40 ?

Muguette Dini, présidente. - Il s'agit de demander la transmission d'une étude en cours et le dépôt d'un rapport du Gouvernement sur la base de celle-ci.

Janine Rozier, rapporteur pour avis. - Les crédits ne sont pas tous consommés : on peut faire quelque chose très rapidement.

L'amendement n° 1 est adopté, ainsi que le rapport pour avis.