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Projet de loi de finances pour 2011 : Administration générale et territoriale de l'État

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Administration générale et territoriale de l'État ( avis - première lecture )

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

Sur l'application de la RGPP dans les préfectures

- Favoriser l'émergence d'une « culture commune » dans les directions départementales interministérielles en regroupant les agents dans des locaux uniques ;

- Prévoir, au niveau de l'administration centrale, un dispositif de soutien aux mutualisations réalisées par les préfectures de département et de région ;

- Veiller à ce que la déconcentration des procédures de naturalisation ne mette pas à mal l'égal accès de tous à la nationalité française ;

Sur la prise en charge des risques naturels par les services déconcentrés

- Renforcer le rôle des préfectures de département dans la gestion des risques naturels majeurs ;

Sur les passeports biométriques :

- Préserver l'intégrité et la finalité originelle de la base TES ;

- Apporter une réponse adaptée aux nouvelles pratiques de fraude documentaire ;

- Faire évoluer le processus d'élaboration et de délivrance des passeports biométriques vers encore plus de simplicité et d'ergonomie ;

Expérimenter la procédure d'instruction/validation des passeports biométriques à l'échelle de la région ;

Sur la politique du ministère de l'intérieur en matière de lutte contre les dérives sectaires :

- Agir de manière encore plus efficace et toujours en étroite coordination avec la MIVILUDES ;

Sur la politique du ministère de l'intérieur en matière de vie associative :

- Mieux informer les associations sur les destinataires de ce répertoire, accessible à l'ensemble des agents de l'État via Ader, l'intranet interministériel.

Mesdames, Messieurs,

La mission « Administration générale et territoriale de l'État » sera marquée, en 2011, par deux éléments divergents : d'une part la mission sera caractérisée par une certaine austérité budgétaire, puisque les crédits qui lui sont alloués diminueront de 3 % en autorisations d'engagement et de 4,5 % en crédits de paiement ; une telle diminution est exceptionnelle, même dans un contexte de « gel en valeur » des dépenses de l'État sur la période 2011-2014. D'autre part, la mission continuera d'être le support de réformes de grande ampleur -tant au niveau des structures, avec la poursuite de la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques dans les services déconcentrés, qu'à celui des processus, avec la création de nouveaux titres sécurisés.

Mission composite, qui regroupe l'ensemble des actions mises en oeuvre par le ministère de l'intérieur pour garantir la présence de l'État et sa continuité sur l'ensemble du territoire, la mission « Administration générale et territoriale de l'État » appelle des remarques très variées.

En premier lieu, votre rapporteur constate, avec inquiétude, que les moyens des préfectures de département et de région continuent d'être soumis à des réductions importantes : ainsi, en 2011, 80,7 % des départs en retraite ne seront pas remplacés au sein de l'administration territoriale. Cette évolution, qui intervient avant que les marges de manoeuvre budgétaires qui devaient être dégagées grâce à la révision générale des politiques publiques (RGPP) n'aient été effectivement concrétisées, risque de mettre en danger la qualité du service rendu par les services des préfectures.

En second lieu, votre rapporteur se réjouit que la mise en place des nouveaux titres d'identité, aujourd'hui le passeport biométrique et le certificat d'immatriculation des véhicules, demain la carte d'identité biométrique, se traduise non seulement par un haut niveau de sécurisation, de nature à davantage protéger l'identité, mais également par l'accélération et la simplification des démarches des usagers.

Par ailleurs, votre rapporteur souhaite qu'en matière de lutte contre les dérives sectaires, le ministère de l'intérieur agisse de manière encore plus efficace et toujours en étroite coordination avec la MIVILUDES (Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires).

Enfin, les crédits consacrés à la vie associative permettent de financer le développement du répertoire national des associations qui constitue un outil efficace présentant des perspectives de développement intéressantes.

I. LA POURSUITE DE LA RGPP DANS LES PRÉFECTURES, SOUMISES À UNE PRESSION BUDGÉTAIRE INÉDITE

Lancée en 2007, la révision générale des politiques publiques (RGPP) a conduit à la mise en oeuvre de réformes structurelles de grande ampleur dans l'administration territoriale de l'État ; cette initiative a pour principal objectif d'adapter les structures déconcentrées de l'État à la nouvelle répartition des compétences issue de la décentralisation, c'est-à-dire de tirer les conséquences des transferts de compétences (et de l'amoindrissement de l'intervention de l'État qu'ils impliquent) en « allégeant » les services déconcentrés.

Rappelons que la RGPP, telle qu'elle est appliquée dans les services préfectoraux, repose sur trois piliers :

- la mise en place d'une nouvelle architecture « resserrée » pour l'administration territoriale : répondant à une logique de « guichet unique » et à une volonté de rationalisation de l'action de l'État, la réforme provoque ainsi une réduction importante du nombre de directions dans les préfectures de région et de département ;

- l'affirmation de la prééminence du préfet de région sur les préfets de département ;

- le développement des mutualisations à l'échelle régionale.

Votre rapporteur observe que, du fait de la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques, la mission « Administration générale et territoriale de l'État » est soumise à une pression budgétaire particulièrement forte. À titre personnel, il estime que cette situation ne peut que provoquer une dégradation de la qualité du service public dès lors que la diminution des moyens n'a pas été concomitante avec les gains de productivité escomptés par le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP).

A. LES PRÉFECTURES RESTRUCTURÉES PAR LA RGPP

Après la mise en place, au début de l'année 2010, des directions « fusionnées » dans les préfectures de département et dans les préfectures de région, l'année 2011 devrait être celle de la finalisation de la révision générale des politiques publiques dans les préfectures.

L'année à venir sera donc marquée par trois objectifs, assignés à l'administration déconcentrée par le quatrième rapport d'étape de la RGPP de juin 2010 :

- « permettre la montée en puissance de l'échelon régional, maille territoriale la plus adaptée à la programmation et à l'impulsion des stratégies de l'État » ;

- « mettre en place un fonctionnement intégré au sein des nouvelles structures départementales et régionales » ;

- « adapter les processus de mise en oeuvre des politiques publiques et améliorer la qualité du service rendu ».

1. Les fusions de directions

Mesure-phare de la RGPP dans les préfectures de département et de région, la réorganisation et la rationalisation de leurs directions a été rendue effective, en métropole, au 1er janvier 2010.

(1) La nouvelle organisation des services de l'État au niveau déconcentré

* La restructuration des services déconcentrés au niveau régional et la mise en place de « pôles » largement ministériels

Au niveau régional, la réorganisation des services déconcentrés a provoqué une réduction très nette du nombre de directions : en effet, la RGPP s'est traduite par le passage d'une vingtaine de directions à huit entités dont le périmètre d'action correspond largement aux champs ministériels.

L'administration territoriale de l'État au plan régional se décompose ainsi entre :

- une direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF), dont le périmètre d'action correspond à celui du ministère de l'agriculture, et qui est chargée de mettre en oeuvre, au niveau territorial, les politiques nationales et communautaires de développement rural, les politiques d'aménagement et de développement durable des territoriaux ruraux et à l'orientation et au soutien des filières agricoles et agroalimentaires ;

- une direction régionale de la culture : compétente à l'échelon régional et à l'échelle départementale, elle anime l'action des établissements publics nationaux dans leurs interventions territoriales et, plus généralement, elle conduit les programmes du ministère de la culture (préservation et mise en valeur des patrimoines et de l'architecture, soutien à la création artistique, éducation artistique, développement de l'économie de la culture et des industries culturelles et de communication, etc.) ;

- une direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) : service du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM), la DREAL est chargée de mettre en oeuvre et d'élaborer les politiques de ce ministère ; elle a également un rôle de pilotage des actions menées par les autres services déconcentrés lorsque celles-ci touchent à ses domaines de compétence, et d'information des citoyens sur les enjeux du développement durable. Par ailleurs, elle dispose de compétences importantes en matière de logement, notamment en ce qui concerne le développement de l'offre de logements, la rénovation urbaine et la lutte contre l'habitat indigne ;

- une direction régionale des entreprises, de la concurrence et de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), dont le champ d'action est le « miroir » de celui du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, ainsi que du ministère chargé du travail : elle est ainsi chargée de mettre en oeuvre les politiques de l'État en matière de politique du travail, d'actions de développement des entreprises et de l'emploi, de contrôle du bon fonctionnement des marchés et des relations commerciales entre entreprises, de protection économique et de sécurité des consommateurs ;

- une direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS), qui assure le pilotage et la coordination des actions menées dans les domaines des affaires sociales, du sport, de la jeunesse, de la vie éducative et de l'éducation populaire ;

- une direction régionale des finances publiques : cette direction, qui devra être créée dans toutes les régions d'ici au 31 décembre 2012, assure principalement le contrôle financier déconcentré des administrations de l'État et l'expertise économique et financière des investissements publics ; en outre, elle conseille le préfet de zone de défense et de sécurité en matière de défense économique, de continuité de l'activité économique et de protection des intérêts économiques au niveau zonal ;

- le rectorat d'académie ;

- l'agence régionale de santé (ARS).

Ces six directions régionales -à l'exception notable des directions régionales des finances publiques- sont placées sous l'autorité du préfet de région, mais aussi sous l'autorité fonctionnelle du préfet de département pour les missions qui relèvent de sa compétence.

La coordination interministérielle entre les politiques conduites par chacun de ces services est assurée par le secrétaire général pour les affaires régionales (SGAR).

AVANT

APRÈS

   

Préfet

       

Préfet

   
                   

TPGR

 

SGAR

Rectorat

     

SGAR

Rectorat

 
       

ARH

 

DRFiP

   

ARS

DRTEFP

DRCCRF

DRE

DRIRE

DIREN

         
           

DIRECCTE

DREAL

DRJSCS

 

DRRT

DRCA

DRT

DRCE

DRASS

DRDFE

       
 

DRAF

DRSV

DRAC

DRJS

 

DRAAF

DRAC

   

Source : Conseil de modernisation des politiques publiques

* La nouvelle organisation des services de l'État au niveau départemental : modularité et interministérialité

La réorganisation des services déconcentrés au niveau départemental repose, quant à elle, sur un objectif général d'adaptabilité qui doit permettre de moduler la structure des services de l'État en fonction des particularités démographiques, économiques et sociales du département.

Tels qu'ils résultent du décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009, les services déconcentrés dans le département font coexister plusieurs directions départementales interministérielles (DDI), qui viennent s'ajouter à l'inspection d'académie et à la direction départementale de finances publiques (elle-même issue du rapprochement entre les services fiscaux et la trésorerie générale) et qui sont placés sous l'autorité directe du préfet de département :

- la direction départementale des territoires (DDT), qui met en oeuvre les politiques relatives à la promotion du développement durable, aux politiques agricoles et à la prévention des risques naturels. En outre, en vertu du principe de « modularité » déjà évoqué, elle peut, lorsque les spécificités locales le justifient, être chargée des politiques relatives aux fonctions sociales du logement, à l'éducation et à la sécurité routières, ou encore se voir confier le contrôle de légalité en matière d'urbanisme. Dans la même optique, dans les départements littoraux, la DDT devient une DDTM (direction départementale des territoires et de la mer) chargée, outre les missions assurées par toutes les DDT, de mettre en oeuvre la politique de la mer et du littoral, y compris en matière de pêche maritime et de cultures marines ;

- la direction départementale des populations et de la cohésion sociale (DDCSPP) ; celle-ci peut être, dans tous les départements de plus de 400 000 habitants (c'est-à-dire dans 42 départements de métropole) et sur décision du préfet de région, scindée en une direction de la protection de la population (qui met en oeuvre les politiques relatives à la sécurité du consommateur, à l'hygiène et à la sécurité des produits alimentaires, à la protection des animaux ou à la surveillance biologique, ainsi qu'à la prévention des pollutions et de risques de toutes natures -risques sanitaires, technologiques, etc.) et en une direction départementale de la cohésion sociale, dont les missions sont similaires à celles des DRJSCS1(*).

En outre, la création des DDI ne remet pas en cause l'existence de services préfectoraux stricto sensu, qui ne sont pas distincts de la préfecture elle-même : il s'agit des services chargés des missions régaliennes (garantie du fonctionnement de la vie démocratique, des libertés publiques, et de l'expression des citoyens ; sécurité et garantie de l'ordre public ; relations avec les collectivités territoriales et contrôle de légalité ; mise en oeuvre des politiques d'immigration et d'intégration ; etc.) et des services responsables du pilotage interministériel à l'échelle du département.

Cette réduction drastique du nombre de directions facilite un pilotage direct des politiques publiques interministérielles par le préfet, notamment pour les plus sensibles d'entre elles (développement durable ; politique de la ville ; organisation des services au public ; développement territorial ; mise en oeuvre du plan de relance de l'économie et accompagnement des mutations industrielles...).

AVANT

APRÈS

   

Préfet

       

Préfet

 
     

IA

       

IA

TPG

DDSF

     

DDFiP

     

DDAF

DDTEFP

UDCCRF

DDE

GS

DRIRE

DDPP

DDT

   
 

DDSV

SDAP

DDASS

DDJS

DD cohésion sociale (lorsque les enjeux du département le justifient)

 
     

DDDFE

       

Source : Conseil de modernisation des politiques publiques

* Une structuration spécifique en Île-de-France et dans les départements et collectivités d'outre-mer

Votre rapporteur relève qu'une architecture spécifique a toutefois été retenue en Île-de-France et dans les collectivités et départements d'outre-mer.

L'organisation mise en place en Île-de-France depuis le 1er juillet 2010 diffère ainsi sensiblement de celle prévue pour le reste du territoire métropolitain : si une DIRECCTE, une DRAC et une DRJSCS ont été créées dans la région, il a également été décidé2(*) d'instituer quatre directions à compétence régionale et départementale pour les départements de Paris et pour trois départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne) pour unifier les politiques de l'État en matière :

- d'accès au logement et de production de logement social : cette politique est mise en oeuvre par une direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement (DRIHL) qui, ce faisant, prend en charge les compétences exercées par les DDCS dans les autres départements ;

- d'aménagement durable, d'exploitation du réseau routier national et d'urbanisme, ces missions étant assumées par la direction régionale et interdépartementale de l'équipement et de l'aménagement (DRIEA). Celle-ci exerce donc, de facto, l'intégralité des fonctions confiées aux DDT dans les autres départements métropolitains ;

- d'environnement, d'énergie et de développement durable, par le biais de la direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie (DRIEE) ;

- et de développement rural et de soutien aux filières agricoles, ces compétences étant assurées par la direction régionale et interdépartementale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRIAAF).

Une organisation ad hoc sera également mise en place dans les départements et collectivités d'outre-mer à compter du 1er janvier 2011 ; prévue par une circulaire du Premier ministre en date du 18 mai 2010, celle-ci repose sur un principe général de souplesse et d'adaptation aux spécificités locales.

Tout d'abord, les préfectures des départements et régions d'outre-mer (DROM) et de Mayotte seront restructurées selon un schéma similaire à celui qui a été retenu pour les préfectures de région en métropole. Elles s'articuleront donc autour :

- d'une DIECCTE (direction des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi) ;

- d'une DAAF (direction de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt) ;

- d'une DEAL (direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement) ;

- d'une DJSCS (direction de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale) ;

- d'une DAC (direction des affaires culturelles)3(*) ;

- d'une DFIP (direction des finances publiques) ;

- d'une DM (direction de la mer).

En outre, en Martinique, sera expérimentée la fusion des fonctions de secrétaire général de la préfecture et de SGAR. Cette innovation pourra être mise en oeuvre en Guadeloupe, en Guyane et à La Réunion sur proposition des préfets concernés et après évaluation de cette expérimentation.

Enfin, à Saint-Pierre-et-Miquelon, le modèle départemental à deux directions (DDTM et DDCSPP) existant en métropole sera mis en place.

(2) La lente et complexe émergence d'une culture commune aux agents des directions « fusionnées » dans les départements

Votre rapporteur avait, lors de son avis sur le PLF pour 2010, fait état des craintes exprimées par les personnels des préfectures de département quant à la mise en oeuvre de la RGPP. Il avait ainsi souligné que, malgré la mise en place, au deuxième semestre 2009, d'une démarche de concertation de grande ampleur, et malgré les engagements pris par le ministère de l'Intérieur sur la neutralité de la réforme -qui ne devait pas avoir d'incidence statutaire sur les agents, les personnels des directions « fusionnées » restant rattachés au corps et au ministère dont ils dépendaient avant la mise en application de la nouvelle architecture issue de la RGPP-, les incertitudes sur le périmètre exact des futures DDI avaient fait émerger une méfiance diffuse face aux fusions.

Votre rapporteur a pu constater que le ministère, pour tenir compte de ces inquiétudes, avait amélioré la gestion des ressources humaines au cours de l'année 2010 par la mise en place de mesures d'accompagnement des mobilités interministérielles -à l'échelle individuelle, mais aussi à un niveau plus large (service, préfecture...)-. Plus généralement, de nombreuses actions de soutien à la « conduite du changement » ont été menées au cours des deux dernières années.

Tout d'abord, le parcours individualisé de formation (PARIF), créé en 2009, a été généralisé en 2010 ; intervenant avant la prise de poste, le PARIF est censé « créer les conditions de réussite du changement de poste »4(*) en renforçant les compétences antérieurement acquises par les agents et en leur prodiguant des formations cohérentes avec leurs perspectives d'évolution professionnelle. La principale originalité du PARIF est que l'évaluation des compétences intervient non seulement au début, mais aussi à la fin du parcours, ce qui permet de s'assurer que l'agent est en mesure de conduire une mobilité fonctionnelle avec succès.

De même, le dispositif des « conseillers mobilité-carrière » a été sensiblement renforcé en 2010. On rappellera que ces conseillers sont dotés de deux missions :

- d'une part, ils sont chargés de conduire des entretiens individuels d'orientation afin d'assister les agents dans leurs choix professionnels, soit à la demande des agents eux-mêmes, soit sur demande de l'administration lorsque cette démarche est liée à des réorganisations de services ;

- d'autre part, ils peuvent être amenés à aider les services en charge des ressources humaines dans le cadre des fusions de directions et contribuer à l'analyse des profils, la connaissance des compétences et la constitution de « viviers ».

L'intervention de ces conseillers a permis de rendre la RGPP plus lisible et plus « concrète » aux yeux des agents des préfectures, ce qui ne pouvait être qu'un progrès dans un contexte où les plaintes concernant l'opacité de la réforme étaient nombreuses et contribuaient à la dégradation du climat social dans les services déconcentrés.

Par ailleurs, en vue d'adapter la gestion ministérielle des ressources humaines aux nouvelles DDI et aux agents n'appartenant pas au ministère de l'intérieur et appelés à travailler dans les préfectures à partir du 1er janvier 2010, une « charte de gestion des DDI » a été publiée le 5 janvier 2010. Celle-ci prévoit notamment :

- la mise en place d'un comité régional de suivi des ressources humaines, permettant une harmonisation sous l'égide de la préfecture de région ;

- l'institution d'un plan interministériel régional de gestion prévisionnelle des ressources humaines, afin de coordonner les démarches de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences ;

- la création de comités techniques paritaires locaux placés auprès de chaque DDI afin de mettre en place des modalités de dialogue social adaptées au cas particulier des directions « fusionnées ».

Elle pose également le principe d'une harmonisation, d'ici à 2012, des conditions de travail dans les domaines suivants : temps de travail, action sociale, hygiène et sécurité, et gestion des carrières (recrutement, évaluation, avancement de grade et promotions de corps, dispositifs indemnitaires...).

Votre rapporteur salue cette initiative qui mettra fin aux situations absurdes qui existent actuellement dans les DDI (où des agents réalisant les mêmes tâches, au même endroit et avec les mêmes contraintes peuvent toutefois, s'ils ne font pas partie du même corps, être soumis à des conditions de travail et de rémunération divergentes).

En outre, un accompagnement collectif du changement a été mis en place par le ministère de l'intérieur en 2009 et en 2010 : cette initiative s'est traduite, en pratique, par un soutien pédagogique et financier accordé aux actions de formations mises en place localement, dès lors que celles-ci visent à assister les agents dans la restructuration des services déconcentrés.

Ces formations ont été organisées sous la forme de séminaires de réflexion et d'information, dont le but était de renforcer la capacité des personnels d'encadrement à accompagner le changement et de développer une culture interministérielle.

Votre rapporteur observe que, selon les chiffres communiqués par le gouvernement, une cinquantaine de préfectures a bénéficié de ce dispositif en 2009, ce qui témoigne de l'existence d'un réel besoin d'accompagnement, d'écoute et de pédagogie de la part des personnels des préfectures.

Ces formations ont d'ailleurs été reconduites en 2010.

Parallèlement, une démarche interministérielle a été initiée par la mission pour la réforme de l'administration territoriale de l'État (MIRATE) : destinée aux cadres des DDI, celle-ci consiste en l'organisation de journées d'échanges et vise à favoriser l'émergence d'une culture commune.

Malgré l'ampleur des moyens mis en oeuvre par le ministère de l'intérieur pour garantir la réussite de la RGPP et assurer son « acceptabilité » pour les agents des DDI, votre rapporteur a constaté que, sur le terrain, la culture commune aux personnels des directions « fusionnées » peine encore à émerger : les agents des préfectures des département restent en effet, dans la plupart des cas, profondément marqués par la culture ministérielle des services dont ils sont issus ; or, si ces cultures ne sont pas incompatibles entre elles, elles demeurent substantiellement différentes et excluent, pendant une période d'adaptation qu'il est possible de raccourcir mais non de supprimer, la mise en place immédiate d'habitudes de travail pleinement partagées.

A cet égard, lors de son déplacement à la préfecture des Ardennes, votre rapporteur a constaté que la mise en place des DDI avait été réalisée avec facilité, mais que cette réussite avait été obtenue grâce à de nombreux échanges préalables et grâce à une démarche de dialogue et de concertation avec les agents, auxquels la réforme a été expliquée en détail plusieurs mois avant sa mise en oeuvre. Toutefois, même dans ce cas (qui ne lui semble pas, à titre personnel, représentatif des difficultés rencontrées par de nombreuses préfectures de département, où la création des DDI ne semble pas s'être faite sans heurts), il serait abusif de dire qu'une « culture commune » a pu émerger. En particulier, les agents de certaines directions (en l'espèce, de la DDCSPP) ne sont toujours pas regroupés dans une implantation immobilière commune à l'ensemble de la DDI, mais restent, près d'un an après l'entrée en application de la réforme, placés dans les locaux de leur ancienne direction.

Votre rapporteur considère ainsi que la création de la « culture commune » que le ministère de l'intérieur appelle de ses voeux ne peut se faire qu'avec le temps, et que la réussite de ce chantier devra faire l'objet d'une attention particulière -voire d'un suivi spécifique, qu'il invite le ministère à réaliser- à l'avenir.

2. De nouvelles missions pour les préfectures : la déconcentration de la procédure de naturalisation

Les préfectures de département ont également été, au cours de l'année 2010, dotées de nouvelles missions : depuis le 1er juillet dernier, les procédures de naturalisation ont été déconcentrées.

Mettant fin au système de « double instruction » en vigueur jusqu'à lors, la déconcentration des procédures de naturalisation est directement issue de la RGPP5(*). Sa généralisation a été précédée d'une expérimentation dans vingt-et-un départements6(*) : celle-ci a montré que non seulement cette réforme permettait une réduction très sensible des délais d'instruction des demandes (4 mois pour les décisions défavorables et 5 mois pour les décisions favorables, contre respectivement 10 et 12 mois dans l'ancien système), mais aussi qu'elle n'avait eu qu'un impact limité sur la proportion de décisions favorables (à l'exception notable de quelques départements qui ont connu une baisse très sensible du nombre de décisions favorables)7(*).

Pour éviter que la déconcentration ne provoque l'émergence de procédures différenciées selon les départements, ce qui aurait été difficilement acceptable, le ministère a adopté plusieurs mesures :

- la mise en place d'« agents référents » : ces agents, issus de la sous-direction de l'accès à la nationalité française, ont suivi en temps réel l'activité des préfectures et ont effectué un contrôle-qualité des décisions défavorables ;

- les agents des préfectures ont fait l'objet d'un effort de formation spécifique, au cours de sessions de trois jours. Au total, 240 agents ont été formés ; ils ont ensuite assuré la formation des autres agents dédiés à l'examen des demandes de naturalisation ;

- après l'expérimentation, une circulaire du ministre de l'immigration du 27 juillet 2010 a rappelé les critères d'examen des demandes.

Votre rapporteur prend acte de cette réforme et de l'amélioration du service rendu aux usagers, notamment en termes de délais. Il marque néanmoins son inquiétude devant la diminution très importante du nombre de décisions favorables dans certaines préfectures : la variabilité des dossiers instruits ne saurait, à elle seule, expliquer l'évolution constatée sur le terrain.

En conséquence, votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité de cette déconcentration, d'autant plus qu'elle intervient dans un domaine qui est au coeur de la souveraineté et qui met en cause l'égalité de tous devant l'accès à la nationalité française. Il appelle le gouvernement à fixer des règles précises et objectives, s'appliquant uniformément sur l'ensemble du territoire, mais aussi à diffuser les « bonnes pratiques » afin d'harmoniser les pratiques entre les départements ; de même, il importera que des inspections régulières et fréquentes soient organisées afin de vérifier que ces règles sont respectées et appliquées de la même manière par l'ensemble des préfectures.

3. La rénovation du contrôle de légalité : un contrôle en réseau

Mission constitutionnelle des préfectures en vertu de l'article 72 de la Constitution, le contrôle de légalité a été profondément remodelé par la RGPP. Le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a en effet prévu que ce contrôle, auparavant largement assuré par les sous-préfectures, serait centralisé au sein des préfectures de département.

Mise en oeuvre dès le début de l'année 2009, cette réforme répondait à deux objectifs :

- premièrement, elle devait favoriser la concentration de l'expertise juridique, et donc améliorer la qualité du contrôle ;

- deuxièmement, elle devait permettre de diminuer les effectifs consacrés au contrôle de légalité : selon une circulaire du Premier ministre du 2 mars 2009, la centralisation doit en effet conduire à la suppression de 150 ETPT sur 660. 

(1) La centralisation du contrôle de légalité : une réussite indéniable

Comme l'année passée, votre rapporteur constate que la centralisation du contrôle de légalité dans les préfectures de département a non seulement globalement rempli son objectif de concentration du contrôle sur les actes les plus litigieux, mais surtout qu'elle n'a pas dégradé la qualité du service rendu aux élus locaux.

Tout d'abord, la centralisation du contrôle de légalité a permis, en plus des priorités nationales qui restent fixées périodiquement par circulaire, la définition de priorités locales, déterminées en fonction des spécificités du département et décrites dans un document synthétique élaboré par la préfecture, avec le concours des sous-préfets. Cette adaptation des modalités du contrôle aux circonstances locales est à la fois un facteur d'efficacité pour les préfectures, qui peuvent concentrer leur action sur les actes les plus sensibles et plus susceptibles d'être entachés d'une illégalité, et un facteur de sécurité juridique pour les élus locaux, qui voient les particularités de leur action prises en compte par les services de l'État.

En outre, la centralisation du contrôle de légalité n'a pas de conséquences néfastes sur le rôle de proximité des sous-préfets, qui restent les interlocuteurs principaux des élus et qui conservent largement la responsabilité du contrôle : en effet, les actes des collectivités territoriales restent transmis à la sous-préfecture, qui assure la sélection des actes prioritaires et les fait parvenir au service compétent de la préfecture (ce service est d'ailleurs mis à la disposition du sous-préfet, qui dispose d'une autorité fonctionnelle sur les agents qui y travaillent).

Le sous-préfet demeure d'ailleurs le signataire des « lettres d'observation » qui sont adressées aux élus locaux de son arrondissement lorsqu'une irrégularité est suspectée : à cette occasion, il exerce, pour reprendre la terminologie employée par la circulaire du 23 juillet 2009, sa « capacité d'appréciation » et peut donc, en théorie, refuser de valider le contrôle de légalité tel qu'il a été effectué par la préfecture8(*).

Votre rapporteur a pu constater, cette année encore, que ce schéma était respecté en pratique : les sous-préfets restent des acteurs-clé du contrôle de légalité et continuent de peser fortement sur les décisions prises au stade précontentieux.

De même, le bilan est globalement positif quant à l'amélioration de la qualité du contrôle de légalité.

En premier lieu, votre rapporteur constate que la professionnalisation des personnels a fait l'objet d'efforts soutenus de la part du ministère de l'intérieur : ainsi, au cours de l'année 2009, près de 2 000 agents ont suivi des formations visant à améliorer leurs compétences en matière de contrôle de légalité.

Parallèlement, en ce qui concerne l'intensité et l'efficacité du contrôle de légalité, on observe que :

- le taux de contrôle des actes prioritaires est de 93 % en 2009 ;

- le taux d'actes réformés après une intervention de la préfecture est élevé (55,9 % des actes), notamment en matière budgétaire (80,2 % pour les actes budgétaires).

Si ces statistiques restent satisfaisantes, votre rapporteur note que les chiffres sont en très léger recul par rapport à 2008 ; au vu des informations communiquées par le ministère, il est impossible de déterminer si cette baisse est liée, de quelque manière que ce soit, à la centralisation du contrôle de légalité en préfecture.

Enfin, la sélectivité du contrôle de légalité reste perfectible : en 2009, 56 % des actes contrôlés n'étaient pas désignés comme prioritaires nationalement ou localement.

Votre rapporteur estime que l'importance relative des actes non-prioritaires au sein des actes contrôlés n'est pas, en elle-même, inquiétante (seuls 24 % des actes transmis aux préfectures sont prioritaires, si bien que le taux de contrôle des actes prioritaires demeure largement supérieur à celui des actes non-prioritaires).

Toutefois, il rappelle que la « priorisation » effective du contrôle est une condition sine qua non de la réussite de la réforme. Celle-ci s'est en effet accompagnée d'une réduction sensible des effectifs dévolus au contrôle de légalité (147 ETPT ont été supprimés entre 2008 et 2009, faisant passer le plafond d'emplois à 3 391 ETPT) alors que le nombre d'actes prioritaires reçus par les préfectures reste extrêmement important (plus de 1,3 million d'actes en 2009). Il est donc nécessaire que le taux d'actes prioritaires au sein des actes contrôlés soit, à l'avenir, plus élevé, et que les agents en charge du contrôle de légalité concentrent effectivement leur action sur les domaines les plus litigieux.

(2) La dématérialisation du contrôle de légalité : des résultats prometteurs, mais encore modestes

La centralisation du contrôle de légalité s'est accompagnée d'une transformation technologique : depuis 2008, les actes des collectivités peuvent être dématérialisés et télétransmis aux services des préfectures grâce à l'application « ACTES ».

Lancée en 2005, cette application a été progressivement déployée sur l'ensemble du territoire ; toutes les préfectures sont aujourd'hui raccordées.

Concrètement, le « lien » entre les collectivités (ou les établissements publics locaux dont les actes sont soumis à l'obligation de transmission) et les préfectures est assuré par les « tiers de confiance » qui fournissent aux collectivités les infrastructures informatiques nécessaires à l'utilisation de « ACTES » (dispositif de télétransmission homologué par le ministère de l'intérieur, portail, certificat électronique certifiant la provenance et l'intégrité du document télétransmis, etc.), parfois avec des « prestations intellectuelles d'accompagnement » (formation des utilisateurs, fourniture de logiciels « métier », accompagnement du changement, assistance en ligne, restitution d'accusés de réception dûment datés, etc.).

Les chiffres témoignent de la montée en puissance progressive de « ACTES » : actuellement, 8 580 collectivités et établissements publics sont raccordés (soit une augmentation de 126 % entre septembre 2009 et septembre 2010) et 13 % des actes sont télétransmis (contre 5,45 % en 2008 et 10 % en 2009).

Votre rapporteur avait, dans le cadre de son avis sur le PLF pour 2010, mis en avant les faiblesses qui nuisaient à l'attractivité de « ACTES ».

En premier lieu, le recours au tiers de confiance paraissait très complexe et très coûteux, notamment en raison des « prestations intellectuelles d'accompagnement » vendues par les sociétés privées en même temps que les outils techniques servant à la télétransmission, et qui sont le plus souvent inclues dans un « package » (et donc inséparables du reste de la prestation). Dans les faits, votre rapporteur a constaté que les collectivités intéressées par « ACTES » étaient fréquemment découragées par la lourdeur des procédures à mettre en oeuvre et par le prix des services informatiques proposés par les sociétés homologuées.

Dès lors, il avait préconisé un développement des offres publiques en matière de télétransmission, et il avait notamment invité l'État à remplir ce rôle. Cette proposition répond à une réelle attente des collectivités : en effet, selon les données communiquées par le ministère de l'intérieur, il n'est pas rare que les « grandes » collectivités jouent un rôle d'intermédiaire entre les « petites » collectivités et les tiers de confiance -ce qui atteste, en creux, de leur défiance envers les opérateurs privés.

Votre rapporteur maintient cette proposition et engage l'État à créer un organisme public ad hoc jouant le rôle de « tiers de confiance » et proposant des services modulables aux collectivités (c'est-à-dire allant de la fourniture des outils de dématérialisation et de télétransmission à la mise en place d'application de gestion sophistiquées, de formations et de services d'assistance pour les personnels locaux).

Deuxièmement, votre rapporteur avait rappelé que l'objectif premier de « ACTES » était la mise en place de fonctionnalités permettant la « pré-détection » des anomalies entachant les actes des collectivités et qui, en tant que telles, généreraient des gains de productivité pour les préfectures. Or, il constate que :

- de telles fonctionnalités ne sont toujours pas prévues pour la version réglementaire de « ACTES » ;

- la version budgétaire de l'application, qui doit permettre une pré-vérification de la légalité des délibérations grâce à un système de ratios, a pris du retard : son lancement, initialement prévu pour la fin du premier semestre 2010, a été repoussé au début de l'année 2011.


* 1 Plus précisément, la direction département de la cohésion sociale (DDCS) est chargée de la mise en oeuvre des politiques sociales et de celles en faveur de la jeunesse, des sports, de la vie associative et de l'éducation populaire. A ce titre, elle est notamment compétente sur la prévention et la lutte contre les exclusions, les fonctions sociales du logement, la politique de la ville ou l'insertion des personnes handicapées, l'inspection et le contrôle des conditions d'accueil et de fonctionnement des établissements et services sociaux, la promotion et le contrôle des activités physiques et sportives, et les politiques de promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes.

* 2 Décret n° 2010-687 du 24 juin 2010 relatif à l'organisation et aux missions des services de l'État dans la région et les départements d'Île-de-France.

* 3 Toutefois, à Mayotte, les missions de l'État en matière culturelle continueront à être intégrées aux services de la préfecture et ne seront pas regroupées dans une direction autonome.

* 4 Réponse au questionnaire budgétaire établi par votre rapporteur.

* 5 Les demandes étaient en effet instruites à la fois par les préfectures et par le ministère ; la réforme confie l'instruction des demandes aux seules préfectures de département, tandis que l'administration centrale se voit chargée d'une mission générale de contrôle, de pilotage et d'harmonisation de l'instruction.

* 6 A savoir : les Bouches-du-Rhône, l'Hérault, l'Isère, la Loire-Atlantique, le Loiret, la Moselle, le Nord, l'Oise, l'Orne, le Pas-de-Calais, le Puy-de-Dôme, les Hautes-Pyrénées, les Pyrénées-Orientales, le Rhône, la Seine-Maritime, la Seine-et-Marne, les Yvelines, la Seine-Saint-Denis, le Val-de-Marne et le Val-d'Oise.

* 7 A titre d'exemple, la nouvelle procédure a fait diminuer le nombre de décisions favorables de 15,33 % dans l'Orne, de 19,09 % dans les Hautes-Pyrénées et de 20,75 % dans le Val-de-Marne. Tous départements expérimentateurs confondus, la baisse est de 3,61 %.

* 8 Le rôle des sous-préfets a d'ailleurs été consacré par le décret du 16 février 2010 (v. infra).