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Projet de loi de finances pour 2011 : Justice et accès au droit

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Justice et accès au droit ( avis - première lecture )
2. Un périmètre stabilisé

Le périmètre et l'organisation des trois programmes étudiés sont globalement stabilisés, sous réserve de deux modifications d'ordre technique.

En effet, le déploiement du nouveau système d'information financière de l'Etat (Chorus) entraîne logiquement, à compter du 1er janvier 2011, l'abandon du programme 213 « Conduite et pilotage de la politique de la justice (hors Chorus » maintenu jusqu'alors pour des raisons techniques). Le programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice » se substitue désormais complètement au programme 213.

Par ailleurs, l'Etablissement public du palais de justice de Paris (EPPJP), opérateur rattaché au programme « Justice judiciaire », relèvera en 2011 du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice », au même titre que l'Agence pour l'immobilier de la justice (APIJ).

Ces deux établissements publics partagent en effet des moyens humains et matériels, ainsi que la même équipe de direction. Les subventions pour charges de service public seront dorénavant versées par le même programme à ces deux opérateurs.

3. Le maintien du Conseil supérieur de la magistrature à une place inadaptée à ses nouvelles missions

? Une progression des crédits qui reflète l'augmentation des charges et de l'activité du CSM au cours des dernières années

Les crédits de fonctionnement alloués au CSM ont connu depuis 2006 une progression continue, qui reflète la hausse de l'activité du Conseil, ainsi que la prise en charge de dépenses de structure, comprenant notamment des dépenses relatives aux loyers, aux fluides, aux contrats de nettoyage, à la maintenance des installations techniques.

La consommation des crédits de fonctionnement courant du CSM

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Dépenses de structure

14 020

15 409

17 028

27 816

59 647

24 753

313 247

Dépenses d'activité

218 714

294 276

334 615

343 402

383 364

430 875

468 199

dont frais de déplacement

126 225

201 166

166 434

204 151

190 887

270 684

258 263

Dépenses d'équipement

9 816

24 243

2 743

13 080

38 599

57 458

39 313

Dépenses informatiques

72 447

31 069

72 441

9 648

47 121

34 940

52 759

TOTAL

314 997

364 997

426 827

393 946

528 731

548 026

873 518

Source : ministère de la justice et des libertés

Les dépenses d'activité se composent notamment des dépenses relatives aux fournitures, aux abonnements, aux imprimés et travaux d'impression, aux frais de représentation sur justificatif, aux télécommunications.

Les dépenses d'équipement regroupent notamment les dépenses relatives à l'équipement mobilier, à l'achat de matériel de bureau, à l'agencement et à l'installation.

En 2009, les dépenses de fonctionnement courant du CSM ont augmenté de près de 66 % par rapport à la consommation 2008. Cette évolution tient principalement aux dépenses de structure (313 247 euros, soit 35 % du budget consacré au conseil).

En effet, en application des nouvelles orientations de la Présidence de la République, le CSM prend désormais en charge le règlement des dépenses de fonctionnement qui auparavant étaient assumées par les services de l'Elysée. La redevance pour occupation de ses locaux, d'un montant de 286 000 euros a ainsi fortement accru la consommation des crédits en 2009.

Le principal poste de dépenses concerne les dépenses d'activité (468 199 euros), qui comprennent notamment les frais de déplacement (258 263 euros) des membres du conseil, occasionnés par des missions d'information dans les cours d'appel et tribunaux, et par des missions d'études à l'étranger.

La consommation des crédits de personnel (en euros)

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

636 836

560 526

539 500

727 026

1 231 665

1 460 748

1 348 369

Source : ministère de la justice et des libertés

Les crédits de masse salariale du Conseil supérieur de la magistrature regroupent les rémunérations des personnels titulaires et détachés auprès du CSM, ainsi que les vacations des membres du Conseil.

La progression des dépenses de personnel en 2007, s'explique par la modification du décret n° 2007-1255 du 21 août 2007 qui a augmenté le nombre de vacations des membres du Conseil supérieur de la magistrature.

? L'entrée en vigueur de la réforme du CSM

Les crédits destinés au Conseil supérieur de la magistrature (CSM), devraient connaître, en AE comme en CP, une augmentation de 31,8 %, passant de 2,2 à 2,9 millions d'euros entre 2010 et 2011. Cette hausse tient essentiellement à la progression des dépenses de personnel, liée à la prochaine entrée en vigueur de la nouvelle rédaction de l'article 65 de la Constitution, issue de la révision du 23 juillet 2008.

En effet, en janvier 2011, à l'issue des opérations de renouvellement du Conseil supérieur, le CSM comptera 22 membres au lieu de 16 actuellement. Le mandat du Conseil supérieur de la magistrature arrive à expiration le 22 janvier 2011. En application de l'article premier du décret n°94-199 du 5 mars 1994 modifié, les élections des magistrats ont lieu quatre mois au plus et quinze jours au moins avant la date d'expiration du mandat de ses membres.

Les élections du collège des magistrats du siège et du collège des magistrats du parquet auront lieu du 23 novembre au 29 novembre 2010 inclus. Les 80 grands électeurs du parquet élus se réuniront au Conseil supérieur de la magistrature pour procéder à l'élection de leurs représentants le 13 décembre 2010 ; ceux du siège (160) voteront au cours d'une assemblée le 14 décembre 2010.

Les magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation se réuniront le 9 décembre 2010 en assemblée générale extraordinaire pour élire le représentant des magistrats du siège et le représentant des magistrats du parquet. Dans la semaine du 13 au 16 décembre 2010, les chefs de cour et de juridiction procéderont également à l'élection de leurs représentants.

Les autorités qui doivent élire ou désigner les autres membres du Conseil supérieur de la magistrature devraient faire connaître le nom des membres élus ou choisis avant la fin de l'année 2010.

En 2011, la prévision de dépenses en crédits de personnel du Conseil supérieur de la magistrature s'élève à 2,047 millions d'euros. L'augmentation résulte essentiellement de la croissance conséquente du nombre de vacations des membres du Conseil, en application de la réforme du CSM, dont le coût supplémentaire est évalué à 300 000 euros. Dans une moindre mesure, cette augmentation est également liée à l'évolution des mesures générales (valeur du point fonction publique, etc.) et indemnitaires.

Votre rapporteur s'étonne par ailleurs que la question des locaux du CSM ne soit pas évoquée dans le projet de loi de finances, puisque le Conseil supérieur ne semble pas disposer actuellement de locaux lui permettant d'accueillir un nombre de membres et un personnel plus nombreux.

? Une place inadaptée dans le programme « Justice judiciaire »

Les actions menées par le Conseil supérieur de la magistrature ainsi que les moyens qui lui sont alloués sont l'objet d'une action inscrite dans le programme « justice judiciaire ». Votre commission juge cette situation inadaptée depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, en 2006.

Ainsi, lors de l'examen du budget 2010, votre rapporteur estimait que le budget du Conseil supérieur de la magistrature devrait relever de la mission « Pouvoirs publics », qui comprend les crédits attribués au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République, et non figurer dans un programme dont la gestion relève de la direction des services judiciaires.

Depuis, la loi organique n° 2010-830 du 22 juillet 2010 relative à l'application de l'article 65 de la Constitution a modifié la rédaction de l'article 12 de la loi organique du 5 février 1994, afin de prévoir que « l'autonomie budgétaire du Conseil supérieur est assurée dans les conditions déterminées par une loi de finances ».

Il convient donc de tirer les conséquences de cette disposition qui vise à conforter l'indépendance du CSM, dans l'esprit de la révision constitutionnelle de juillet 2008.

En effet, laisser le CSM figurer au sein du programme où se trouvent également les effectifs de magistrats, c'est l'exposer à l'application de la fongibilité, ce qui suffit à donner, ne serait-ce qu'en théorie, l'impression que son autonomie n'est pas garantie, la fongibilité des crédits au sein d'un même programme jouant à la hausse comme à la baisse5(*).

Surtout, le responsable du programme « justice judiciaire » est le directeur des services judiciaires, par ailleurs chargé d'établir les propositions de nomination sur lesquelles le Conseil supérieur doit rendre un avis et qui représentaient en 2008 près de 96 % de son activité en matière de nomination6(*).

La même autorité fixe ainsi les crédits du CSM et sollicite son avis sur les propositions de nomination qu'elle lui soumet. Cette situation paraît incompatible avec l'indépendance qui doit être reconnue au Conseil supérieur pour l'exercice de ses missions constitutionnelles.

C'est pourquoi votre commission vous soumet un amendement tendant à créer, au sein de la mission « justice », un programme consacré au Conseil supérieur de la magistrature. Ce programme serait doté des AE et des CP que le projet de loi de finances attribue à l'action CSM du programme « justice judiciaire », soit 2 929 394 euros.

Le programme « Conseil supérieur de la magistrature » donnerait au budget de cet organe constitutionnel une place conforme à l'article12 de la loi organique du 5 février 1994 modifiée, en le soustrayant à la gestion de la direction des services judiciaires. En outre, en demeurant au sein de la mission « Justice », le CSM bénéficierait toujours de l'appui du ministère de la justice lors de la préparation du budget.


* 5 Voir le rapport n° 392 (2009-2010) de M. Jean-René Lecerf, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi organique relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution.

* 6 Soit 2 171 propositions sur 2 256 nominations selon les chiffres fournis par le Conseil supérieur dans son Rapport d'activité pour 2008, La documentation française, 2009, p. 21.