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Projet de loi de finances pour 2011 : Justice et accès au droit

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Justice et accès au droit ( avis - première lecture )

B. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE ENCORE LARGEMENT INDIFFÉRENTE AUX SPÉCIFICITÉS DE LA JUSTICE

1. Les difficultés de renseignement des indicateurs de performance

? La performance du programme « services judiciaires »

Les indicateurs retenus pour le programme « justice judiciaire » en 2010 sont reconduits pour 2011 et ne font pas l'objet de modifications.

Néanmoins, dans le cadre de la mise en oeuvre d'un document de politique transversale, initié par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ), et afin de répondre à un besoin de suivi, le programme « justice judiciaire » s'est enrichi de plusieurs sous-indicateurs propres à la justice des mineurs, définis et déclinés à partir des objectifs et indicateurs existants :

Ainsi, l'objectif 1, « rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière civile », comporte désormais deux sous-indicateurs relatifs d'une part aux appels sur décisions du juge des enfants en assistance éducative et, d'autre part, au juge des enfants (assistance éducative). De même, l'indicateur 1.6, portant sur le nombre d'affaires civiles traitées par magistrat du siège ou par conseiller rapporteur (en équivalent temps plein travaillé), est assorti d'un sous-indicateur portant, au niveau des tribunaux de grande instance, sur le juge des enfants (mesure en matière d'assistance éducative).

L'objectif 2, « rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière pénale », est également complété par des sous-indicateurs relatifs au délai moyen de traitement des procédures pénales s'agissant respectivement des crimes et des délits commis par des mineurs.

L'objectif 3, « amplifier et diversifier la réponse pénale et améliorer l'exécution des décisions pénales », est assorti d'un sous-indicateur portant sur le taux d'alternative aux poursuites devant les tribunaux de grande instance, en matière de justice des mineurs (y compris les mesures de rappel à la loi).

Trois types de difficultés demeurent en ce qui concerne la mesure de la performance du programme « Justice judiciaire ». :

- l'obtention tardive de données concernant certaines juridictions. En effet, les données des tribunaux d'instance ne sont jamais consolidées avant le mois de juin de l'année N+1, et portent alors sur 80 % de leur activité ; les données définitives (sur 100 % de l'activité) ne sont disponibles qu'au mois de septembre de N+1. Les données définitives des autres juridictions sont disponibles fin juin ce qui est davantage compatible avec l'élaboration du projet de loi de finances.

Selon les indications données à votre rapporteur, le nombre de tribunaux (en diminution après la réforme de la carte judiciaire) et des outils informatiques disparates sont les principaux obstacles au renseignement des indicateurs à partir de données plus récentes.

Le ministère de la justice indique avoir pris des mesures qui devraient permettre d'amoindrir ces difficultés dans les deux années à venir.

Les données des tribunaux de commerce connaissent une situation proche de celle des tribunaux d'instance, mais les actions engagées pour y remédier devraient être opératoires pour le prochain projet de loi de finances, un certain nombre de données pouvant désormais être traitées dès le mois d'avril de N+1.

- un décalage du recueil de données pour certaines activités judiciaires. En effet, pour les indicateurs de délais et de taux d'exécution des peines, les données ne sont disponibles qu'en septembre de l'année N+1 pour le délai, et en septembre N+2 pour le taux d'exécution des peines prononcées en année N. Ainsi, le taux d'exécution des peines autres que celles prononcées contradictoirement n'est mesurable que sur une période d'au moins 18 mois. Ainsi, à titre d'exemple, le taux d'exécution des peines proposées pour l'année 2008 concerne les peines prononcées en 2006.

- le calcul des ETPT pris en compte dans les indicateurs d'efficience des magistrats et fonctionnaires. Les ETPT disponibles pour renseigner les indicateurs du rapport annuel de performance (vers le mois de mars de N+1) comme ceux disponibles pour le projet annuel de performance (vers juin de N+1) sont issus de l'infocentre Irhis, seule source compatible avec les exigences des indicateurs (civil/pénal, par juridictions), mais comporte aussi certaines limites (affectation à une seule action civile ou pénale, pas de distinction entre juges spécialisés et non spécialisés).

L'autre méthode pour obtenir une information plus fine est le recours à des déclaratifs annuels par les juridictions, mais ce dispositif nécessite un traitement manuel lourd, entraînant une consommation d'ETP excessive.

Ainsi en 2009 si toutes les cours d'appel ont répondu, les données n'ont été disponibles qu'en juillet, ce qui n'est pas compatible avec le projet et le rapport annuels de performance.

La direction des services judiciaires met en oeuvre un nouvel infocentre, H@rmonie, qui comportera un module d'affectation des agents aux actions du programme ce qui pourrait constituer une solution aux problèmes actuels.

? La performance du programme « accès au droit et à la justice »

Les indicateurs de performance du programme « accès au droit et à la justice» n'ont pas fait l'objet de modifications.

Cependant, les modalités de renseignement de l'indicateur de performance lié à la satisfaction des usagers des maisons de justice et du droit (MJD) ont été modifiées.

L'enquête de satisfaction est dorénavant conduite à l'échelle nationale. Les MJD n'ont désormais plus directement la charge de l'enquête de satisfaction qui les concerne.

? La performance du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice »

Pour 2011, quelques modifications ont été apportées aux objectifs et indicateurs du programme « conduite et pilotage de la politique de la justice ».

L'objectif 1 « Prendre rapidement les textes d'application nécessaires pour l'adaptation du droit à l'évolution de la société » et l'indicateur 1.1 intitulé « Taux de publication des décrets d'application des lois » sont conservés. Toutefois, seuls demeurent les sous-indicateurs pondérés au civil et au pénal, à un an, le sous-indicateur à 6 mois étant supprimé. Aussi le sous-indicateur est-il affecté d'une valeur cible de 100 %.

Votre rapporteur estime que la modification de ce sous-indicateur dénote un manque d'ambition, la publication des décrets d'application des lois dans l'année suivant l'adoption de ces dernières ne constituant pas véritablement une performance. Le sous-indicateur relatif au taux de publication des décrets dans les six mois suivant l'adoption de la loi paraissait beaucoup plus conforme à une logique d'entraînement et d'amélioration.

L'objectif 2 « assurer une gestion efficiente des personnels » est supprimé, l'indicateur associé relatif à la dépense moyenne pour le bureau du personnel de la gestion d'un agent de l'administration centrale faisant doublon avec le ratio gérants/gérés figurant dans la justification au premier euro du programme.

L'objectif 3 renommé « objectif 2 - Optimiser la gestion des projets immobiliers » relatif à la performance de l'APIJ, agence pour l'immobilier de la justice (ex AMOTMJ) est maintenu, l'indicateur étant renommé « performance de la production immobilière de l'APIJ ».

Le schéma de la gestion déconcentrée
des moyens financiers des juridictions judiciaires

Les responsables de budget opérationnel de programme

Les premiers présidents et procureurs généraux des cours d'appel ainsi que les présidents et procureurs des tribunaux supérieurs d'appel assurent la responsabilité conjointe de leur budget opérationnel de programme.

A ce titre, ils préparent le projet de budget de la cour d'appel ou du tribunal supérieur d'appel, après avoir identifié les résultats à atteindre au titre des objectifs stratégiques du programme appliqués au ressort de la cour d'appel et les moyens d'atteindre ces résultats.

Dans un cadre pluriannuel, ils programment les activités, en suivent l'exécution et procèdent à tous les ajustements nécessaires en cours d'année. Ils rendent compte de leur action au responsable du programme, qui approuve le budget opérationnel de programme et en suit l'exécution.

Ils ont pour mission de s'assurer du suivi de la performance dont ils rendent également compte au responsable du programme. En fin d'exercice, ils établissent un compte-rendu annuel de gestion.

Les services administratifs régionaux (SAR)

Les services administratifs régionaux, sous la responsabilité du directeur délégué à l'administration régionale judiciaire, assistent les premiers présidents et les procureurs généraux dans leurs missions de responsables de budget opérationnel de programme et d'ordonnateurs secondaires.

Ces services assurent la préparation et l'exécution du budget opérationnel de programme sur un plan budgétaire et comptable, notamment en leur qualité de service ordonnateur de la cour d'appel. Ils ajustent cette programmation en tant que de besoin en cours d'année.

Pour mener à bien cette mission, les services administratifs régionaux sollicitent régulièrement les arrondissements budgétaires et leur cellule budgétaire.

Les arrondissements judiciaires

Les cellules budgétaires d'arrondissement judicaire, placées sous l'autorité des chefs de juridiction du tribunal de grande instance (TGI), contribuent à la préparation et à l'exécution du budget opérationnel de programme. Elles identifient les besoins budgétaires des juridictions placées dans le ressort du TGI et jouent un rôle de programmation et de gestion des engagements juridiques pris en application des orientations des responsables de budgets opérationnels de programme.

Les crédits déconcentrés concernent :

- les dépenses de rémunération des personnels titulaires et non titulaires (vacataires et contractuels) relevant des différentes juridictions du ressort ;

- les dépenses de fonctionnement et d'entretien courant des juridictions du ressort ;

- les dépenses liées aux frais de justice des juridictions du ressort.

Par ailleurs, le décret n° 2006-806 du 6 juillet 2006, a étendu la compétence des responsables de budgets opérationnels de programme, en matière immobilière, aux dépenses et recettes se rapportant aux opérations d'investissement dont le montant est inférieur à un seuil fixé par arrêté, soit 60.000 euros.